我國水資源流域管理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢淺析

王繼堂 周超 馬強 陳美

(1.山東黃河東平湖工程局,山東泰安 271000;2.山東黃河東平湖管理局東平管理局,山東東平 271500)

我國水資源流域管理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢淺析

王繼堂1周超2馬強2陳美1

(1.山東黃河東平湖工程局,山東泰安 271000;2.山東黃河東平湖管理局東平管理局,山東東平 271500)

現(xiàn)代水資源管理的發(fā)展方向是流域管理。本文在描述流域管理的發(fā)展歷程的基礎上分析我國流域水資源管理中存在的一些問題,同時,通過對國外水資源管理成功經(jīng)驗的介紹結合我國水資源管理的實踐發(fā)展,探討我國流域水資源管理的發(fā)展。我國水資源質(zhì)量現(xiàn)狀表明,只有從流域管理現(xiàn)狀出發(fā),把流域管理作為水資源利用與保護的主要途徑,才能做到水資源的可持續(xù)發(fā)展,形成覆蓋取水總量控制、用水過程控制和排水必要性需求控制的全過程的水資源需求管理模式。

水資源 流域 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢

1 引言

水資源作為21世紀最重要的資源，不斷地滿足人類社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的需要。只有掌握水資源的客觀規(guī)律，認識其自然特性，才能做到系統(tǒng)有效的管理，流域管理就是在此思想基礎之上的管理。以流域為基礎管理水資源在環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益上具有顯著的優(yōu)勢，目前越來越多的國家水資源部門采用了流域管理模式，以期更有效地管理水資源。

2 流域管理的發(fā)展歷程

2.1 流域管理的特點

20世紀40年代，美國著名森林水文與流域管理學專家Brooks教授指出，流域是一個地形的概念，指河系(河溝)的集水面積[1]。流域是一個水文單位，同時也是一個生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)。流域管理已不是單純的對水資源的利用，而是對流域內(nèi)的水土資源及其相關資源的開發(fā)、利用和保護進行統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。流域管理從流域整體出發(fā)，從科學角度更為有效地使水資源管理達到了一個更高的層次。在流域內(nèi)人口相對集中，經(jīng)濟文化活動頻繁，應當重視公眾參與對管理的促進作用。通過參與，加強公眾的資源保護意識和團體意識，通過協(xié)調(diào)消除各團體間的矛盾，以便更順利地達到管理目標。

2.2 流域管理的發(fā)展歷程

1930年美國建立了全球第一個流域管理機構，即著名的田納西流域管理局(TVA)。它由國家通過立法賦予其統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權限，法令還賦予它為高度自治、財務獨立的法人機構[2]。二次世界大戰(zhàn)后，許多發(fā)展中國家采用了TVA的管理模式以改善流域經(jīng)濟。但是流域管理局的權利過于集中，與地方政府、有關部門的利益難以協(xié)調(diào)，發(fā)展中國家采用這種做法的未見取得成功的例子，目前已逐漸淘汰這種機構設置。流域協(xié)調(diào)委員會是另一種流域管理的組織類型，它的主要職能是對流域的水資源開發(fā)利用進行規(guī)劃協(xié)調(diào)，其功能較為狹窄和單一[3]。1974年出現(xiàn)了綜合流域管理機構，即英國的泰晤士河水務局。至今在歐共體各國及東歐一些國家已普遍實行了這種綜合管理模式。這種管理模式具有廣泛的水管理職責，既可以統(tǒng)一規(guī)劃、管理地表水與地下水，水量與水質(zhì)，還具有控制水污染和管理水生態(tài)環(huán)境的職能[3]?，F(xiàn)在這種管理機構已得到了廣泛的認同，并逐漸得到了實施。

中國在明清時期就有了流域管理的雛形，即河道總督。民國時期，成立了長江、黃河、導淮水利委員會。新中國成立后至70年代，相繼成立、恢復了七大流域機構。這些流域機構是水利部的派出機構，在流域內(nèi)行使部分水行政管理職能。近年來又提出了流域經(jīng)營模式，以求實現(xiàn)流域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的可持續(xù)經(jīng)營，既發(fā)展流域經(jīng)濟又保護流域土地資源和其他自然資源。

縱觀世界各國，最初的流域管理主要著眼于水資源的多功能特性，強調(diào)水資源的綜合開發(fā)和利用。隨著流域管理的不斷發(fā)展，人們逐漸認識到一個流域水環(huán)境容量的有限性和各種資源相互依存的整體性。于是，各國相繼調(diào)整了水資源政策，逐漸由開發(fā)轉(zhuǎn)向管理。都在不同程度上開展了流域管理，深入程度不盡相同，但管理思想的精髓已普遍地得到了世界的認同與采納。

3 我國流域管理出現(xiàn)的問題

3.1 水資源質(zhì)量堪虞

目前，我國七大水系、湖泊、水庫，部分地區(qū)地下水和部分近岸海域受到不同程度的污染。水資源缺乏和水域污染已成為我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的制約因素。據(jù)中國環(huán)境狀況公報報道，2012年全國地表水國控斷面總體為輕度污染。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西北諸河和西南諸河等十大流域的國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。主要污染指標為化學需氧量、五日生化需氧量和高錳酸鹽指數(shù)。滇池、巢湖、太湖的富營養(yǎng)化問題依然突出。如何合理利用水資源，控制水域污染，應用流域管理的方法指導水資源管理迫在眉睫。

3.2 流域管理的指導思想不明晰

如今，我國還未把握好流域管理的主導思想。在行政上一個完整的流域被人為的分開，行動上無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，違背了流域管理以自然流域為單元進行統(tǒng)一管理的思想。各主管部門從自身利益出發(fā)，無法做到對流域的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，導致水資源效益較差。

3.3 缺乏公眾參與

缺乏公眾參與是造成我國流域管理不善的一大原因。從外國的成功經(jīng)驗可知，公眾參與是保證流域管理效率和效果的重要支柱。只有將普通老百姓、公眾團體一并納入到整個規(guī)劃管理的過程，充分考慮居民的利益，使政府和公眾協(xié)力合作才能起到最佳的效果。

3.4 流域管理法制尚待完善

在流域管理機構執(zhí)行管理工作的時候，需要相關部門的合作和支持，由于各個部門的職責權限不同，在合作過程中難免出現(xiàn)問題。在立法上若能對各個部門在流域管理中應擔負的職責給予更為具體的說明，就能在更大程度上避免此類問題的出現(xiàn)。

4 國外水資源流域管理的先進經(jīng)驗

4.1 流域統(tǒng)一管理

重視河流的綜合開發(fā)和利用，按流域統(tǒng)一管理，將水資源管理和水污染防治統(tǒng)歸流域管理機構，并使之公司化。英國政府1963年、1973年和1989年根據(jù)《水(資源)法》幾次調(diào)整流域管理，最后把英格蘭和威爾士劃分為10個區(qū)域，綜合管理轄區(qū)內(nèi)的供水、排污、污染控制、漁業(yè)、洪水防護與控制、水土恢復與保持、水體娛樂等[4]，改變了在水資源管理和水污染控制上的相互交叉和推諉的混亂局面，取得顯著成效，被稱為英國水管理的“現(xiàn)代革命”[5]。

4.2 嚴格的立法保證和法律權威保障的廣泛的管理權力

目前，流域開發(fā)與管理呈現(xiàn)出與水土保持、工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、區(qū)域綜合開發(fā)等融為一體的趨勢[6]。這就需要通過立法給予流域管理機構廣泛的管理權及實施保障。如美國田納西流域綜合治理的途徑就是通過《田納西河流域管理局法》建立了既具有鼓勵協(xié)調(diào)性，又具有建設實體性的流域管理機構田納西河流域管理局，對流域機構在立法上給予長久、穩(wěn)定的開發(fā)保證；并且田納西流域管理局經(jīng)濟上完全自主，“負責全面規(guī)劃田納西流域及有關地區(qū)自然資源的保護、開發(fā)和合理利用[7]”，其任務大大超越了水資源本身，成為國家的獨立機構[6～7]。英國通過撤銷國家水理事會使得各河流水管理局的獨立工作權限得到加強，其中的泰晤士河成為世界上實行流域管理最為成功的例子。日本更是以《水資源開發(fā)促進法》為龍頭，制定了一系列非常詳盡的法律，使得流域內(nèi)的事項均有法可依。

4.3 流域管理的科學論證

許多國家在制定流域開發(fā)規(guī)劃和確定工程項目時，重視“智囊團”的作用，使工程建立在科學基礎上。如美國在發(fā)密西西比河過程中，就十分注意有關高等院校、科研機構和企業(yè)集團的科研力量進行合作，并建立了科學實驗機構。在流域管理中應用先進的技術手段是保證管理的有效性與實現(xiàn)管理目標的基礎，美國在流域管理中采用了許多現(xiàn)代化的手段，主要有地理信息系統(tǒng)、遙感技術、全球定位系統(tǒng)以及計算機的普及應用[8]。

4.4 公眾參與

由于流域管理的廣泛性和社會性，國外還相當重視公眾參與，并將其作為流域管理的關鍵因素。流域管理參加者有專屬流域機構、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表。如法國的流域委員會中，國家和專家代表、選民代表和用戶代表各占1/3，被稱為“水務議會”[9]。

4.5 經(jīng)濟和政策上扶持并與扶貧、區(qū)域開發(fā)等相結合

最明顯的例子是田納西流域管理局[2]。田納西流域綜合治理開發(fā)的成功，首要的條件是國家在法律上給予有力保證和經(jīng)濟上大力扶植。其途徑是以國家力量扶植貧困地區(qū)的開發(fā)，通過流域綜合治理開發(fā)，帶動全流域經(jīng)濟社會全面發(fā)展。同時，國家以優(yōu)惠經(jīng)濟條件和政策扶植田納西流域管理局，并通過管理局扶植地方經(jīng)濟發(fā)展。如田納西流域管理局事業(yè)管理費，由聯(lián)邦政府撥款；電力等的投資，實行優(yōu)惠政策。

5 我國實施流域管理的構想

5.1 流域管理機構

我國水管理中的條塊分割較為嚴重，極不利于我國水資源與水環(huán)境的綜合利用和治理，而且流域機構對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理無法可依。為了把水的開發(fā)利用與能源、原材料的開發(fā)利用、環(huán)境保護、維持生態(tài)平衡等結合起來，應由目前條塊分割的管理方式，逐步過渡到集開發(fā)、利用和保護于一體的管理體制，建立和完善以流域為單元的統(tǒng)一的水管理機制，把行政區(qū)劃分塊管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗閱卧木C合防治和管理，并建立流域的水資源利用和水污染防治統(tǒng)一的權威管理機構[13]。流域機構應是一個擁有行政管理權的機構，它對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有廣泛的權力，在流域管理方面具有高度自主權，在財政上有專門的經(jīng)費，并具有強大的協(xié)調(diào)職能。

5.2 流域管理法律框架

長期以來，我國流域機構負責組織編制流域綜合利用規(guī)劃和有關專業(yè)規(guī)劃的任務而對其規(guī)劃實施監(jiān)督管理的權限則無明確規(guī)定。由于沒有明確的法律保障，職責不明，流域機構在履行其職責時往往得不到其他部門的認可和支持，與其應發(fā)揮的作用相差甚遠[10]。此，我國流域管理機構必須以法律的形式明確其職責、任務，使其在我國的水資源與水環(huán)境的一體化管理中發(fā)揮應有的作用。此外，由于流域法規(guī)是根據(jù)流域的實際情況和社會經(jīng)濟背景專門為流域制定的，因此流域法規(guī)必須體現(xiàn)流域特點。專門流域機構的立法可屬于環(huán)境與資源基本法通過立法，來確立流域機構的法人地位、管理職責、行政職責及其他權利義務關系，也可以通過修改《水法》和《水污染防治法》來實現(xiàn)。此外，有了流域法規(guī)還必須嚴格執(zhí)法。

5.3 流域管理制度

5.3.1 流域管理委員會(局)的職能

我國水管理機構的改革應以流域為基礎，以水資源管理和水污染控制一體化為目標。應當對現(xiàn)有的流域管理機構賦予更廣泛的權力。該機構可由相關各部委、各流域管理委員會(局)、專家代表以及用水者代表等參加，其職能可以是領導性的，也可以是指導性。領導性質(zhì)的流域管理委員會(局)及其執(zhí)行機構是一個權力機構，又是一個管理機構，具有以下管理權力，并承擔相應法律責任：取水、防洪、發(fā)電、水質(zhì)保護、水土保持與恢復、制定流域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)合理布局、漁業(yè)、水資源規(guī)劃、廢水入河、航運、制定流域內(nèi)的各種水費標準、頒發(fā)排污許可證、建設新的水利項目，并征收取水費(包括監(jiān)測費用)、防洪和排水費以及排污費及廢水入河的罰款等。此外，汛期時的水量調(diào)節(jié)應服從國家防汛總指揮部的統(tǒng)一指導。

5.3.2 其他相關部門的職能

國家環(huán)境保護總局及地方環(huán)境保護局職責是通過立法形式充實和完善管理框架(制定環(huán)保政策、法令、標準等)；審批與水有關的法規(guī)；監(jiān)督排水公司；評估河流和沿海水質(zhì)；就污染治理方式為各級政府提供建議；管理并組織實施國家頒布的政策、法令、標準等；對環(huán)保治理提供技術和資金等。國家國土資源部及地方國土局職責是土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與利用等。國家水利部及地方水利部門職責是監(jiān)督流域管理機構進行的流域開發(fā)；審批取水收費標準；開辟水資源保護區(qū)等。國家建設部及地方建設部門職責是調(diào)查影響飲用水水質(zhì)的各種事故；審查大型供水項目計劃；廢水的收集和處理(該機構應公司化)；城市給排水公司的技術監(jiān)督等。國家衛(wèi)生部及地方衛(wèi)生局職責是監(jiān)測飲用水質(zhì)及有關疾病的發(fā)生；環(huán)境與健康的研究等。

5.4 科學的運用流域管理技術手段

分析流域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的物流、能流和信息流的特點，對土地適宜性做出評價是合理規(guī)劃的前提，在此基礎上以流域的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和環(huán)境效益為目標，以景觀生態(tài)學、水文學、規(guī)劃學等相關學科為理論指導，以土壤流失方程、氮磷遷移規(guī)律等模型為計算依據(jù)，編制合理的規(guī)劃方案，優(yōu)選規(guī)劃方案，并在實施過程作出必要的補充和完善[11、12]。其次，利用GIS和RS技術相結合，對流域內(nèi)的土地利用進行動態(tài)監(jiān)測是目前比較可行的研究方法，我國的黃河流域三角洲就是該方法的典范[13]。完善所擁有的基礎數(shù)據(jù)。建立國家級1∶5萬和省級1∶1萬數(shù)字空間數(shù)據(jù)庫以滿足“數(shù)字流域”工作的開展。建立基于GIS軟件(如ArcView)的流域信息管理系統(tǒng)，以將流域的氣象，土地利用和土地覆蓋，土壤類型等數(shù)據(jù)整合到其中。

6 結語

目前，流域管理的研究和應用正處于逐步發(fā)展的階段，我國的流域管理在近年來也加大了步伐，雖然起點較低，但是有后發(fā)優(yōu)勢可以少走彎路，以比較高的起點開展研究和應用。但流域管理的宣傳力度仍有待加大，適當?shù)男麄鹘逃遣豢珊鲆暤?。其次，管理機構應本著“以流域為單元進行管理”的基本思想，一切從流域的整體利益出發(fā)，并在此同時，完善流域管理的法制建設，加大法制力度，健全管理手段，使流域管理能以基本思想為核心，沿著法制軌道運行。

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