臺灣農(nóng)業(yè)面臨新挑戰(zhàn)

姚琮妤++李旭豐

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，臺灣歷經(jīng)百年風(fēng)雨，克服無數(shù)艱難坎坷，取得了巨大成就。如今，又面臨一個新的挑戰(zhàn)，那就是在經(jīng)濟全球化時代，臺灣今后的路將怎么走？

臺灣農(nóng)業(yè)具有許多優(yōu)勢，也有很好的發(fā)展，但任何產(chǎn)業(yè)不可能一成不變，因為外在環(huán)境一直在變。當(dāng)今的世界，最大的問題如何應(yīng)對全球氣候變化、糧食安全及經(jīng)貿(mào)自由化的趨勢。臺灣不可能生活在孤立的世界里，不可避免地要融入國際市場，包括面對進口農(nóng)產(chǎn)品的競爭。臺灣農(nóng)業(yè)必須與世界同步，包括產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)與農(nóng)業(yè)政策的擬定，都要與國際接軌，例如糧食管理政策。因為消費者是市場最終的裁判，臺灣農(nóng)業(yè)究竟要往哪個方向發(fā)展，島內(nèi)消費者才愿意購買臺灣農(nóng)產(chǎn)品？農(nóng)業(yè)管理部門也在反思，應(yīng)該如何進行產(chǎn)業(yè)、人、地、水資源的調(diào)整與改變，從消費面來促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，使臺灣農(nóng)業(yè)能夠因應(yīng)未來二、三十年的全球競爭。

新的壓力與挑戰(zhàn)

目前，全球氣候變遷、人口增加、糧食安全議題及經(jīng)貿(mào)自由化成為全人類共同面對的新課題，世界環(huán)境正在快速地改變，但是臺灣并沒有相對的積極調(diào)整和應(yīng)對措施，臺灣農(nóng)業(yè)正面臨巨大壓力與挑戰(zhàn)。

如今全球人口正在不斷增加，而糧食分布不均，2012年全球饑餓營養(yǎng)不良人口達到8.68億。臺灣2012年綜合糧食自給率僅有32.5%（以熱量計算）。此外，地球暖化溫室效應(yīng)加劇，造成極端氣候增加，世界各地洪水旱災(zāi)不斷，生態(tài)環(huán)境的改變極大影響農(nóng)作物的生產(chǎn)。臺灣2009年莫拉克臺風(fēng)期間，降雨量刷新記錄，導(dǎo)致嚴重洪水、泥石流、道路垮塌和農(nóng)田水土流失，共有673人死亡，26人失蹤，農(nóng)業(yè)損失超過195億元新臺幣。干旱與水患已經(jīng)成為島內(nèi)農(nóng)業(yè)的夢魘。

以往臺灣的農(nóng)業(yè)政策，無論是“跨世紀農(nóng)業(yè)建設(shè)方案”、“新農(nóng)業(yè)運動”、“精致農(nóng)業(yè)健康卓越方案” 或“黃金十年”施政計劃，多半是從現(xiàn)有狀況去改善，而非從根本做改變，執(zhí)行結(jié)果往往持續(xù)原有的問題，并一再出現(xiàn)新的困擾。而且，各項農(nóng)業(yè)政策與措施有互相矛盾的地方，如過去保護和維護農(nóng)地與鼓勵休耕政策間明顯有各部門間的矛盾，因此導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營不善，農(nóng)民收入偏低，青年人不愿意從事農(nóng)業(yè)。

臺灣加入WTO后，并沒有真正調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及提升競爭力，而是采取利用農(nóng)產(chǎn)品受進口損害救助基金與海外進口農(nóng)產(chǎn)品相抗衡的做法，因而無法確實解決如何應(yīng)對經(jīng)貿(mào)自由化的根本問題。如今臺灣一心想盡快加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）”談判，將面臨新一波高度自由化的龐大威脅與壓力，農(nóng)業(yè)部門根本沒有做好應(yīng)對準備。

臺灣農(nóng)業(yè)保護的意識十分強烈。60多年來，臺當(dāng)局為照顧農(nóng)民利益，盡量避免大企業(yè)與小農(nóng)爭利，對企業(yè)界進入農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)并未予以積極鼓勵或協(xié)助，導(dǎo)致企業(yè)與農(nóng)業(yè)逐漸遠離，農(nóng)民與企業(yè)間缺乏相互扶持的伙伴關(guān)系，導(dǎo)致臺灣農(nóng)業(yè)一直關(guān)起門來打拼，不歡迎外界進入，自己也不走出去。直至臺灣加入WTO以后，島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸對外開放，才發(fā)現(xiàn)臺灣農(nóng)產(chǎn)品欠缺國際市場銷售的經(jīng)驗與渠道，海外農(nóng)產(chǎn)品卻在企業(yè)連鎖的形態(tài)下進入島內(nèi)市場。

臺當(dāng)局許多照顧農(nóng)民與保護農(nóng)產(chǎn)品的概念投射在法規(guī)及政策中，這些不合時宜的法規(guī)及政策也同時限縮了自身的成長與發(fā)展，失去了競爭力。例如近來社會關(guān)注的食品安全問題，臺灣“糧食管理法”則著重輔導(dǎo)與勸導(dǎo)，罰則較輕。長期以來，農(nóng)民因循舊有習(xí)慣，米糧商不求改進，事發(fā)后才發(fā)現(xiàn)整個制度出了問題，既傷害了消費者，也損害了自己。

近年來，全球貿(mào)易自由化的大勢已不可阻擋，國際上農(nóng)產(chǎn)品流通的游戲規(guī)則已由“保護”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案偁帯保鲊偷貐^(qū)紛紛提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，挑戰(zhàn)新市場，而臺灣則依然排斥，不愿意面對新的挑戰(zhàn)。臺灣從加入WTO至今已12年，并沒有積極做好應(yīng)對準備，如果依然不做改變，臺灣農(nóng)產(chǎn)品市場將在被迫開放后大幅被入侵，難以抵擋。

臺灣農(nóng)業(yè)內(nèi)憂外患

2012年，臺灣農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值超過4779億元（新臺幣，下同）；其中農(nóng)作物2229億元，占46.6%；畜產(chǎn)1485億元，占31.1%；漁產(chǎn)1062億元，占22.2%。農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)約54.2萬人，農(nóng)家平均每戶所得為995，645元。在臺灣農(nóng)業(yè)在糧食供應(yīng)、鄉(xiāng)村發(fā)展及環(huán)境生態(tài)保育等方面都扮演著極其重要的角色。

而臺灣的農(nóng)業(yè)政策，在上世紀50至60年代以來，一直強調(diào)全力生產(chǎn)，維持糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，實施以“農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟發(fā)展策略。60年代中期，農(nóng)業(yè)政策調(diào)整為兼顧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)農(nóng)業(yè)”，在小農(nóng)經(jīng)營的條件之下，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村長期面臨衰退的困境。80年代，開始推行生產(chǎn)、生活、生態(tài)為目標(biāo)的“三生農(nóng)業(yè)”，目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與改善農(nóng)民的生活環(huán)境，但1981年到2012年間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年平均增長率僅1.1%。根據(jù)臺灣“行政院主計處”的調(diào)查，1981年島內(nèi)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口為125.7萬，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占臺灣GDP的7.3%；到2012年，島內(nèi)農(nóng)業(yè)從事人口僅剩54.4萬，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占GDP的1.9%，可見農(nóng)業(yè)在臺灣整體經(jīng)濟中地位的衰落。

多年來，臺灣農(nóng)業(yè)政策的主軸一直在增加生產(chǎn)、降低成本、改善運銷上照顧農(nóng)民，但又無法突破瓶頸，許多短期的因應(yīng)措施，執(zhí)行多年成為長期的政策，形成無法丟棄的包袱，而且越陷越深。

臺灣稻米生產(chǎn)成本高，臺當(dāng)局擔(dān)心生產(chǎn)過剩而實施農(nóng)田休耕政策。此后，島內(nèi)民眾食米量持續(xù)減少﹙2012年為每人每年46公斤﹚，加入WTO后開放稻米自海外進口，以致島內(nèi)休耕田面積不斷增加，雖加以限制，2011年休耕田面積依然達兩期20萬公頃，其中48，343公頃為連續(xù)5年休耕地，已形成長期閑置農(nóng)地，而地主則得到補助。休耕不僅未對臺灣農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟價值與社會價值有所貢獻，反而對環(huán)境造成不小傷害。

此外，臺灣農(nóng)民年齡普遍偏高，經(jīng)營管理者平均年齡為62.1歲，經(jīng)營農(nóng)地的面積小，平均經(jīng)營的農(nóng)地面積約1.1公頃，農(nóng)業(yè)經(jīng)營開創(chuàng)性不足，缺乏競爭力。小農(nóng)農(nóng)業(yè)成本高，雖然在生產(chǎn)技術(shù)及管理層面很有成效，但未來降低成本的空間不大。小農(nóng)經(jīng)營缺乏大幅提升產(chǎn)品價值的能力，也難以應(yīng)對各種突發(fā)的狀況。島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷失衡問題多年不斷重復(fù)發(fā)生，卻難以對問題進行本質(zhì)解決，只能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，難以擺脫現(xiàn)實的困境。

臺灣農(nóng)民人數(shù)眾多，性質(zhì)不同，各項補助為避免遺漏，常被要求盡量放寬條件，以致雨露均沾，形成所謂的“農(nóng)民福利”。在臺當(dāng)局預(yù)算有限的情況之下，這些福利性質(zhì)的支出直接納入農(nóng)業(yè)預(yù)算中，不僅吞噬了農(nóng)業(yè)發(fā)展正常的投入，導(dǎo)致真正需要的農(nóng)民所得不足，未有需要者則平空獲利。農(nóng)民、農(nóng)民團體為獲得社會的支持，以及島內(nèi)政治人物為爭取選票，媒體為制造轟動效果，不斷向外傳達農(nóng)民的“辛苦無助”，農(nóng)民也陷入自己是弱勢族群、需要特殊照顧的迷思中。每次臺風(fēng)后或產(chǎn)銷失衡時，媒體不斷報導(dǎo)渲染，農(nóng)民也放下尊嚴，悲情訴求，爭取補助。長此以來，臺灣農(nóng)業(yè)給外界的印象是辛勞貧困、沒有前途的行業(yè)，導(dǎo)致年輕人望而卻步。

由于臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)營者年齡偏高，我們經(jīng)常在電視上看到，島內(nèi)年青人或網(wǎng)友協(xié)助70、80歲阿公、阿嬤收獲及銷售農(nóng)產(chǎn)品，場景雖令人感動，但在知識經(jīng)濟時代，很難要求這些高齡的臺灣農(nóng)民在智力、體力及學(xué)習(xí)能力上趕上現(xiàn)代的需求，以這樣的人力結(jié)構(gòu)，如何因應(yīng)未來全球貿(mào)易自由化帶給臺灣農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)？

島內(nèi)民眾對農(nóng)業(yè)期望的落差

根據(jù)臺灣媒體的報道，島內(nèi)民眾對農(nóng)業(yè)期望呈現(xiàn)巨大落差，主要針對以下幾個方面：1.產(chǎn)銷失衡，問題不斷；2.食品安全未能把關(guān)；3.動物疫情未能掌控；4.農(nóng)村衰落，農(nóng)民悲情。

臺灣農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)良，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為海內(nèi)外所稱贊，但自有市場有限，農(nóng)產(chǎn)品價格大起大落，導(dǎo)致島內(nèi)農(nóng)民、消費者、社會大眾都難以接受。近年來，臺灣各地出現(xiàn)多起因為原料或制程管制不當(dāng)而引發(fā)的食品消費安全事件，如米的標(biāo)示不當(dāng)、蔬果藥物殘留超標(biāo)、魚畜肉類含抗生素、病死豬加工等，引起廣大消費者抱怨與不滿。

1997年臺灣養(yǎng)豬場爆發(fā)口蹄疫，當(dāng)時共撲殺疑似病豬超過385萬頭，處理經(jīng)費達到133.6億元，估計產(chǎn)業(yè)及相關(guān)行業(yè)損失達1700億元。2004年發(fā)生雞禽流感，此后不同類型禽流感（包括低病原、高病原）、口蹄疫經(jīng)常發(fā)生。2013年7月在野生鼬獾身上發(fā)現(xiàn)狂犬病毒，狂犬病毒陽性地區(qū)達9縣市59鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引起島內(nèi)民眾的極大恐慌，對臺灣動植物防疫檢疫部門的能力起了很大的質(zhì)疑。其他如紅火蟻、樹木褐根病等都經(jīng)常被媒體大幅報導(dǎo)。

過去40年來，臺灣農(nóng)村建設(shè)幾乎停滯，城鄉(xiāng)差距擴大，各地4000多個農(nóng)村社區(qū)，隨著農(nóng)業(yè)衰退、年青人外移，農(nóng)田荒蕪，社區(qū)殘破老舊，很多只剩下老人與孩子。直到2011年“農(nóng)村再生條例”頒布，臺當(dāng)局才開始對農(nóng)村社區(qū)進行規(guī)劃發(fā)展，希望提升農(nóng)村生活品質(zhì)，建立對在地產(chǎn)業(yè)、文化與景觀的重視，讓更多年輕人回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

深入檢討臺灣農(nóng)業(yè)陷入困境的原因很多，主要為：“產(chǎn)業(yè)”與“福利”糾葛不清；劃地自限，舊思維難以面對新環(huán)境；“農(nóng)老地小”，成本高不具競爭力；“悲情農(nóng)民”弱勢訴求及排斥心態(tài)，難以進步。

許多島內(nèi)專家學(xué)者指出，臺灣農(nóng)業(yè)必須大破大立、破繭而出，才能突破這些長期累積的結(jié)構(gòu)問題，將臺灣農(nóng)業(yè)引導(dǎo)改變成為具高度價值，又有競爭力的產(chǎn)業(yè)，尤其必須從農(nóng)民本身的觀念與態(tài)度著手，否則依然會陷在泥沼之中掙扎，難跳出自己織出的繭中。