美國次貸危機對中國保障性住房制度建設(shè)的啟示

龍灝

摘要：城市低收入人群的住房問題是一個世界性難題。以美國為代表一些西方國家實行了以市場為主導(dǎo)的政策，取得了明顯的成績，但次貸危機深刻地揭示了企圖完全依靠市場化的手段來解決低收入居民的住房問題也存在很大的風(fēng)險。文章梳理了美國低收入人群住房保障的具體措施以及次貸危機對中國制定住房保障措施帶來的新思考。中國政府在保障性住房制度設(shè)計上至少應(yīng)該采取以下的措施：政府提供足夠的具備公共配套設(shè)施的居住用地、相應(yīng)的土地使用權(quán)、建筑材料，給予經(jīng)濟和技術(shù)支持；提供足夠的就業(yè)機會和收入以保障住房市場并建立相應(yīng)的制度，加強監(jiān)管；由政府、社會組織或居民分層次主導(dǎo)不同類型的房屋建設(shè)、擴建、改造和環(huán)境維護。

關(guān)鍵詞：次貸危機；住房保障；住房政策

中圖分類號：F29331 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2014）02008105

城市低收入人群的住房問題是一個世界性難題?？傮w而言，美國、荷蘭等西方發(fā)達國家的研究機構(gòu)在研究住房政策演化進程以及提出改進措施時，將社會學(xué)作為一門自然科學(xué)并用準確化、數(shù)值化、模型化、系統(tǒng)化的方式盡力厘清數(shù)字背后的因果線索，這些研究多由包括城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和福利機構(gòu)等專業(yè)人員構(gòu)成的非盈利性機構(gòu)來進行。同時，這些研究不僅包括對發(fā)達國家本身的住房發(fā)展研究，也包括相當(dāng)數(shù)量的對發(fā)展中國家（包括中國）的情況研究[1]。

西方發(fā)達國家的住房補貼政策基本可分為以市場為主導(dǎo)的政策和以社會福利為主導(dǎo)的政策。前者以美國為代表，雖然美國也經(jīng)歷過以社會福利為主導(dǎo)的階段，但總的來說實行以市場為主導(dǎo)，即通過住房優(yōu)惠券將住房補貼轉(zhuǎn)化為收入補貼的政策；后者包括以英國、荷蘭、瑞典、芬蘭等為代表的絕大多數(shù)歐洲國家，主要實行以社會福利為主導(dǎo)的補貼政策。北歐有這樣的說法：“福利從住宅開始，以住宅結(jié)束”[2]。普瑞茅斯等人對兩類政策進行比較分析發(fā)現(xiàn)[3]：兩類住房補貼政策的根本差異在于二者出發(fā)點不同。美國住房補貼政策的宗旨是盡量少干預(yù)房地產(chǎn)市場，并希望促使低收入人群外出求職，同時盡量找便宜的住房。美國國內(nèi)普遍認為，福利制度應(yīng)成為一種勞動力調(diào)節(jié)手段，當(dāng)勞動力需求高時可以規(guī)范勞動力市場，而當(dāng)失業(yè)率上升時又可抑制社會動蕩。因此，公共住房被當(dāng)作福利手段以調(diào)節(jié)城市勞動力市場、抑制社會動蕩。

發(fā)展中國家目前總體處于市場化萌芽階段，大多數(shù)政府尚未形成系統(tǒng)、成熟、完善的住房市場干預(yù)機制，尚存在大量居民自發(fā)形成的住區(qū)，其規(guī)劃、設(shè)計、建造和基礎(chǔ)設(shè)施都較差且密度很高，居住條件很差。有學(xué)者或機構(gòu)對此做過一些研究[4-7]，但由于各國經(jīng)濟條件、人口條件、生活習(xí)慣等千差萬別，很難有“放之四海而皆準”的研究成果。多篇國外研究報告也表明：對低收入人群住房問題的研究而言，解決問題不應(yīng)僅僅停留在提出問題甚至是解決問題的概念上，而應(yīng)從經(jīng)費來源、設(shè)計建造、分配和監(jiān)督機制等方面提出具體數(shù)據(jù)和措施。

一、美國的低收入人群住房保障政策

（一）美國低收入人群的構(gòu)成和變遷

美國1937年開始實施公共住房法案（Public Housing Act），主要針對勞工階層、少數(shù)族裔、移民者、失業(yè)者和貧窮的老人等。進入20世紀50、60年代，隨著城市化發(fā)展，大量公共住房被拆除[8]。90年代后期，受經(jīng)濟發(fā)展停滯的影響，包括教師、消防員及警察等在內(nèi)的勞動階層在城市中心地帶購房也越來越困難，而成為新的城市低收入階層。

（二）美國低收入住房模式及管理機構(gòu)的變遷

自18世紀末，住房問題開始逐漸受到各國政府的重視。各國政府對住房的干預(yù)大致可分為三個階段[9]：第一階段是一戰(zhàn)前以增進衛(wèi)生和安全為目標的小范圍干預(yù)時期；第二階段是一戰(zhàn)后大規(guī)模的租金管制和補貼階段；第三階段是二戰(zhàn)后有選擇的干預(yù)和恢復(fù)市場階段。

美國、日本、加拿大等國有依賴于市場機制的住房供應(yīng)體制，在這種體系中，獲得住房的可能性取決于人們支付隨供求關(guān)系浮動的住房價格的能力[10]。如果需求不足以產(chǎn)生足夠的利潤，供應(yīng)商將投資在其他地方以尋求更高的回報，這也意味著那些沒有足夠收入、無法將他們的住房需求轉(zhuǎn)化為有效的市場需求的家庭將可能無處安身。

美國有兩大住房補貼體系：一是公共住房項目，房屋屬政府所有；二是由第八條款資助的項目，政府負擔(dān)部分房費，受益者租用或購買私人所有的住房。

戰(zhàn)后美國設(shè)立了公共住房部（Public Housing Sector），處于公共住房機構(gòu)的管轄之下（Public Housing Authorities， 簡稱PHAs）。公共住房部的職責(zé)是保障赤貧人群的住房。1950年至1975年美國建成了許多公共住房，但 1974年圣·路易斯市由著名設(shè)計師山崎實設(shè)計的普魯伊特-艾戈（Pruitt-Igoe）住宅區(qū)全部2 870套住宅被拆除的事件從根本上動搖了至70年代以來美國的公共住房政策，顯示了該部門面臨的困境。拆除的原因在于該區(qū)絕大多數(shù)為非洲裔和西班牙裔人，沒有工作，按政策只需將其收入的30%用以支付房租、水電等能源開支，而政府的住房與城市發(fā)展部 （The Department of Housing and Urban Development）負擔(dān)其他所有費用，最終導(dǎo)致類似的公共住房區(qū)住房質(zhì)量、環(huán)境很差，治安狀況糟糕，成為城市社會安全的極大隱患。

艾戈事件最終導(dǎo)致了美國公共住房政策的變革。尼克松政府于1974年制定了第八條款——住房優(yōu)惠券和租房條件認證（Section Eight of Housing Vouchers & Rent Certificates）。時至今日，第八條款中被稱為“希望-VI”的計劃仍在實施，該計劃旨在重建公共住房體系，通過部分拆除和改造、加固讓這些房屋重新進入房地產(chǎn)市場，使更多的工人家庭（不僅限于低收入人群）通過房地產(chǎn)市場而不是政府得到住房。

進入20世紀90年代，美國經(jīng)濟兩極分化日趨嚴重。一種觀點認為，讓低收入者擁有房產(chǎn)將有助于社會安定。90年代末期，媒體廣泛報道靠福利為生的母親們住在破舊的廉租房里的形象，使人們疑惑低收入階層是否在精神上依賴于福利而不思進取。同時，廉租房占據(jù)了大片城市空間，成為城市腐爛的瘡疤。因此，有些人力圖使公眾確信解決的唯一途徑就是拆除廉租房。正如在芝加哥北部實施的卡布里尼-格林（Cabrini-Green）廉租房改造工程所提出的那樣：如果我們能最大程度地使公眾確信卡布里尼-格林這樣的廉租房住區(qū)是充滿罪惡的叢林，那么我們就能拆除并新建住房以推動當(dāng)?shù)刈≌陌l(fā)展。政府認為讓低收入者擁有房產(chǎn)而不是租房是唯一行之有效的穩(wěn)固其收入并改善其經(jīng)濟狀況的手段。政策制定者們一以貫之地將提高房產(chǎn)擁有率而不是出租房屋率當(dāng)作解決住房問題的有效措施，廉租房的建造長期以來呈下降趨勢。1990年，美國通過了《低收入住房保有與住房擁有率法案》，強調(diào)提高住房擁有率的重要性[11]。這么做的結(jié)果是：一方面，超過30%的房東因受美國經(jīng)濟衰退影響無力支付維持房屋的有關(guān)費用而提高了房租；另一方面，經(jīng)濟而適用的住房十分短缺。受上述影響最大的是低收入租房者。本內(nèi)特指出：正是城市尤其是大型中心城市廉租房的匱乏、房租過高造成城市貧民的大量涌現(xiàn)。

（三）補貼方式和經(jīng)費來源

美國的住房補貼政策以公共住房為主，經(jīng)費由政府承擔(dān)。1972年至1981年10年間，美國政府在住房補貼上花費了大量財力物力，公共住房政策給政府造成了財政負擔(dān)，弊端顯而易見。因此，自1974年起至今采用了第八條款的住房優(yōu)惠券和租房條件認證政策。但第八條款可提供的費用只占財政預(yù)算的很小一部分，遠遠低于實際需求。

第八條款的住房補貼有兩種形式：“租金證明計劃（Rent Certification Program）”和“租金優(yōu)惠券（Rent Voucher Program）”。享受租金證明計劃的家庭用其月凈收入的30%、稅前月收入的10%或全部住房福利三者中的最大值支付租金，政府貼補差額；而租金優(yōu)惠券是由公共住房管理機構(gòu)（PHAs）針對各戶的收入、人口情況制定補貼金額，持租金優(yōu)惠券的住戶可租低于政府規(guī)定的市場租金的房子，允許保留未花完的優(yōu)惠券下次繼續(xù)使用，若高出則由住戶自行負擔(dān)全部差額，政府不再支付一分錢。這樣可以保證低收入者在付房租后仍能維持基本的生活，并且鼓勵租房者尋找便宜的住房以便省錢。

1998年美國又開始實行新的公共住房政策。根據(jù)1998年“有質(zhì)量的住宅與工作責(zé)任法案”（Quality Housing and Work Responsibility Act）條款，公共住房政策的目的是：降低公共住房地區(qū)貧困的密度并激發(fā)居民工作的動力，從而實現(xiàn)自給自足。該法案的通過是美國住房政策的一個重要里程碑，該法案旨在實現(xiàn)以下三個目的：取締廉租房單元從而打破原公共住房區(qū)的貧困聚集現(xiàn)象；將廉租房及相應(yīng)的輔助住房政策與福利制度改革掛鉤；通過政府與私人合作的方式構(gòu)建新的混合社區(qū)。

從美國公共住房政策的演變可看出，其制定政策的基本出發(fā)點是鼓勵市場競爭。美國一向不主張單方面的補貼政策和高福利。如果實在需要政府提供福利補貼，經(jīng)濟學(xué)家建議采用減免所得稅甚至負所得稅的方法，認為它比單純的福利補貼更公平。對于社會福利，美國的經(jīng)濟學(xué)家認為它應(yīng)該具有普遍性，不附帶條件。也就是說，是否接受福利應(yīng)該由接受者自己決定。福利尤其是住房福利應(yīng)盡可能少干擾市場機制。

（四）住房分配福利與房地產(chǎn)市場之間的平衡關(guān)系以及社會效益

富裕的國家才能提供高品質(zhì)的住房。因此，許多研究者和政府部門一致認為，促進經(jīng)濟增長是提高國民住房的最好辦法，而住房建設(shè)又是發(fā)展經(jīng)濟的一個關(guān)鍵。

誠然，住房建設(shè)在促進經(jīng)濟發(fā)展與滿足人們的需要之間不應(yīng)存在矛盾，從理論上兩者互為因果。然而事實卻是，依靠住房建設(shè)來促進經(jīng)濟發(fā)展與滿足人們的住房要求之間差距如此之大而幾乎相互抵觸。阿庫等人著文分析了1929-2000年英、美以及世界銀行投資及貸款總額的變化以及同時期房地產(chǎn)市場所占的投資和貸款比例[12]，顯示房地產(chǎn)開發(fā)往往先于經(jīng)濟學(xué)家的觀點和理論而行。這一事實表明，社會需求有助于提高經(jīng)濟政策的合理性。正如世界銀行目前所制定的宗旨一樣：沒有貧民窟的城市，為貧窮者提供住所。二者均強調(diào)的是面向社會需求而非單純的經(jīng)濟發(fā)展需求。

不可否認，目前國際上整體住房標準較高的是美國（包括低收入居民住房）。美國品質(zhì)欠佳的住房不足2%。政府提出嚴格的住房標準并嚴格執(zhí)行[13]，其中一個重要目的是規(guī)管使用租金津貼的私人出租房。在美國，對接受租金證明計劃和優(yōu)惠券計劃者是有時間限制的，即在規(guī)定時間內(nèi)若不能確定租房，就得重新排隊。但這種做法需要很高的執(zhí)行能力和比較穩(wěn)定的規(guī)管對象，較適合已過人口增長高峰期、住房短缺問題基本解決、經(jīng)濟水平較高的國家。這些國家雖然人口增長壓力不高，家庭結(jié)構(gòu)卻持續(xù)核心化、房地產(chǎn)市場升溫、因房屋老化而需要更替的比率較高以及較為嚴格的建筑和住宅規(guī)章，又加大了適合低收入居民負擔(dān)能力的住房不足的問題。

美國現(xiàn)行的低收入住房補貼政策受到投資商和房地產(chǎn)商的歡迎，但事實上對低收入階層不利，既不能真正解決其住房問題，也不能使低收入人群進入房屋市場以促進市場競爭。有研究者認為，除非改變住房補貼的公共性質(zhì)、取消對非贏利性機構(gòu)的建房補貼和房租補貼并用完全針對租房者個人的房屋補貼來替代對社會性住房的補貼，住房補貼政策是不會對房租市場進而對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生激勵作用的[14]。

二、次貸危機是美式住房保障制度隱患的大爆發(fā)

美國學(xué)者施瓦茲在《美國住房政策》中明確指出：“自由市場從來沒有為極低收入住戶提供廉價而舒適的住房的責(zé)任，僅維護住房的費用就超過了這些住戶的承受能力?！盵11]學(xué)者們不幸言中的是，美國看似設(shè)計合理、鼓勵市場自由發(fā)展的住房發(fā)展機制中的關(guān)鍵性金融機制在2007年遭遇了重大危機——次貸危機（又稱次級房貸危機，Subprime Lending Crisis）并產(chǎn)生了一系列的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致了至今尚未完全走出危機的全球性經(jīng)濟衰退。

所謂“次級抵押貸款”是指一些貸款機構(gòu)向信用程度較差和收入不高的借款人提供的住房抵押貸款。次級抵押貸款的對象多是低收入人群，貸款名稱即可看出它是依托市場、解決中低收入人群住房問題的方法之一。而“次貸危機”則是指美國因次級抵押貸款機構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市劇烈震蕩引起的風(fēng)暴[16]，它致使全球主要金融市場出現(xiàn)了流動性不足的危機。美國次貸危機從2006年春季開始逐步顯現(xiàn)，2007年8月席卷美國、歐盟和日本等世界主要金融市場并影響到全球?qū)嶓w經(jīng)濟并至今尚未完全走出困局。

引起美國次級抵押貸款市場風(fēng)暴的直接原因是銀行利率上升和住房市場持續(xù)降溫。美國次級抵押貸款市場通常采用固定利率和浮動利率相結(jié)合的還款方式，即購房者在購房后頭幾年以固定利率償還貸款，其后以浮動利率償還貸款。在2006年之前的5年里，由于住房市場持續(xù)繁榮且利率水平較低，美國的次級抵押貸款市場迅速發(fā)展。而隨著美國住房市場的降溫尤其是短期利率的提高，次級抵押貸款的還款利率也大幅上升，購房者的還貸負擔(dān)大為加重。同時，住房市場的持續(xù)降溫也使購房者出售住房或者通過抵押住房再融資變得困難。這種局面直接導(dǎo)致大批次級抵押貸款的借款人不能按期償還貸款，進而引發(fā)了“次貸危機”。美國最大的兩家私營房貸機構(gòu)“房利美”和“房地美”被美國政府接管[17]，最終不得不破產(chǎn)[18]。