裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系研究

馬永楠 MA Yong-nan；曹曉東 CAO Xiao-dong；智海濤 ZHI Hai-tao

（裝甲兵工程學(xué)院，北京100072）

0 引言

裝備是戰(zhàn)爭(zhēng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，采購(gòu)是獲取裝備的途徑。裝備采購(gòu)在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中具有非常重要的作用。當(dāng)前，科學(xué)技術(shù)日新月異，國(guó)際局勢(shì)風(fēng)云變幻，為緊跟時(shí)代步伐，努力提高軍隊(duì)“能打仗，打勝仗”能力，不斷增強(qiáng)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，軍隊(duì)采購(gòu)何種裝備成為重要的戰(zhàn)略決策問(wèn)題，也對(duì)裝備采購(gòu)提出了新的要求。針對(duì)這一問(wèn)題，必須構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)可能滿(mǎn)足需求的若干裝備進(jìn)行評(píng)估，才能得出客觀公正的評(píng)估結(jié)果，這對(duì)推動(dòng)軍隊(duì)建設(shè)具有重要意義。

1 基本概念

1.1 裝備采購(gòu)規(guī)劃“規(guī)劃”一詞來(lái)源于美國(guó)國(guó)防部的謀劃規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)（PPBS，Planning,Programming and Budgeting System），它是美國(guó)國(guó)防部的國(guó)防資源管理系統(tǒng)。2003年，美國(guó)國(guó)防部在原有的PPBS基礎(chǔ)上增加了執(zhí)行階段，發(fā)展為謀劃規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)（PPBE，Planning,Programming，Budgeting and Execution System）。當(dāng)前，美國(guó)國(guó)防部通過(guò)運(yùn)行PPBE來(lái)管理國(guó)防資源。規(guī)劃（Programming）是PPBE的第二個(gè)階段，這一階段的主要工作是在與國(guó)防指南保持一致的前提下，編制建議規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行成本效益分析，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，最終形成《規(guī)劃目標(biāo)備忘錄》，為下一階段的國(guó)防預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

本文所講的規(guī)劃相當(dāng)于習(xí)慣上所說(shuō)的采購(gòu)、開(kāi)發(fā)和工程建設(shè)等項(xiàng)目或方案，但規(guī)劃與項(xiàng)目、方案有一定的區(qū)別。項(xiàng)目和方案兩個(gè)詞本身是名詞，沒(méi)有動(dòng)詞的詞性，不能表示獲得項(xiàng)目和方案的分析過(guò)程，而規(guī)劃則既可以表示Programming的過(guò)程，也可以表示Programming的結(jié)果，同時(shí)，裝備采購(gòu)管理系統(tǒng)與國(guó)防資源管理系統(tǒng)（PPBE）有著密切的聯(lián)系，為使裝備采購(gòu)體現(xiàn)出規(guī)劃分析過(guò)程和與PPBE之間的相互關(guān)聯(lián)，本文使用“裝備采購(gòu)規(guī)劃”一詞來(lái)表示經(jīng)過(guò)分析論證、分配資源而形成的裝備采購(gòu)方案。美國(guó)國(guó)防部在2003年5月發(fā)布的DoDD 5000.1“國(guó)防采購(gòu)系統(tǒng)”中對(duì)“采購(gòu)規(guī)劃”進(jìn)行了定義：采購(gòu)規(guī)劃是一項(xiàng)受控的、有資金（經(jīng)費(fèi)）保障的工作，它提供一種新型的、改進(jìn)的或延續(xù)性的物資、武器或信息系統(tǒng)，以響應(yīng)一項(xiàng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的需求[1]。

軍事需求是為具有某種能夠完成既定軍事目標(biāo)、使命或任務(wù)的能力而提出的規(guī)范性要求，它是裝備采購(gòu)活動(dòng)的依據(jù)，滿(mǎn)足軍事需求也是裝備采購(gòu)活動(dòng)的最終目的。當(dāng)國(guó)家和軍隊(duì)決策層確定需要維持某項(xiàng)軍事需求或提出一項(xiàng)新的需求，并且決定將通過(guò)獲取某項(xiàng)新的能力以滿(mǎn)足這一需求時(shí)，就需要探索能滿(mǎn)足這一需求的各種能力解決方案，美國(guó)國(guó)防部對(duì)能力解決方案分析過(guò)程進(jìn)行了明確，具體過(guò)程如圖1所示。

圖1 能力解決方案分析過(guò)程

在進(jìn)行能力解決方案分析時(shí)，首先應(yīng)考慮“非裝備解”，即使命需求是否可以在現(xiàn)有武器裝備的基礎(chǔ)上，通過(guò)改變戰(zhàn)術(shù)、修改戰(zhàn)斗條令來(lái)滿(mǎn)足。如果現(xiàn)有裝備不能滿(mǎn)足需求，則編寫(xiě)任務(wù)需求說(shuō)明（MNS），考慮采用工程手段即通過(guò)采購(gòu)改進(jìn)或研制的裝備來(lái)滿(mǎn)足需求。任務(wù)需求說(shuō)明獲得批準(zhǔn)之后，就進(jìn)入裝備采購(gòu)管理過(guò)程[2]。

美國(guó)國(guó)防部2003年5月頒布的DoDI 5000.2“國(guó)防采購(gòu)系統(tǒng)運(yùn)行”中對(duì)國(guó)防采購(gòu)的管理框架進(jìn)行了修改，將裝備采購(gòu)全壽命過(guò)程劃分為規(guī)劃精選、技術(shù)開(kāi)發(fā)、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與演示驗(yàn)證、生產(chǎn)與部署、使用與保障五個(gè)階段[3]。規(guī)劃精選階段的首要工作就是根據(jù)已獲批準(zhǔn)的任務(wù)需求來(lái)定義若干個(gè)采購(gòu)備選規(guī)劃，使其在與國(guó)家軍事安全戰(zhàn)略、國(guó)防謀劃指南、聯(lián)合概念保持一致的前提下，從效能、進(jìn)度、成本等方面進(jìn)行初步的論證與設(shè)計(jì)，并提供相應(yīng)的資源（時(shí)間、人力、物力、資金等），進(jìn)而形成若干個(gè)裝備采購(gòu)規(guī)劃單元。因此，本文將裝備采購(gòu)規(guī)劃定義為：對(duì)可能滿(mǎn)足某一軍事需求的一種新型的、改進(jìn)的或延續(xù)性的裝備進(jìn)行采購(gòu)設(shè)計(jì)并提供資源（時(shí)間、人力、物力、資金等），進(jìn)而形成的一項(xiàng)采購(gòu)規(guī)劃單元。

1.2 裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估 定義若干備選規(guī)劃之后的工作就是需要對(duì)這些備選規(guī)劃進(jìn)行分析，分析哪些規(guī)劃是可行的，哪個(gè)規(guī)劃的效費(fèi)比最高等，這就需要建立一個(gè)比較合理的決策準(zhǔn)則來(lái)評(píng)估這些規(guī)劃，即建立一套完整的裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)對(duì)這些備選規(guī)劃綜合權(quán)衡，從中選出最佳的裝備采購(gòu)規(guī)劃。

因此，裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估可定義為：運(yùn)用科學(xué)的理論、方法、程序和手段，對(duì)完成某一既定軍事需求的備選采購(gòu)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，最終選出最佳的裝備采購(gòu)規(guī)劃的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用一套系統(tǒng)的方法，研究最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式以達(dá)成已批準(zhǔn)的軍事需求。

在對(duì)裝備采購(gòu)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)組建由軍方、承包商、規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐瑓⑴c的評(píng)價(jià)組織，確保評(píng)估結(jié)果能夠?qū)ρb備采購(gòu)規(guī)劃的可行性和最終效益做出準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)[4]。

2 裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)要素分析

2.1 效能 效能是一個(gè)系統(tǒng)滿(mǎn)足一組特定任務(wù)要求程度的能力[5]。從某種意義上說(shuō)，效能就是裝備滿(mǎn)足既定需求的預(yù)期程度。它是建立在裝備性能基礎(chǔ)上的一個(gè)綜合指標(biāo)，單個(gè)或若干個(gè)性能參數(shù)不能表征裝備完成規(guī)定任務(wù)的能力，因此不能用若干性能參數(shù)來(lái)表示裝備的效能。

不同裝備的效能度量因使命任務(wù)、使用環(huán)境的不同而有所不同，而且多數(shù)裝備具有執(zhí)行多樣化任務(wù)目標(biāo)的能力，任務(wù)目標(biāo)不同，其效能的度量方式也不相同。因此效能指標(biāo)的確定不能一概而論，而是要根據(jù)具體裝備的功能和使用要求來(lái)確定，以能夠反映裝備達(dá)到規(guī)定的使用目標(biāo)的能力。例如，美軍在分析民兵導(dǎo)彈的替代系統(tǒng)時(shí)考慮了如表1所示的效能指標(biāo)[6]。

表1 導(dǎo)彈系統(tǒng)效能評(píng)估指標(biāo)

2.2 成本 裝備采購(gòu)成本是指裝備采購(gòu)過(guò)程中所有耗費(fèi)資源的貨幣衡量[7]。裝備采購(gòu)成本不僅包括采購(gòu)和使用該裝備直接花費(fèi)的成本，也包括邏輯上因該裝備存在而產(chǎn)生的成本（如軍事建筑成本、訓(xùn)練成本、人員成本等）。

裝備采購(gòu)成本是衡量裝備采購(gòu)總費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)性的綜合參數(shù)，是裝備采購(gòu)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)性分析的重要指標(biāo)。在對(duì)裝備采購(gòu)規(guī)劃的分析中，就詳盡列舉每個(gè)備選規(guī)劃的成本。從裝備全壽命過(guò)程考慮，裝備采購(gòu)成本應(yīng)包括四個(gè)方面：論證與研制成本、購(gòu)置成本、使用和保障成本和退役處置成本。

裝備采購(gòu)規(guī)劃中的裝備采購(gòu)成本與裝備的全壽命周期成本既有區(qū)別也有聯(lián)系。在對(duì)裝備采購(gòu)備選規(guī)劃進(jìn)行成本分析時(shí)，若所需采購(gòu)的裝備尚未開(kāi)始研究開(kāi)發(fā)，則此時(shí)的裝備采購(gòu)成本就等于裝備的全壽命周期成本；若所需采購(gòu)裝備已經(jīng)處于全壽命周期進(jìn)程中，那么在分析進(jìn)行的當(dāng)時(shí)已經(jīng)使用的成本屬于“沉沒(méi)成本”，就不應(yīng)計(jì)入備選規(guī)劃的對(duì)比之中。同時(shí)，在分析比較各備選規(guī)劃的成本概算時(shí)，必須注意各備選規(guī)劃成本的可比性，即建立共同的比較標(biāo)準(zhǔn)和條件。

2.3 進(jìn)度 裝備采購(gòu)進(jìn)度是指裝備采購(gòu)活動(dòng)在時(shí)間上的排列，反映了裝備采購(gòu)實(shí)施過(guò)程的進(jìn)展情況。在裝備采購(gòu)規(guī)劃中制定采購(gòu)進(jìn)度的主要目的就是為了更好地控制時(shí)間和節(jié)約時(shí)間，合理分配資源，確保采購(gòu)活動(dòng)按期完成。

對(duì)進(jìn)度的評(píng)估應(yīng)考慮的因素：一是初始作戰(zhàn)能力形成時(shí)間，具體是指從確定裝備采購(gòu)規(guī)劃到預(yù)先指定部隊(duì)獲得裝備并具有初始作戰(zhàn)能力的時(shí)間段。初始作戰(zhàn)能力（IOC），是指某一型裝備具備了最小化的、但具備實(shí)際部署意義的作戰(zhàn)能力。它是裝備在形成戰(zhàn)斗力的過(guò)程中最關(guān)鍵的一步。初始作戰(zhàn)能力形成日期，決定著裝備能否較快地形成戰(zhàn)斗力以完成使命任務(wù)。初始作戰(zhàn)能力的形成時(shí)間越晚，滿(mǎn)足軍事需求的可能性就越小，反之，初始作戰(zhàn)能力形成越快，更有可能滿(mǎn)足軍事需求；二是完全作戰(zhàn)能力形成時(shí)間。完全作戰(zhàn)能力（FOC）是指裝備發(fā)揮出所有設(shè)計(jì)性能并能正常使用裝備所有系統(tǒng)時(shí)的作戰(zhàn)能力。裝備形成完全作戰(zhàn)能力，是實(shí)施裝備采購(gòu)的最終目標(biāo)，也意味著裝備采購(gòu)進(jìn)入采購(gòu)周期的最后一個(gè)階段。完全作戰(zhàn)能力形成日期不僅影響戰(zhàn)斗力生成時(shí)間，也會(huì)影響周期成本，進(jìn)度對(duì)成本的影響稱(chēng)為“加速經(jīng)濟(jì)性”問(wèn)題，就是指如果能夠更快地采購(gòu)到所需裝備，那么就能節(jié)省成本。

2.4 風(fēng)險(xiǎn) 裝備采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指在規(guī)定的效能、成本和進(jìn)度約束下，由于受采購(gòu)管理、技術(shù)復(fù)雜性、外部客觀因素及其他各種不確定性因素的影響，而不能達(dá)到預(yù)期采購(gòu)目標(biāo)的可能性以及產(chǎn)生的后果[8]。

對(duì)裝備采購(gòu)規(guī)劃進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)考慮五個(gè)因素：一是技術(shù)成熟度。技術(shù)成熟度是為所采購(gòu)裝備計(jì)劃采用的技術(shù)能夠滿(mǎn)足預(yù)期目標(biāo)的尺度[9]。在采購(gòu)規(guī)劃中對(duì)新技術(shù)、新工藝、新材料等未進(jìn)行或未能通過(guò)初步的試驗(yàn)、對(duì)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)情況說(shuō)明不充分以及對(duì)存在的薄弱環(huán)節(jié)說(shuō)明不具體等因素都會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的裝備采購(gòu)目標(biāo)有重要的影響；二是成本估計(jì)的合理性。成本估計(jì)不合理受兩個(gè)方面的影響：客觀方面，經(jīng)濟(jì)因素的不確定性、初始數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確性和可靠性差等因素造成估計(jì)不準(zhǔn)確；主觀方面，所使用的成本概算和預(yù)測(cè)方法、模型未經(jīng)驗(yàn)證和確認(rèn)，以及承包商人為降低估值都會(huì)造成成本估計(jì)不合理；三是進(jìn)度估計(jì)的合理性。進(jìn)度估計(jì)不合理受多方面的影響：制定進(jìn)度計(jì)劃時(shí)論證不充分、缺乏科學(xué)的進(jìn)度預(yù)測(cè)和分析方法、承包商人為縮短采購(gòu)進(jìn)度、新技術(shù)開(kāi)發(fā)等因素都會(huì)產(chǎn)生進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)；四是裝備效能指標(biāo)的準(zhǔn)確性。裝備效能指標(biāo)選擇不準(zhǔn)確、提出的特征性能指標(biāo)和通用性能指標(biāo)要求不全面等問(wèn)題會(huì)造成后續(xù)的技術(shù)開(kāi)發(fā)缺少正確的指導(dǎo)方向和策略，進(jìn)而達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)；五是科研生產(chǎn)能力。主要考慮承包商在裝備設(shè)計(jì)、研制、生產(chǎn)和維護(hù)等方面的能力，包括制造可行性、關(guān)鍵器材可得性、工業(yè)基礎(chǔ)能力、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量保證、人員及設(shè)施等。

3 裝備采購(gòu)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

在建立裝備采購(gòu)規(guī)劃指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)根據(jù)具體的使命任務(wù)和具體需采購(gòu)的裝備類(lèi)型和型號(hào)來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。本文以“提高地面近敵作戰(zhàn)能力”為使命任務(wù)，在考慮全壽命周期的條件下建立裝甲裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，15個(gè)二級(jí)指標(biāo)。具體如表2所示。

表2 裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系

4 結(jié)束語(yǔ)

本文對(duì)裝備采購(gòu)規(guī)劃和裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估進(jìn)行了定義，對(duì)裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)要素從效能、成本、進(jìn)度和風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的分析和論述，確立了裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，最后以滿(mǎn)足“提高地面近敵作戰(zhàn)能力”的使命任務(wù)為例，建立了裝甲裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系。下一步將根據(jù)建立的裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系建立裝備采購(gòu)規(guī)劃評(píng)估模型，并驗(yàn)證模型的合理性。

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