檔案行政指導(dǎo)存在的問(wèn)題及其法治化

蓋丙蘭

檔案工作是最早使用“檔案行政指導(dǎo)”一詞的領(lǐng)域與行業(yè)之一。早在2000年謝凌奕在其發(fā)表在《北京檔案》上的《淺析檔案行政指導(dǎo)》一文中就曾給檔案行政指導(dǎo)下過(guò)定義。之后理論界一直進(jìn)行著研究與探討，實(shí)務(wù)界也不斷地進(jìn)行著實(shí)踐與摸索。

隨著檔案法制化建設(shè)進(jìn)程和依法治檔的推進(jìn)，檔案行政指導(dǎo)作為一種新型的檔案行政和施政手段，越來(lái)越多地應(yīng)用于檔案行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。但與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檔案行政執(zhí)法工作相比，我們實(shí)踐檔案行政指導(dǎo)的時(shí)間還比較短，無(wú)論是檔案行政管理實(shí)務(wù)界還是檔案學(xué)界都缺乏系統(tǒng)、深入研究。近些年來(lái)，檔案行政指導(dǎo)在實(shí)踐中還存在著實(shí)施過(guò)程中常伴有某種事實(shí)上的強(qiáng)制力，造成被指導(dǎo)者違心地服從指導(dǎo)；透明度較低，監(jiān)督失控，造成濫用指導(dǎo)、顯失公正等弊端；責(zé)任不夠明確，易造成救濟(jì)方法難以周全等不足。有學(xué)者指出：“我國(guó)檔案行政指導(dǎo)實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題是：對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理的認(rèn)識(shí)有待提高；檔案學(xué)術(shù)界對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理領(lǐng)域的研究還沒(méi)有提到議事日程；檔案行政管理部門(mén)行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度不高；一些行政指導(dǎo)行為的透明度不足；對(duì)檔案行政指導(dǎo)的監(jiān)督約束機(jī)制亟待完善?！痹斐缮鲜銮闆r的原因有客觀的，也有主觀認(rèn)識(shí)上的。盡管檔案行政指導(dǎo)是具有廣泛的社會(huì)管理需求并且普遍存在的行政現(xiàn)象，各層次檔案法律法規(guī)規(guī)范中也有不少具體規(guī)定，但是對(duì)檔案行政指導(dǎo)及其特性，不論是檔案行政管理機(jī)關(guān)，還是廣大檔案行政管理相對(duì)人都還缺少正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，“在實(shí)踐中采取消極行為，對(duì)行政指導(dǎo)持有排斥、忽視甚至否認(rèn)的態(tài)度，而過(guò)于迷信法律的強(qiáng)制手段；對(duì)社會(huì)主義的法制經(jīng)濟(jì)的理解片面而武斷，對(duì)行政管理的手段與社會(huì)發(fā)展的需求二者之間的辯證關(guān)系缺乏準(zhǔn)確定位和理解”。因此，在檔案行政管理的實(shí)際工作中不能自覺(jué)和正確地運(yùn)用檔案行政指導(dǎo)。

檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)管理國(guó)家檔案事務(wù)的一種行政行為，這種行為必須依法行使。在依法行政的視界下，要充分發(fā)揮檔案行政指導(dǎo)的作用，就必須實(shí)行檔案行政指導(dǎo)的法治化。但檔案行政指導(dǎo)法治化并不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，而是一個(gè)逐漸發(fā)展完善的過(guò)程。“其最基本的要求是在符合法律精神、原則和規(guī)則的基礎(chǔ)上形成科學(xué)有效的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)行為的正當(dāng)化、規(guī)范化和制度化?！弊龊脤?duì)檔案行政指導(dǎo)前、指導(dǎo)中、指導(dǎo)后的規(guī)制。

檔案行政指導(dǎo)前的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)前的規(guī)制是指檔案行政指導(dǎo)主體、內(nèi)容、依據(jù)的合法化。檔案行政指導(dǎo)的主體合法是指行政指導(dǎo)必須由合法成立的行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限以內(nèi)作出才有效。檔案行政指導(dǎo)必須是由檔案行政管理部門(mén)做出的檔案行政行為，檔案行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)行為時(shí)必須在其職權(quán)范圍內(nèi)，不得越權(quán)代理實(shí)施，否則，作出的行政指導(dǎo)即屬違法行為。行政指導(dǎo)的內(nèi)容合法是指檔案“行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得違背憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件之規(guī)定，即便是無(wú)具體行政行為法規(guī)定的行政指導(dǎo)，也不得違背憲法和法律的基本精神、基本原則及政策”。行政指導(dǎo)的依據(jù)合法是檔案行政指導(dǎo)必須遵循法律原則，符合法律精神。

檔案行政指導(dǎo)中的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)中的規(guī)制一是指檔案行政機(jī)關(guān)在自己的權(quán)限范圍實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時(shí)必須遵守有關(guān)程序法的規(guī)定。“為了保障行政指導(dǎo)過(guò)程透明化和內(nèi)容明確化，行政指導(dǎo)實(shí)施的過(guò)程必須向相對(duì)人公開(kāi)。如果行政指導(dǎo)采取書(shū)面形式，相對(duì)人就有查閱和復(fù)制指導(dǎo)文書(shū)權(quán)。”二是指行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容不得違反法律的明文規(guī)定。三是指行政指導(dǎo)必須遵循平等、公正原則。

檔案行政指導(dǎo)后的規(guī)制。關(guān)鍵以法律控制檔案行政指導(dǎo)的實(shí)施，建立了一套行之有效的檔案行政指導(dǎo)的法律責(zé)任及救濟(jì)制度。規(guī)范行政指導(dǎo)的法律責(zé)任，明確指導(dǎo)方的法律責(zé)任和受指導(dǎo)方的法律責(zé)任。建立行政復(fù)議制度、司法審查制度、行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度等檔案行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度。

（作者單位：河南大學(xué) 來(lái)稿日期：2014-04-16）