“合蕪馬”區(qū)域合作治理影響因素分析

王 云，李佳佳

（合肥職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)貿(mào)系，安徽 合肥238000）

關(guān)于區(qū)域合作治理理論的研究由來已久。多元論代表人物Dahl（1961）在Who Governs？Democracy and Power in an American City一書中早有闡述，Rhodes提出的“以新的方法統(tǒng)治社會”（The New Governance：Governing without Government），則代表著政府不再完全依賴傳統(tǒng)意義上的科層權(quán)威或完全由其自身提供公共服務(wù)，而是更多地依賴各種協(xié)作、伙伴關(guān)系等形成網(wǎng)絡(luò)以達(dá)到公共服務(wù)供給的目標(biāo)，從而構(gòu)建合理的伙伴關(guān)系，這對區(qū)域合作治理理論的發(fā)展起到了很好的推動作用。此后的理論研究與實(shí)踐更多地關(guān)注于如何提高市場作用、利益分配等機(jī)制的建立，從而促使區(qū)域內(nèi)各發(fā)展主體自發(fā)地達(dá)到其互利目的。[1－2]

國內(nèi)近年一直密切關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)研究主要分兩個方面分別展開：一方面如張京祥等為代表的重視行政力量在區(qū)域協(xié)調(diào)中的作用，強(qiáng)調(diào)通過剛性的地域空間調(diào)整來解決區(qū)域發(fā)展中的矛盾；另一方面如李金龍、楊道田、羅若愚等則從區(qū)域治理的視角，強(qiáng)調(diào)多元力量合作參與，建立新的地域空間框架，解決矛盾，實(shí)現(xiàn)共贏。[3－5]目前，我國通過區(qū)域一體化等管理模式，地方政府間合作日益加強(qiáng)，區(qū)域合作治理理論正逐步完善。[6]但是，區(qū)域發(fā)展中的投資與貿(mào)易、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全、環(huán)境質(zhì)量、發(fā)展規(guī)劃等區(qū)域公共問題也大量涌現(xiàn)，[7]區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為國家“十二五”規(guī)劃的一個重要任務(wù)。因此，本文以皖江城市帶為例，基于三圈理論分析區(qū)域合作治理影響因素，既利于更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，也利于更充分認(rèn)識特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域的未來競合模式，從而促進(jìn)特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的競爭與合作。

一、三圈理論基本思想

三圈理論是美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的達(dá)奇·李奧那多創(chuàng)立的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理的一種分析工具。該理論構(gòu)建了“價值”（簡稱V，即Value）、“能力”（簡稱C，即Capability）和“支持”（簡稱S，即Support）三要素分析框架，認(rèn)為公共管理的終極目的就是為社會創(chuàng)造公共價值：首先，好的公共政策要具有公共價值（V）；其次，政策的實(shí)施者要具備一定的能力（C），以提供相應(yīng)的管理和服務(wù)；另外，相關(guān)政策需得到政策作用的對象或民眾的支持（S），這樣，就形成了圖1所示的三個圓圈。

圖1 三圈理論示意圖

圖1中，Part 1（即三個圓圈重疊部分）既有公共價值，又有執(zhí)行能力，還能得到利益相關(guān)者的大力支持，當(dāng)屬最優(yōu)區(qū)域，即最佳決策區(qū)，又稱耐克區(qū)。其他六個區(qū)域都缺乏一定的實(shí)施要素，決策時需要具體分析。

二、“合蕪馬”區(qū)域合作治理影響因素分析

（一）“合蕪馬”合作現(xiàn)狀

自《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011～2030）征求意見稿》提出加快合（肥）、蕪（湖）馬（鞍山）兩大核心經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)帶動全省發(fā)展以來，為打造“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化強(qiáng)省和生態(tài)強(qiáng)省”，安徽省著力加快合肥、蕪馬兩大經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。以“到2030年，將安徽的城鎮(zhèn)化水平從43%提高到70%，中心城市合肥市域總?cè)丝谶_(dá)到1 000萬人以上”為目標(biāo)，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作為全省發(fā)展的兩大驅(qū)動力，明確合肥、蕪湖在安徽省的中心城市、次中心城市定位，形成與長三角全面對接、輻射中西部的空間開發(fā)新格局。通過“突出雙核帶動作用，著力對接區(qū)域打造皖江城市帶是新一輪省域空間組織的關(guān)鍵”。據(jù)2013年公布的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報告》階段性研究成果，通過詳細(xì)解析我國286個地級及以上城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，合肥、蕪湖、馬鞍山三市均已進(jìn)入質(zhì)量榜前50名。

（二）區(qū)域合作治理影響因素分析

1.V——合作治理的價值判斷

合作治理的價值判斷，主要涉及“有無意義”、“應(yīng)如何做”等問題。它既是區(qū)域合作治理方案設(shè)計的基礎(chǔ)，也是選擇最優(yōu)方案的依據(jù)，還是政府執(zhí)行管理的指導(dǎo)方針。具體而言，合作治理的價值主要在于以下幾個方面：

一是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以“合蕪馬”為例，2010年，合肥市GDP總值約2 701.61億元，蕪湖市約1 108.59億元，馬鞍山市約811.01億元，而同屬于皖江城市帶的宣城市約525.70億元，池州市僅300.84億元，區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展仍然較為嚴(yán)重。與中部地區(qū)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域相比，這種差距更顯巨大：如中原城市群中的鄭州市，2010年GDP總值約4 040.89億元，環(huán)鄱陽湖城市群中的南昌市約2 200.11億元，長株潭城市群中長沙市約4 547.06億元，武漢城市圈中武漢市約5 565.93億元，太原城市圈中太原市約1 778.05億元。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)必然會影響區(qū)域其他方面的發(fā)展，如區(qū)域內(nèi)城市間的無序競爭，投資方向選擇上的重復(fù)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接上的爭奪，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)，城鄉(xiāng)差距拉大等。[8]因此，“合蕪馬”區(qū)域合作治理，重點(diǎn)在于根據(jù)三市資源環(huán)境的承載能力、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行有重點(diǎn)的開發(fā)，促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，加強(qiáng)與周邊城市群的對接和聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是提高區(qū)域管理效率。合肥、蕪湖、馬鞍山三市，由于長期財政相對獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)潛在競爭，必然會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。只有通過區(qū)域合作治理，重點(diǎn)建設(shè)馬鞍山—蕪湖—銅陵—池州—安慶臨江城市帶與巢湖—蕪湖—宣城南北城市帶，既內(nèi)聯(lián)區(qū)域中心城市與城鎮(zhèn)體系，提高本區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率，又外聯(lián)長三角城市群，發(fā)展開放性經(jīng)濟(jì)。通過資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，形成區(qū)域內(nèi)合理分工，才能有效提高區(qū)域管理效率。2010年，皖江城市帶規(guī)模以上工業(yè)增加值達(dá)到1 800億元，形成若干集聚度較高的產(chǎn)業(yè)集群，區(qū)域內(nèi)馬鞍山市、蕪湖市、合肥市等城市化水平較高，產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展態(tài)勢良好，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)各具特色，馬鞍山馬鋼、合肥江淮、蕪湖奇瑞等重點(diǎn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)配套能力較強(qiáng)。正在建設(shè)的蕪湖汽車動力系統(tǒng)及新能源汽車創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群（屬國家級產(chǎn)業(yè)集群）包括62家高新技術(shù)企業(yè)，32家研發(fā)機(jī)構(gòu)、13家服務(wù)平臺，將形成集研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、科技服務(wù)等一體的較完整的新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈。

三是促進(jìn)區(qū)域環(huán)境友好。環(huán)境友好程度的高低，直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展水平。改革開放以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，安徽承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模明顯擴(kuò)大，招商引資工作取得重大進(jìn)展，地方經(jīng)濟(jì)得到一定的發(fā)展。但總體而言，產(chǎn)業(yè)承接質(zhì)量不高，地方比較優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，重復(fù)建設(shè)、惡性競爭不時發(fā)生，可持續(xù)發(fā)展受到一定影響。因此，“合蕪馬”區(qū)域合作治理迫切要求通過政府推動，政策引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅決轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)承接方式，積極優(yōu)化要素資源配置，提高資源節(jié)約集約利用水平，發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)，低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境友好。2010年，“合蕪馬”區(qū)域環(huán)境污染治理投資進(jìn)一步加大，沿江城市建成區(qū)綠化程度相對較高（馬鞍山市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)43.00%，市區(qū)人均綠地面積78平方米），工業(yè)廢水處理能力也在逐年增強(qiáng)（如蕪湖市工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到99.33%；馬鞍山市次之，為98.33%；合肥市也超過了95%）。

2.C——合作治理的能力比較

政府能力是政府實(shí)際能夠履行職責(zé)和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。

根據(jù)施雪華教授在《論政府能力及其特征》中的闡述，政府能力具體有六方面特性：政治性、管制性、流變性、服務(wù)性、整體性和層次性。針對前三種特性（即政治性、管制性和流變性），“由于政府能力轉(zhuǎn)變，大量的服務(wù)外包和分權(quán)，導(dǎo)致了政府的＇空心化＇，政府、企業(yè)、非營利組織、居民都是區(qū)域政府間的合作治理的參與者”，[9]因此，面對更多的參與者和更為分散的權(quán)力，區(qū)域治理顯得更為復(fù)雜，耗時也更多。

另外，政府能力的目標(biāo)是服務(wù)社會和人民，但實(shí)際實(shí)施效果未必恰如人意?！昂鲜忨R”區(qū)域工業(yè)發(fā)展存在起步較晚，財政支持不足，執(zhí)行力度不夠等問題。同時，“合蕪馬”區(qū)域隸屬皖江城市帶，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時由于存在產(chǎn)業(yè)“粘性”問題[10]、產(chǎn)業(yè)趨同問題和承接產(chǎn)業(yè)類型選擇問題等，政府如何決策便顯得尤為重要。

因此，只有切實(shí)提高政府能力，“合蕪馬”區(qū)域才能更好地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域合作治理模式，避免成為三圈理論模型中的Part 3（風(fēng)險區(qū)）和Part 5（我有一個夢想?yún)^(qū)）部分。

3.S——合作治理的支持比較

區(qū)域合作治理的實(shí)現(xiàn)，離不開多方支持。

一是上級部門的政策支持。由安徽省政府編制的《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011～2030）征求意見稿》提出加快合肥、蕪（湖）馬（鞍山）兩大核心經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)帶動全省發(fā)展，將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作為全省發(fā)展的兩大驅(qū)動力，著力增強(qiáng)中心城市帶動能力，形成與長三角全面對接、輻射中西部的空間開發(fā)新格局；在安徽省人民政府關(guān)于2013年重點(diǎn)工作及責(zé)任分解的通知中，推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，培育實(shí)施“增長源工程”，建設(shè)合蕪蚌新型顯示、蕪馬合智能專用裝備、蚌合蕪硅基功能材料等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是一大亮點(diǎn)。這些都對促進(jìn)“合蕪馬”區(qū)域合作治理起到了非常積極的作用。

二是同級部門的溝通協(xié)作。目前，“合蕪馬”區(qū)域政府間溝通良好，交流順暢，合作積極，三市相關(guān)部門在改革試點(diǎn)工作上配合較為默契。例如2013年3月，安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布《蕪馬城市組群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012～2030年）》（草案）公告，在規(guī)劃遠(yuǎn)景中，“蕪馬”城市組群將形成“三帶三心多軸”空間結(jié)構(gòu)。其中，空間結(jié)構(gòu)的“三帶”指江北發(fā)展帶、江南發(fā)展帶與合宣發(fā)展帶，“三心”指三個具有區(qū)域服務(wù)功能的組群級城市中心，包括蕪湖城市主中心、馬鞍山城市主中心和江北城市主中心?！岸噍S”指多條跨江發(fā)展軸，從而形成皖江城市帶中新興的“雙子城”。

三是利益相關(guān)者的支持。在區(qū)域合作治理中，利益相關(guān)者主要指的是公民、企業(yè)及非政府組織等。例如，合肥一小時通勤圈的建立，經(jīng)濟(jì)圈信息一體化建設(shè)的啟動，既提高了公共服務(wù)水平，擴(kuò)大了居民生活半徑，又滿足了利益相關(guān)者投資與建設(shè)要求，從而獲得了各方支持。這極大地增強(qiáng)了三圈模型中Part 1的實(shí)現(xiàn)。再如，2011年8月22日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，安徽省正式撤銷地級巢湖市，其所轄的一區(qū)四縣分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄，由此帶來一系列政策變化：自2011年9月30日起，巢湖、廬江住房公積金繳存職工在合肥市區(qū)及長豐、肥東、肥西購房統(tǒng)一按照合肥市現(xiàn)行貸款政策，巢湖市民在合肥市區(qū)買房不再被視為外地人而需要提供一年的納稅或社保證明；2012年12月，安徽省合肥市固定電話號碼升至8位，并入合肥的廬江縣與縣級巢湖市的固話，將在號碼前加“8”，并統(tǒng)一區(qū)號為0551。在此處公民是最大的受益人，而房地產(chǎn)、電信等行業(yè)卻面臨一定的損失。因此相關(guān)利益單位的支持力度會不足。從而在一定程度上對三圈模型中最佳決策區(qū)Part 1的實(shí)現(xiàn)造成影響。

三、三圈理論對區(qū)域合作治理的啟示

根據(jù)三圈理論，可將區(qū)域細(xì)分，具體見表1所示：

表1 三圈理論區(qū)域細(xì)分圖

由于區(qū)域合作治理戰(zhàn)略在具體的實(shí)施過程中，上述七個區(qū)域都可能存在，因此需要具體分析，彌補(bǔ)三個因素中缺少的部分，使其向Part 1靠攏。以三圈理論示意圖表示，若將能力圈和支持圈上移，則耐克區(qū)的范圍將擴(kuò)大，具體見圖2（能力圈與支持圈上移前）及圖3（能力圈與支持圈上移后）所示：

圖2 能力圈與支持圈上移前 圖3 能力圈與支持圈上移后

由上可見，從圖2到圖3，Part1范圍明顯增大。運(yùn)用到“合蕪馬”區(qū)域合作治理戰(zhàn)略中，即：要使區(qū)域合作治理順利開展，首先，在合作治理之初便需進(jìn)行充分論證和價值判斷，保證治理方案有利于合肥、蕪湖、馬鞍山三市協(xié)調(diào)發(fā)展，提高區(qū)域管理效率，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境友好；其次，增強(qiáng)政府效能，主要通過合理配置區(qū)域資源，確保人財物準(zhǔn)確到位，通過政府間的行政協(xié)調(diào)，適當(dāng)處理跨區(qū)域公共事務(wù)，使能力圈（C）上移；再次，尋求多方支持，積極構(gòu)建合作平臺，“合蕪馬”區(qū)域合作治理不僅僅表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作上，隨著時間推移，教育、醫(yī)療、服務(wù)、交通運(yùn)輸、郵電通信等產(chǎn)業(yè)上的合作也日益密切，只有爭取到各方利益相關(guān)者的支持，才有利于支持圈（S）上移。從而最終擴(kuò)大耐克區(qū)范圍，順利實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理。

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