美國(guó)《清潔水法》主要管理制度及其實(shí)施機(jī)制

晉海

自美國(guó)《清潔水法》實(shí)施以來(lái)，美國(guó)工業(yè)污水排放量大幅度下降，濕地面積不斷減少的趨勢(shì)得到有效控制，在一些地區(qū)，濕地面積甚至不降反升。盡管生活在設(shè)有污水處理廠的城市人口已經(jīng)翻了一番，但是，城市生活污水負(fù)荷卻下降了近50%。原先許多已被嚴(yán)重污染、魚蝦絕跡的河流、湖泊，也恢復(fù)了往昔的清澈?！肚鍧嵥ā返念C布與實(shí)施，在美國(guó)水環(huán)境的保護(hù)與改善中發(fā)揮了巨大的作用。

一、美國(guó)《清潔水法》的立法目的

美國(guó)《清潔水法》在美國(guó)水環(huán)境保護(hù)立法體系中處于龍頭法的地位。在這部龍頭法中，美國(guó)水環(huán)境保護(hù)立法的立法目的、目標(biāo)和國(guó)家政策得到了清晰闡述?！肚鍧嵥ā返?01條雄心勃勃地宣布了其立法目的、目標(biāo)和五項(xiàng)國(guó)家政策。該法的立法目的是“恢復(fù)和維護(hù)國(guó)家水域化學(xué)的、物理的、生物的完整性”，為實(shí)現(xiàn)上述目的，該法宣布了兩項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)和五項(xiàng)國(guó)家政策。兩項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)：一是到1983年7月1日，實(shí)現(xiàn)關(guān)于保護(hù)魚類、水生貝殼類和野生動(dòng)物繁殖和人類水上娛樂(lè)活動(dòng)的中期水質(zhì)目標(biāo)。二是到1985年，消除對(duì)通航水體排放污染物。五項(xiàng)國(guó)家政策是：①禁止過(guò)量排放有毒物質(zhì)；②對(duì)公共污染處理廠的建設(shè)提供聯(lián)邦財(cái)政援助；③制訂并實(shí)施區(qū)域性的廢物處理管理規(guī)劃；④努力發(fā)展水污染排放控制技術(shù)；⑤盡快制訂并實(shí)施控制非點(diǎn)源污染的計(jì)劃。

二、美國(guó)《清潔水法》的主要管理制度

美國(guó)《清潔水法》為實(shí)現(xiàn)其宏偉的立法目標(biāo)，構(gòu)建了一個(gè)體系龐大的制度體系。在這一制度體系中，其核心制度包括現(xiàn)有直接點(diǎn)源污染物排放控制制度、新源直接點(diǎn)源污染物排放控制制度、間接排放點(diǎn)源的預(yù)處理制度、國(guó)家消除污染物排放制度、面源污染排放控制制度等。下面對(duì)上述幾項(xiàng)核心制度的內(nèi)容作一簡(jiǎn)要介紹。

1. 現(xiàn)有直接點(diǎn)源污染物排放控制制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，在1977年7月1日之前，除公共水污染處理廠以外的所有現(xiàn)有點(diǎn)源，應(yīng)達(dá)到應(yīng)用最佳可行控制技術(shù)（BPT）為基礎(chǔ)的出水限度。BPT技術(shù)被定義為“每一種或每一類工業(yè)中運(yùn)行良好的工廠現(xiàn)在執(zhí)行的最佳平均值”。該技術(shù)僅強(qiáng)調(diào)排放管道終端的處理。1989年3月31日之前，所有排放有毒污染物和非常規(guī)污染物的現(xiàn)有直接排放點(diǎn)源應(yīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)上可實(shí)現(xiàn)的最佳可得控制技術(shù)（BAT）為基礎(chǔ)的出水限度；公共污染處理廠除外的排放常規(guī)污染物的點(diǎn)源，應(yīng)達(dá)到以最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（BCT）為基礎(chǔ)的出水限度。BAT技術(shù)是指“已經(jīng)或者可能達(dá)到的最佳控制和處理措施”，它包括未端處理措施之外的工廠內(nèi)部的工藝革新。在一般情況下，現(xiàn)有直接點(diǎn)源應(yīng)遵守上述各類出水限度，但是，如果點(diǎn)源能夠證明改變了的出水限度將代表在點(diǎn)源的經(jīng)濟(jì)能力限度之內(nèi)最大限度地應(yīng)用控制技術(shù)和向消除污染物排放的方向的合理的進(jìn)步，該點(diǎn)源可提出修改BCT和BAT出水限度的申請(qǐng)。

2.新源直接點(diǎn)源污染物排放控制制度。新源是指法律規(guī)定了新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)條例公布之后開始興建的污染物排放源。美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為，嚴(yán)格控制新源污染的經(jīng)濟(jì)代價(jià)比控制現(xiàn)有源的代價(jià)小得多，因此主張嚴(yán)格控制新源污染?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，新源直接點(diǎn)源排放污染物應(yīng)執(zhí)行新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（NSPS），新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)反映了通過(guò)應(yīng)用“經(jīng)證實(shí)了的最佳可得控制技術(shù)（BADT）所能達(dá)到的最大出水削減，包括零排放。新源不得以經(jīng)濟(jì)代價(jià)為由要求改變有關(guān)的新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這是新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)同前述BCT和BAT出水限度的一個(gè)區(qū)別。

3.間接排放點(diǎn)源的預(yù)處理制度。所謂“間接排放”，指的是將污染物排入污水處理廠而非直接排入環(huán)境的排放行為。為預(yù)防污水干擾公共污水處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和降低公共處理設(shè)施的出水質(zhì)量，《清潔水法》對(duì)間接排入點(diǎn)源規(guī)定了預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)要求點(diǎn)源在將污水排入公共污水處理廠之前對(duì)污水進(jìn)行一定程度的凈化處理。

4.國(guó)家消除污染物排放制度。國(guó)家消除污染物排放制度是《清潔水法》實(shí)施各項(xiàng)點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)的重要制度。它的核心是污染物排放許可證（NPDES許可證）。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保署制定了關(guān)于NPDES許可證的專門條例，該條例規(guī)定頒發(fā)NPDES許可證，申請(qǐng)者須滿足兩類條件：一般條件和特定條件。前者指所有申請(qǐng)者須遵守的一般性義務(wù)，如：遵守許可證規(guī)定條件的義務(wù)、接受檢查的義務(wù)、監(jiān)測(cè)和記錄的義務(wù)、報(bào)告義務(wù)等。后者指針對(duì)于申請(qǐng)人的法律義務(wù)，如出水限度或標(biāo)準(zhǔn)、通知水平、最佳管理慣例、達(dá)標(biāo)計(jì)劃等。此外，該條例還對(duì)NPDES許可證的申請(qǐng)和審批的程序和要求作出了具體規(guī)定。

5.面源污染排放控制制度。鑒于面源污染問(wèn)題的日益嚴(yán)重性，1987年《清潔水法》修正案首次要求各州識(shí)別因沒有面源污染控制措施而不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體，各州應(yīng)針對(duì)這些水體制定管理計(jì)劃。這些計(jì)劃應(yīng)包括最佳管理實(shí)踐和措施、實(shí)施方案和期限等內(nèi)容，并向聯(lián)邦環(huán)保署提交報(bào)告。

三、美國(guó)《清潔水法》的實(shí)施機(jī)制

“徒法不足以自行”。為了保證美國(guó)聯(lián)邦《清潔水法》的相關(guān)制度能夠得到切實(shí)執(zhí)行，該法還系統(tǒng)地對(duì)其實(shí)施機(jī)制作了明確的規(guī)定。美國(guó)《清潔水法》的實(shí)施機(jī)制，對(duì)于我國(guó)許多難以得到切實(shí)貫徹落實(shí)的環(huán)境立法來(lái)說(shuō)，具有重要的啟示意義。美國(guó)《清潔水法》的實(shí)施機(jī)制主要從以下幾個(gè)方面來(lái)構(gòu)筑。

（一）通過(guò)規(guī)定嚴(yán)厲的刑事責(zé)任保證企業(yè)排污申報(bào)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)

美國(guó)《清潔水法》管理著35萬(wàn)多個(gè)排放數(shù)百種不同污染物質(zhì)的點(diǎn)源。只有有限人力和物力的行政機(jī)關(guān)面臨著對(duì)污染源進(jìn)行監(jiān)察以及及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的巨大難題。為此，《清潔水法》對(duì)排污企業(yè)規(guī)定了自我監(jiān)測(cè)和主動(dòng)申報(bào)排污情況的排污申報(bào)制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，“任何點(diǎn)源的所有者或操作者應(yīng)當(dāng)：①建立并保護(hù)監(jiān)測(cè)記錄；②制作該報(bào)告；③裝設(shè)、使用并保持該監(jiān)測(cè)設(shè)備或方法；④取樣調(diào)查排水；⑤提供需要的其他信息?！睘楸ＷC企業(yè)真實(shí)申報(bào)排污情況，該法還規(guī)定，管理機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)入排放源所在地點(diǎn)或記錄所在地點(diǎn)，可“在合理的時(shí)間接觸并復(fù)印各種記錄，視察監(jiān)測(cè)設(shè)備或方法，并取樣調(diào)查該企業(yè)排水?！?同時(shí)，該法還對(duì)違法者規(guī)定了嚴(yán)格的刑事責(zé)任：“故意作虛假記錄、報(bào)告、計(jì)劃或其他上報(bào)或保存文件者，或者故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測(cè)設(shè)施和方法者，經(jīng)審判會(huì)被處以10000美元以下罰金或2年以下監(jiān)禁，或者二者并罰。對(duì)于累犯者，處以每違法日20000美元以下罰金或4年以下監(jiān)禁，或者二者并罰”。

（二）建立了企業(yè)員工保護(hù)制度，鼓勵(lì)員工揭露企業(yè)違法行為

即使通過(guò)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，有時(shí)也難以保證企業(yè)能真實(shí)地申報(bào)排污情況。為了彌補(bǔ)該制度的不足，《清潔水法》建立了企業(yè)員工保護(hù)制度，鼓勵(lì)員工揭露企業(yè)違法行為。該法規(guī)定，不許給予為環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)或環(huán)保團(tuán)體提供企業(yè)違法信息的企業(yè)員工不平等待遇。認(rèn)為自己因此而被企業(yè)解雇或被不平等對(duì)待的任何員工，可以在30天內(nèi)向勞工部長(zhǎng)申請(qǐng)復(fù)核該解雇行為或指控的不平等待遇。勞工部長(zhǎng)若查明違章行為確有發(fā)生，就應(yīng)作出裁定，要求違章行為的一方當(dāng)事人必須采取勞工部長(zhǎng)認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)行為停止該違章行為，包括但不限于使該雇員被重新聘用或恢復(fù)原職，并且給予補(bǔ)償。

（三）建立了“按日計(jì)罰”的處罰制度和黑名單制度，加大了企業(yè)的違法成本

為了進(jìn)一步引導(dǎo)與促進(jìn)企業(yè)自覺遵守環(huán)境法規(guī)，除實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)政策外，美國(guó)水環(huán)境立法還建立了按日計(jì)罰的處罰制度和黑名單制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，對(duì)于因過(guò)失而違反排放限額的任何人，可處以每違法日2500美元以上、25000美元以下的罰金；對(duì)于故意違法，可處以每違法日5000美元以上、50000美元以下的罰金。按日計(jì)罰的處罰制度使違法者不可能因?yàn)檫`法而“獲利”。而黑名單制度的建立，則進(jìn)一步加大了企業(yè)違反環(huán)境法規(guī)的成本?！肚鍧嵥ā芬?guī)定，對(duì)于已被證明違反清潔水法相關(guān)規(guī)定，并且主觀上存在過(guò)錯(cuò)（包括過(guò)失和故意）的人，任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都不得與其簽訂任何協(xié)議以取得貨物、原材料以及服務(wù)。環(huán)保局局長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)建立向所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供對(duì)執(zhí)行上述規(guī)定必需的通知程序。上述兩項(xiàng)制度的建立，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)自覺守法具有重要意義。

（四）授予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)廣泛的執(zhí)行權(quán)

即使企業(yè)的環(huán)境違法行為被發(fā)現(xiàn)，法律的執(zhí)行仍然十分耗時(shí)費(fèi)力，并且充滿不確定性。企業(yè)擁有的各項(xiàng)程序性權(quán)利，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)面臨著高昂的成本。為了推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境法律為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)規(guī)定了不同舉證責(zé)任、程序要求和嚴(yán)厲程度的執(zhí)法方案：民事、行政和刑事執(zhí)法。一般而言，對(duì)于追究違法者刑事責(zé)任，舉證責(zé)任要求最高、訴訟程序復(fù)雜，但是，處罰力度最大，對(duì)違法者可判處監(jiān)禁和刑事罰款。對(duì)于故意制造危險(xiǎn)犯可處25萬(wàn)美元以下罰款，或15年以下監(jiān)禁，或二者并處。如違法者系法人，則可處以100萬(wàn)美元以下罰款。如違法者系累犯，則刑罰幅度應(yīng)在原基礎(chǔ)上翻一番。對(duì)于違反行政命令的違法者，環(huán)保局局長(zhǎng)可提起民事訴訟以尋求適當(dāng)救濟(jì)，包括永久禁令、臨時(shí)禁令，并可處于25000美元以下的罰金；也可要求其遵守許可證規(guī)定，并處以行政罰款（分為一級(jí)罰款和二級(jí)罰款，數(shù)額一般低于民事罰款數(shù)額），前者的程序要求及舉證責(zé)任更為嚴(yán)格。

（五）建立公民訴訟制度，督促企業(yè)和行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)

充分發(fā)揮公民在環(huán)境法律實(shí)施中的作用，是保障美國(guó)環(huán)境法律成功實(shí)施的重要因素之一。根據(jù)《清潔水法》之規(guī)定，任何公民均可以對(duì)違法排放污染的企業(yè)提起民事訴訟，要求其遵守法律或追究其法律責(zé)任，或者對(duì)環(huán)境行政保護(hù)機(jī)構(gòu)提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)依照環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定作為或不作為。為了推動(dòng)公民訴訟，《清潔水法》還規(guī)定，法院“可以裁定由任何占優(yōu)勢(shì)或主要占優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用（包括律師和專家證人的合理費(fèi)用）。

毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)《清潔水法》是一部較為成功的水環(huán)境保護(hù)立法。美國(guó)聯(lián)邦《清潔水法》的成功經(jīng)驗(yàn)可簡(jiǎn)單歸納為：立法目標(biāo)具體明確，內(nèi)容詳盡且具有很強(qiáng)可操作性，實(shí)施機(jī)制科學(xué)、完備等。經(jīng)過(guò)30多年的建設(shè)，我國(guó)水環(huán)境保護(hù)立法體系已基本健全，但是，在制度構(gòu)架、制度的可操作性與科學(xué)性及其實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)上仍存在不少問(wèn)題。借鑒美國(guó)《清潔水法》的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步加大企業(yè)的環(huán)境違法成本，引導(dǎo)與鼓勵(lì)企業(yè)自覺守法；建立公民訴訟制度，積極發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體和司法機(jī)關(guān)在水環(huán)境保護(hù)中的作用等，無(wú)疑是我國(guó)今后環(huán)境立法中必須予以重視的問(wèn)題。另外，值得指出的是，美國(guó)水環(huán)境保護(hù)法律制度之所以取得了巨大的成功，不僅與其較完善的水環(huán)境保護(hù)立法有關(guān)，也與其雄厚的各種“社會(huì)資本”密切相關(guān)。