南極治理機(jī)制的挑戰(zhàn)與變革

陳力

摘要：經(jīng)過(guò)50余年的發(fā)展與演變，1959年的《南極條約》目前已經(jīng)發(fā)展成為以《南極條約》為核心，涵蓋1964年《南極動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)協(xié)議措施》、1972年《南極海豹公約》、1982年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》、1991年《環(huán)境保護(hù)南極條約議定書》以及大量南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議通過(guò)的措施、建議或決議在內(nèi)的南極條約體系。上世紀(jì)80年代，通過(guò)不斷的體制變革，南極機(jī)制成功克服了由“聯(lián)合國(guó)45”與“人類共同繼承遺產(chǎn)”動(dòng)議引發(fā)的合法性危機(jī)。1991年《馬德里議定書》及其附件的簽署使得南極條約體系進(jìn)入了相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期，但南極機(jī)制仍然面臨著南極海域主權(quán)要求、南極法律執(zhí)行困難以及人類活動(dòng)多樣化引發(fā)的商業(yè)與資源挑戰(zhàn)。面向未來(lái)，南極條約協(xié)商國(guó)有責(zé)任采取更加積極和建設(shè)性的應(yīng)對(duì)措施，以確保南極國(guó)際治理機(jī)制持續(xù)穩(wěn)定的向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：南極國(guó)際治理 南極機(jī)制 南極條約體系 《南極條約》

中圖分類號(hào)：D80 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章標(biāo)號(hào)：1005-4812（2014）02-0095-109

經(jīng)過(guò)50余年的發(fā)展與演變，1959年12月1日訂立，1961年6月23日生效的《南極條約》已經(jīng)發(fā)展成為以《南極條約》為核心，涵蓋1964年《南極動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)協(xié)議措施》（簡(jiǎn)稱“協(xié)議措施”）、1972年《南極海豹保護(hù)公約》（簡(jiǎn)稱《海豹公約》）、1982年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)公約》）、1991年《環(huán)境保護(hù)南極條約議定書》（簡(jiǎn)稱《議定書》）及其附件，以及歷屆南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議（簡(jiǎn)稱ATCM）通過(guò)的大量措施、建議、決議等在內(nèi)的龐大南極條約體系。目前，南極條約體系構(gòu)成了南極國(guó)際治理的主要法律淵源，其確立的南極治理的原則、準(zhǔn)則、規(guī)則以及決策程序又被稱為南極機(jī)制。在過(guò)去的50年里，南極機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中不斷進(jìn)行調(diào)整與變革，以應(yīng)對(duì)來(lái)自機(jī)制內(nèi)外的危機(jī)與挑戰(zhàn)。主要包括：（1）南極國(guó)際治理法律條約不斷增加。南極國(guó)際治理的法律條約從單一《南極條約》逐步發(fā)展為龐大的南極條約體系，同時(shí)還涵蓋了適用于南極地區(qū)的其他國(guó)際法體系，如1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等；（2）南極國(guó)際治理內(nèi)涵日益豐富。從主要關(guān)注和調(diào)整傳統(tǒng)安全與科學(xué)合作逐步擴(kuò)展到南極的經(jīng)濟(jì)（資源）安全、環(huán)境安全與人類活動(dòng)安全；（3）南極條約體系地域適用范圍不斷擴(kuò)大。從《南極條約》適用的南緯60度以南的南極大陸與附屬海域擴(kuò)展至《養(yǎng)護(hù)公約》適用的南緯60度以北的整個(gè)南極輻合帶；（4）南極治理結(jié)構(gòu)逐步完善。南極國(guó)際治理從“去中心化”的南極決策機(jī)制ATCM逐步向局部組織化甚至全面機(jī)制化方向邁進(jìn)，與其他國(guó)際組織互動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)。這些調(diào)整與變革確保了南極地區(qū)的持續(xù)和平與穩(wěn)定，南極機(jī)制也因此被視為國(guó)際合作的典范。面對(duì)未來(lái)，隨著國(guó)際地緣政治以及全球氣候的不斷變化、國(guó)際社會(huì)對(duì)能源與資源日益增長(zhǎng)的需求以及人類在南極活動(dòng)形式的多樣化，南極機(jī)制的穩(wěn)定性仍在并將不斷接受新的挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，這需要南極機(jī)制以合作的精神、開放的態(tài)度以及高超的政治智慧加以積極應(yīng)對(duì)。

一、南極機(jī)制：從《南極條約》到南極條約體系

（一）南極機(jī)制的建立

南極機(jī)制的建立以《南極條約》簽署為開端?！赌蠘O條約》主要是為南極大陸長(zhǎng)期以來(lái)存在的主權(quán)紛爭(zhēng)以及面臨的潛在安全威脅尋找解決方案，其締結(jié)目的意在解決南極歷史問(wèn)題而非規(guī)劃南極的未來(lái)。四個(gè)因素對(duì)南極機(jī)制的初步建立產(chǎn)生了直接影響：解決南極主權(quán)爭(zhēng)端需要、國(guó)家安全、軍事與核威脅以及南極科學(xué)合作意愿。其中，南極科學(xué)合作成為《南極條約》締結(jié)的重要契機(jī)與推動(dòng)力量，其他三個(gè)要素都與南極地區(qū)安全有關(guān)，因此也是《南極條約》締結(jié)與南極機(jī)制建立的直接動(dòng)因。

1.南極機(jī)制建立的動(dòng)因：南極安全

上世紀(jì)50年代中期前的南極歷史大致可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段被稱為“南極探險(xiǎn)時(shí)代”（1770-1915年）。這一時(shí)期以庫(kù)克船長(zhǎng)（Captain James Cooke）在1772—1775年環(huán)南極航行為開始，見證了南極大陸被尋找、發(fā)現(xiàn)和探險(xiǎn)的過(guò)程。直到這一時(shí)期結(jié)束，人類對(duì)南極的探險(xiǎn)活動(dòng)以及了解程度仍十分有限；第二個(gè)階段被稱為“帝國(guó)主義時(shí)代”（1908年至上世紀(jì)50年代中期）。南極大陸及其附屬島嶼被發(fā)現(xiàn)并被視為無(wú)主土地，阿根廷、澳大利亞、英國(guó)、智利、法國(guó)、新西蘭與挪威等七個(gè)國(guó)家先后以發(fā)現(xiàn)、占有、扇形原則等理由提出對(duì)南極大陸的主權(quán)要求。其中，英國(guó)是首個(gè)提出南極大陸主權(quán)要求的國(guó)家（1908年）。到上世紀(jì)40年代，南極大陸80%的陸地被七個(gè)主權(quán)要求國(guó)“瓜分”，剩下的“瑪麗拜德地”（Marie Byrd Land）則成為美國(guó)擬在未來(lái)要求主權(quán)的“保留”地。不過(guò)，英國(guó)等七國(guó)提出的南極大陸主權(quán)要求從未被其他國(guó)家所承認(rèn)。例如，美國(guó)始終堅(jiān)持七個(gè)國(guó)家對(duì)南極的主權(quán)要求是非法和無(wú)效的；與此同時(shí)，它又與蘇聯(lián)一同聲明保留對(duì)南極的主權(quán)權(quán)利。到上世紀(jì)50年代，在以美蘇為首的東西方冷戰(zhàn)背景下，盡管各方試圖尋求南極主權(quán)紛爭(zhēng)的解決方案，但都無(wú)果而終，南極潛在的主權(quán)沖突一觸即發(fā)。除此之外，在冷戰(zhàn)背景下，有跡象表明，南極極有可能成為各國(guó)軍事活動(dòng)與核武器的試驗(yàn)場(chǎng)。最終，維護(hù)南極政治與軍事安全成為美國(guó)主導(dǎo)《南極條約》締結(jié)的政治動(dòng)因。

2.南極機(jī)制建立的契機(jī)與推動(dòng)力量：科學(xué)考察與合作

如果安全是《南極條約》締結(jié)與南極機(jī)制建立的政治動(dòng)因，那么科學(xué)則改變了南極的政治生態(tài)并成為《南極條約》的重要推動(dòng)力量。1957-1958年的國(guó)際地球物理年（簡(jiǎn)稱IGY）期間，南極科考的組織性進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時(shí)，共有12個(gè)國(guó)家在南極設(shè)立了60個(gè)科考站從事科研活動(dòng)。由國(guó)際科學(xué)聯(lián)盟理事會(huì)（簡(jiǎn)稱IGSU）下設(shè)的國(guó)際地球特別委員會(huì)（CSAGI）協(xié)調(diào)、計(jì)劃和組織的IGY南極科考活動(dòng)意在淡化南極政治，為此，CSAGI的決議要求：除了南極科考的后勤裝備支持，禁止在南極的任何軍事活動(dòng)；南極測(cè)繪與制圖行動(dòng)因與主權(quán)要求相關(guān)因而是非正當(dāng)?shù)?；鼓?lì)南極科考合作以及科研人員的交流與互換；聯(lián)合提供氣象與搜救服務(wù)；科學(xué)家游說(shuō)其政府以確?？瓶既藛T自由進(jìn)入南極大陸，并請(qǐng)求主權(quán)要求國(guó)取消對(duì)進(jìn)入其“南極領(lǐng)土”的控制。針對(duì)上述決議，主權(quán)要求國(guó)的默認(rèn)若要產(chǎn)生法律效力，只有通過(guò)締結(jié)國(guó)際條約才能實(shí)現(xiàn)。IGY為各國(guó)政府提供了打破南極主權(quán)爭(zhēng)議僵局的契機(jī)。在美國(guó)主導(dǎo)之下，各國(guó)開始重新就南極的政治安排進(jìn)行談判，并最終達(dá)成了《南極條約》。

（二）《南極條約》的核心原則與主要內(nèi)容

《南極條約》為南極機(jī)制確立了基本的規(guī)范框架。其中，主權(quán)凍結(jié)、非軍事化以及科學(xué)研究自由被視為《南極條約》的三大支柱，其核心內(nèi)容包括：

第一，主權(quán)凍結(jié)原則?！赌蠘O條約》的最重要目標(biāo)是在南極主權(quán)問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)，以維持不同立場(chǎng)締約方，包括主權(quán)要求國(guó)、潛在主權(quán)要求國(guó)以及非主權(quán)要求國(guó)的利益。被稱為“異議條款”（Agreement of disagree）的第4條是《南極條約》的核心，本質(zhì)上是一種政治安排，并未真正解決南極的主權(quán)爭(zhēng)議，只是在條約有效期內(nèi)“凍結(jié)”或擱置了主權(quán)爭(zhēng)議。與第4條密切相關(guān)的第8條規(guī)定了締約國(guó)管轄權(quán)。鑒于南極主權(quán)被凍結(jié)，由領(lǐng)土主權(quán)派生而來(lái)的屬地管轄被《南極條約》有意忽略，僅規(guī)定了締約國(guó)對(duì)派駐南極的具有其國(guó)籍的觀察員、科學(xué)家以及上述人員的隨從人員享有屬人管轄權(quán)。第6條是適用范圍條款，規(guī)定《南極條約》適用于“南緯60度以南的地區(qū)，包括冰架”，但“不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個(gè)國(guó)家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國(guó)際法所享有的對(duì)公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利”。不過(guò)，由于《南極條約》并未對(duì)“南極”以及“公海”進(jìn)行明確界定，這為日后各國(guó)在南極海域法律地位上的紛爭(zhēng)埋下了隱患。

第二，和平利用原則。《南極條約》序言規(guī)定，“為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國(guó)際紛爭(zhēng)的場(chǎng)所和對(duì)象”。圍繞這一宗旨，《南極條約》通過(guò)多項(xiàng)條款做出具體規(guī)定，包括：科學(xué)考察與合作；禁止“一切具有軍事性質(zhì)的措施”，如建立軍事基地、建筑要塞、進(jìn)行軍事演習(xí)以及任何類型武器的試驗(yàn)等；禁止“在南極進(jìn)行任何核爆炸和在該區(qū)域處置放射性塵?！币约巴ㄟ^(guò)和平手段解決爭(zhēng)端等。但條約并“不禁止為了科學(xué)研究或任何其它和平目的而使用軍事人員或軍事設(shè)備”。

第三，科學(xué)合作原則?？茖W(xué)合作為南極地區(qū)的有效政治管控提供了為各方接受的基礎(chǔ)。《南極條約》不僅將南極科學(xué)自由與科考合作作為宗旨之一，而且鼓勵(lì)締約國(guó)政府之間“交換南極科學(xué)規(guī)劃情報(bào)、在南極各考察隊(duì)和各考察站之間交換科學(xué)人員以及南極的科學(xué)考察報(bào)告和成果”，以及與“同南極具有科學(xué)和技術(shù)興趣的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)以及其它國(guó)際組織建立合作的工作關(guān)系”并敦促締約國(guó)提供南極考察、科考站以及軍事人員和設(shè)施的相關(guān)信息。

第四，成員資格與決策機(jī)制?！赌蠘O條約》總體是一個(gè)開放的條約。不過(guò)，根據(jù)《南極條約》第9條規(guī)定，條約成員國(guó)被分為南極條約協(xié)商成員國(guó)（ATCPs）以及非協(xié)商成員國(guó)（NCPs）。前者除12個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)以外，還包括“在南極進(jìn)行例如建立科學(xué)站或派遣科學(xué)考察隊(duì)進(jìn)行具體科學(xué)研究活動(dòng)而對(duì)南極表示興趣”的國(guó)家。ATCPs在南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議上享有集體決策權(quán)，NCPs可以觀察員身份參加ATCM，但不享有表決權(quán)。ATCPs的決策權(quán)經(jīng)由“協(xié)商一致”的表決方式以及具有不同法律效力的措施、建議、決議或決定等文件得以實(shí)現(xiàn)。

第五，實(shí)施與執(zhí)行機(jī)制?！赌蠘O條約》為締約國(guó)設(shè)定了寬泛的國(guó)際法義務(wù)。為確保締約國(guó)對(duì)條約義務(wù)的遵守與履行，《南極條約》通過(guò)視察機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制以及條約審議機(jī)制提供相應(yīng)的保障與救濟(jì)。其中，最為重要的是條約賦予成員國(guó)的視察權(quán)?！赌蠘O條約》第7條規(guī)定ATCPs“有權(quán)指派觀察員執(zhí)行本條所規(guī)定的任何視察”，指派的觀察員“應(yīng)有完全的自由在任何時(shí)間進(jìn)入南極的任何一個(gè)或一切地區(qū)”對(duì)“南極的一切地區(qū)，包括一切駐所、裝置和設(shè)備、以及在南極裝卸貨物或人員地點(diǎn)的一切船只和飛機(jī)”進(jìn)行視察。

（三）南極條約體系的規(guī)范構(gòu)成

《南極條約》對(duì)資源與環(huán)境議題的回避以及第9條確立的南極決策機(jī)制表明，南極機(jī)制從一開始就不是封閉和靜止的，它為南極條約體系的日后發(fā)展與壯大提供了廣闊的空間。

1.南極條約體系的法律含義

作為法律概念，“南極條約體系”在《議定書》第1條中被首次界定為“《南極條約》、執(zhí)行《南極條約》的有效措施、與《南極條約》相關(guān)的單獨(dú)有效的國(guó)際文件以及執(zhí)行此類文件的有效措施”。但是，體系并不包括適用于南極地區(qū)的一般國(guó)際法或其他條約體系，盡管它們適用于南極時(shí)可能與南極條約體系發(fā)生互補(bǔ)或沖突關(guān)系。

2.南極條約體系的規(guī)范構(gòu)成及其相互關(guān)系

第一，執(zhí)行《南極條約》的“措施”。

《南極條約》屬于框架性條約，其具體實(shí)施有賴于ATCM通過(guò)的大量的具有法律效力的“措施”或“建議”。這些建議集中于四大類議題：（1）南極運(yùn)行，主要解決南極科考或其他人員活動(dòng)的技術(shù)、交通與其他方面的支持或協(xié)助問(wèn)題；（2）環(huán)境保護(hù)，其中最為重要的是1964年“協(xié)議措施”。主要涉及特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)、特別科學(xué)興趣區(qū)的設(shè)立及其他環(huán)境問(wèn)題；（3）科學(xué)考察，主要解決“南極研究科學(xué)委員會(huì)”（SCAR）的功能與作用、科考站選址以及后勤保障等方面的事務(wù)；（4）條約實(shí)施，主要解決協(xié)商會(huì)議的程序以及條約執(zhí)行問(wèn)題，如視察權(quán)的行使以及條約對(duì)第三方、新島嶼和南大洋的適用等問(wèn)題。1966年后，“措施”逐漸聚焦于南極環(huán)境保護(hù)，以彌補(bǔ)《南極條約》對(duì)環(huán)境問(wèn)題規(guī)定的缺失。

第二，《南極海豹保護(hù)公約》的補(bǔ)充作用。

《海豹公約》適用于南緯60度以南的公海海域，意在采取有效措施阻止南極海域的商業(yè)捕撈海豹活動(dòng)，彌補(bǔ)了“協(xié)議措施”適用范圍的不足，在一定程度上限制了締約國(guó)的公海捕魚自由。

第三，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》對(duì)《南極條約》內(nèi)容的擴(kuò)充。

《養(yǎng)護(hù)公約》意在保護(hù)南大洋海洋生物資源，防止過(guò)度的商業(yè)捕撈?！娥B(yǎng)護(hù)公約》在《南極條約》基礎(chǔ)上擴(kuò)及至南緯60度以北的南極輻合帶之間的海域，即南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的全部；在適用對(duì)象上擴(kuò)展至域內(nèi)的所有海洋生物資源。此外，《養(yǎng)護(hù)公約》建立了相對(duì)獨(dú)立且具有國(guó)際法主體資格的“南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)”，委員會(huì)在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)問(wèn)題上享有獨(dú)立的決策權(quán)。《養(yǎng)護(hù)公約》要求域內(nèi)任何捕撈活動(dòng)均應(yīng)遵循一定的養(yǎng)護(hù)原則，包括合理的利用。為執(zhí)行公約，《養(yǎng)護(hù)公約》除要求締約國(guó)采取必要的國(guó)內(nèi)措施以外，還建立了相應(yīng)的視察機(jī)制。

第四，《1991年關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》（即《馬德里議定書》）的達(dá)成。

1988年《南極礦物資源活動(dòng)管理公約》的流產(chǎn)促成締約國(guó)短期內(nèi)迅速達(dá)成了1991年《馬德里議定書》?！恶R德里議定書》是迄今為止南極條約體系中最為全面和綜合性的南極環(huán)境保護(hù)條約，為整個(gè)南極地區(qū)的資源養(yǎng)護(hù)與保護(hù)規(guī)劃了藍(lán)圖，標(biāo)志著協(xié)商國(guó)在南極治理的價(jià)值取向上從資源利用向環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移?！恶R德里議定書》禁止在其生效后的50年內(nèi)在“南極條約地區(qū)”除科學(xué)研究以外的一切礦物活動(dòng)。為此，《馬德里議定書》設(shè)立了專門的“環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱CEP），負(fù)責(zé)監(jiān)督《馬德里議定書》及其附的落實(shí)與執(zhí)行。

第五，南極條約體系中各條約的相互關(guān)系

在南極條約體系中，《南極條約》是南極治理的憲法性條約?！逗１s》、《養(yǎng)護(hù)公約》、《馬德里議定書》以及具有法律效力的“措施”與“建議”等是《南極條約》的“特別法”，是在《南極條約》基礎(chǔ)上的發(fā)展與細(xì)化。《南極條約》確立的基本原則與宗旨對(duì)整個(gè)條約體系具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)意義，事實(shí)上也被體系的后續(xù)條約所遵循。例如，后續(xù)條約在其序言或主要條款中都重申遵循《南極條約》的基本原則與宗旨；在地域適用范圍上，除《養(yǎng)護(hù)公約》，《海豹公約》、《馬德里議定書》與《南極條約》的適用范圍完全一致；在組織機(jī)制上，CEP作為ATCM的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，依附于ATCM展開工作，不具有獨(dú)立的主體資格，也不享有獨(dú)立的決策權(quán)。

二、南極機(jī)制：危機(jī)與變革

南極機(jī)制在其發(fā)展道路上，曾經(jīng)歷過(guò)兩次較為重大的危機(jī)：一是南極問(wèn)題“聯(lián)合國(guó)化”引發(fā)的機(jī)制合法性危機(jī)，二是與礦物資源利用相關(guān)的南極法律地位危機(jī)。但通過(guò)自身變革，南極機(jī)制成功化解了生存危機(jī)，確保了機(jī)制的穩(wěn)定發(fā)展。

（一）南極機(jī)制的合法性危機(jī)與變革

南極問(wèn)題的“國(guó)際化”或“聯(lián)合國(guó)化”動(dòng)議早在《南極條約》締結(jié)前就已經(jīng)出現(xiàn)。1948年，印度曾提議將南極置于新成立不久的聯(lián)合國(guó)托管之下。緊隨其后，美國(guó)也提出了南極共管建議，但均遭致南極主權(quán)要求國(guó)的一致反對(duì)。在各方政治博弈之下，《南極條約》最終確立了以主權(quán)凍結(jié)為核心，以ATCM為決策機(jī)制的獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)之外的南極治理機(jī)制。然而，以馬來(lái)西亞為代表的一些發(fā)展中國(guó)家在1983年再次推動(dòng)將“南極問(wèn)題”列入聯(lián)大議程，希望借助聯(lián)合國(guó)大會(huì)將南極問(wèn)題“聯(lián)合國(guó)化”。其主要?jiǎng)右蛴卸海?）南極機(jī)制，特別是其決策機(jī)制是少數(shù)國(guó)家的“俱樂部”。這一機(jī)制封閉而神秘，缺乏公開性與透明度，因而其合法性被質(zhì)疑；（2）“南極問(wèn)題”提出之際正是締約國(guó)談判《礦物公約》之時(shí)，這些國(guó)家譴責(zé)南極成員國(guó)試圖瓜分南極的自然資源，排斥體系外國(guó)家的介入與參與，他們提議南極應(yīng)作為人類共同繼承遺產(chǎn)，由全人類公平享有和利用。自此，南極問(wèn)題成為聯(lián)大年度辯論議題之一，直到2005年才從聯(lián)大辯論議程中被撤銷。

針對(duì)體系外國(guó)家的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，南極機(jī)制予以積極回應(yīng)與變革：（1）利用聯(lián)大論壇竭力為機(jī)制進(jìn)行辯護(hù)；（2）加強(qiáng)機(jī)制的開放性，加快吸收新成員。僅在1982—1989年間，就有14個(gè)國(guó)家成為《南極條約》新的締約國(guó)，特別是中國(guó)的加入使得聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五個(gè)常任理事國(guó)全部成為《南極條約》締約國(guó)。（3）增加機(jī)制的透明度，不斷進(jìn)行組織化改革?！娥B(yǎng)護(hù)公約》委員會(huì)、CEP與《南極條約》常設(shè)秘書處的設(shè)立與運(yùn)作大大增強(qiáng)了南極機(jī)制決策與管理的透明度；（4）強(qiáng)化機(jī)制的民主性。與體系外國(guó)際組織的互動(dòng)增強(qiáng)。NCPs雖然不享有南極事務(wù)的決策權(quán)，但可以作為觀察員參加ATCM。部分聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)如國(guó)際海事組織、國(guó)際糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等可以更多地參與南極事務(wù)。以SCAR為代表的其他政府或非政府組織也以專家或觀察員身份參加ATCM或《養(yǎng)護(hù)公約》委員會(huì)會(huì)議。目前，《南極條約》成員國(guó)已達(dá)50個(gè)，其中協(xié)商成員國(guó)為28個(gè)。體系外國(guó)家逐漸接受南極國(guó)際治理機(jī)制的合法性與有效性，南極條約體系的基本原則與規(guī)則也逐步發(fā)展成為國(guó)際習(xí)慣法而具有普遍效力。

（二）南極資源利用之危機(jī)與變革：從《礦物公約》到《馬德里議定書》

南極機(jī)制面臨的第二個(gè)重大危機(jī)與南極的礦物資源利用相關(guān)?！兜V物公約》談判過(guò)程中恰逢馬來(lái)西亞等國(guó)質(zhì)疑南極機(jī)制合法性并試圖推動(dòng)南極問(wèn)題“聯(lián)合國(guó)化”的時(shí)期，這絕非巧合。因?yàn)椤兜V物公約》雖然設(shè)定了非常嚴(yán)格和苛刻的條件以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但畢竟為開發(fā)利用南極礦物資源打開了缺口。體系外國(guó)家擔(dān)心南極潛藏的豐富礦物資源被少數(shù)國(guó)家瓜分，在推動(dòng)南極問(wèn)題“聯(lián)合國(guó)化”的同時(shí)，提出應(yīng)借鑒1982年聯(lián)合國(guó)《海洋法公約》的國(guó)際海底區(qū)域制度，將南極視為“人類共同繼承遺產(chǎn)”，由全人類共同所有，各國(guó)在公平的基礎(chǔ)上共同開發(fā)和利用?！叭祟惞餐^承遺產(chǎn)”的動(dòng)議直接觸及到南極法律地位這一核心問(wèn)題，因?yàn)橘Y源利用與資源權(quán)屬直接相關(guān)，如果被普遍接受將動(dòng)搖《南極條約》的核心原則——“主權(quán)凍結(jié)”原則。《礦物公約》也遭到了環(huán)保主義者的批評(píng)，他們認(rèn)為其變相鼓勵(lì)相關(guān)國(guó)家對(duì)南極礦物資源的利用?！兜V物公約》一旦生效，將會(huì)改變其確立的自愿限制政策，并使得大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)與利用合法化，這將最終破壞南極脆弱的生態(tài)環(huán)境。

面對(duì)體系外國(guó)家與環(huán)保組織的強(qiáng)烈質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，ATCPs內(nèi)部也開始產(chǎn)生分歧，1989年發(fā)生的四起極地環(huán)境災(zāi)難最終成為澳大利亞與法國(guó)拒絕簽署《礦物公約》的導(dǎo)火索。為避免這種狀況危及整個(gè)南極條約體系的生存，ATCPs及時(shí)調(diào)整方向，將關(guān)注焦點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)移至南極的環(huán)境問(wèn)題，短期內(nèi)在《礦物公約》基礎(chǔ)上達(dá)成了一項(xiàng)全新的以南極環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的《馬德里議定書》，將“南極條約地區(qū)”定位為“只為和平與科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)”，并禁止任何形式的礦物資源開發(fā)與利用?！恶R德里議定書》的簽署不僅淡化了體系外國(guó)家和環(huán)保組織對(duì)南極機(jī)制合法性的質(zhì)疑，也使得將南極作為“人類共同繼承遺產(chǎn)”的呼聲日漸式微，南極國(guó)際治理機(jī)制得以進(jìn)一步穩(wěn)固與加強(qiáng)。

三、南極機(jī)制：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

1 99 1年《馬德里議定書》簽署之后進(jìn)入了相對(duì)平穩(wěn)的發(fā)展階段；但不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)仍有待南極機(jī)制做出積極應(yīng)對(duì)。

（一）南極主權(quán)的新挑戰(zhàn)：從陸地到海洋

隨著1982年聯(lián)合國(guó)《海洋法公約》的簽署，沉寂已久的南極主權(quán)問(wèn)題被重新“激活”。已被“凍結(jié)”的南極主權(quán)要求開始由南極大陸轉(zhuǎn)向南極大陸的附屬海域。七個(gè)主權(quán)要求國(guó)利用《海洋法公約》賦予沿海國(guó)更加寬泛的海域主權(quán)或主權(quán)權(quán)利的契機(jī)、以及《南極條約》對(duì)南極海域法律地位的模糊規(guī)定。一方面通過(guò)政府聲明、國(guó)內(nèi)立法主張或強(qiáng)化對(duì)其“南極領(lǐng)土”附屬海域的主權(quán)要求；另一方面則通過(guò)聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)（簡(jiǎn)稱CLCS）提出其“南極領(lǐng)土”及享有主權(quán)的“次南極大陸島嶼”200海里外大陸架的劃界申請(qǐng)。目前，已正式向CLCS提出劃界申請(qǐng)的有澳大利亞與新西蘭兩國(guó)。澳大利亞提交的申請(qǐng)與數(shù)據(jù)包括其主張主權(quán)的“南極領(lǐng)土”，但迫于外部壓力，它提交申請(qǐng)時(shí)要求CLCS就其南極領(lǐng)土附屬大陸架劃界暫不采取行動(dòng)，只審查其享有主權(quán)的赫德群島、麥克唐納群島以及麥夸里島大陸架向南延伸至南緯60度以南地區(qū)。新西蘭則提交了部分申請(qǐng)，排除了其“南極領(lǐng)土”附屬的大陸架部分，但保留今后向CLCS提交的權(quán)利。此外，其他主權(quán)要求國(guó)也都聲明保留此項(xiàng)權(quán)利。目前，七個(gè)主權(quán)要求國(guó)對(duì)其“南極領(lǐng)土”附屬海域的主權(quán)聲明主要停留在國(guó)內(nèi)法層面。除個(gè)別國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聲明以外，領(lǐng)?；虼箨懠苈暶饕庠谥厣旰蛷?qiáng)化對(duì)其南極領(lǐng)土主權(quán)的宣示。這些聲明或立法毫無(wú)例外地遭到潛在主權(quán)要求國(guó)和非主權(quán)要求國(guó)的反對(duì)。

在上述海域主權(quán)伸張中，澳大利亞等國(guó)向CLCS提出的其“南極領(lǐng)土”及所屬島嶼的200海里外大陸架劃界申請(qǐng)案特別引人關(guān)注。一方面因?yàn)樗殉鲋鳈?quán)要求國(guó)國(guó)內(nèi)法層面，成為典型的國(guó)際法問(wèn)題；另一方面，澳大利亞申請(qǐng)的赫德群島與麥克唐納群島200海里外大陸架延伸部分與“南極條約區(qū)域”重疊，使得沿海國(guó)依《海洋法公約》享有的大陸架主權(quán)權(quán)利與締約國(guó)依南極條約體系而承擔(dān)的禁止礦物活動(dòng)義務(wù)之間產(chǎn)生了直接的碰撞與沖突，被視為近20年來(lái)南極條約體系面臨的最大挑戰(zhàn)。目前，澳大利亞提出的外大陸架劃界申請(qǐng)案仍在CLCS審議中，其引發(fā)的南極海域法律地位問(wèn)題仍處于懸而未決的狀態(tài)。而在南極機(jī)制內(nèi)，ATCPs尚未就此議題展開討論或?qū)で蠼鉀Q方案。

（二）南極條約體系執(zhí)法機(jī)制的挑戰(zhàn)

南極條約體系主要通過(guò)兩條途徑確保締約國(guó)對(duì)條約的遵守與執(zhí)行。一是國(guó)際法層面的執(zhí)行，主要通過(guò)條約規(guī)定的視察機(jī)制實(shí)現(xiàn)；二是國(guó)內(nèi)法層面的執(zhí)行，要求締約國(guó)采取必要的國(guó)內(nèi)立法或措施予以執(zhí)行。但是，南極地區(qū)特殊的地理環(huán)境與法律地位使得國(guó)際或國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)制均存在較大的局限性。

1.視察機(jī)制的局限性

為“促進(jìn)本條約的宗旨，并保證這些規(guī)定得到遵守”，《南極條約》創(chuàng)設(shè)了視察權(quán)制度。《養(yǎng)護(hù)公約》與《馬德里議定書》的視察權(quán)制度在《南極條約》規(guī)定的基礎(chǔ)上有所拓展。一是在視察對(duì)象上，擴(kuò)展至所有的根據(jù)《馬德里議定書》所保存的記錄；二是規(guī)定了聯(lián)合視察制度?！恶R德里議定書》首次規(guī)定了除單獨(dú)視察以外協(xié)商成員國(guó)的聯(lián)合視察；三是完善了報(bào)告與評(píng)議制度。如《馬德里議定書》明確規(guī)定了向被視察締約國(guó)的報(bào)告制度、被視察締約國(guó)的評(píng)議制度以及視察報(bào)告的散發(fā)制度等。視察機(jī)制建立以來(lái)，已有47批次的國(guó)家對(duì)他國(guó)科考站、相關(guān)設(shè)施以及船舶等行使了單獨(dú)或聯(lián)合視察權(quán)，視察內(nèi)容主要集中在南極的環(huán)境保護(hù)、科考站等設(shè)施運(yùn)行以及非軍事化等事項(xiàng)。視察權(quán)是南極條約體系賦予成員國(guó)的一項(xiàng)重要國(guó)際法權(quán)利，也是一種相互監(jiān)督機(jī)制，它在保障體系平穩(wěn)運(yùn)行以及締約國(guó)遵守條約義務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。盡管如此，視察機(jī)制仍存在較大的局限性。例如，“非軍事化”是視察的重要內(nèi)容；但在實(shí)踐中，締約國(guó)指派的觀察員通常并非軍事領(lǐng)域的專業(yè)人士，很難通過(guò)短暫的視察判斷其檢查對(duì)象是否構(gòu)成了條約禁止的行為。此外，南極條約體系對(duì)視察權(quán)的規(guī)定較為模糊，如未規(guī)定視察報(bào)告的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與具體要求，可能導(dǎo)致締約國(guó)之間的相互猜疑。最后，若經(jīng)視察發(fā)現(xiàn)被視察締約國(guó)有違反條約義務(wù)的情形，體系缺乏必要的制裁或整改機(jī)制，目前主要依靠締約國(guó)的道德自律。

2.國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的局限性

南極條約體系大量規(guī)范的落實(shí)與執(zhí)行需要締約國(guó)國(guó)內(nèi)立法的配合。對(duì)此，體系內(nèi)的諸多條約都做出明確要求。1964年“協(xié)議措施”第3條要求成員國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)行動(dòng)以執(zhí)行該“措施”?！逗１s》第2條第2款要求每一締約國(guó)應(yīng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、法規(guī)或其他措施（包括適當(dāng)?shù)脑S可制度）確保其公民或者船舶不從事公約禁止的捕殺海豹行為，同時(shí)在《南極條約》第8條規(guī)定基礎(chǔ)上，將屬人管轄擴(kuò)展至締約國(guó)國(guó)民以及船舶?！娥B(yǎng)護(hù)公約》第21條也要求締約國(guó)“在其權(quán)限內(nèi)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┮源_保遵守本公約條款規(guī)定及委員會(huì)依本公約第9條對(duì)其拘束所采納之保育措施”?！恶R德里議定書》第13條“本議定書的遵守”規(guī)定：“每一締約國(guó)應(yīng)在其管轄范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，包括制定國(guó)內(nèi)法律或法規(guī)，或采取行政或執(zhí)行措施，以確保遵守本議定書”。

南極主權(quán)凍結(jié)原則否定了南極存在屬地管轄的可能性。締約國(guó)只能對(duì)在南極地區(qū)從事相關(guān)活動(dòng)的具有本國(guó)國(guó)籍的人或者船舶進(jìn)行管轄，包括立法管轄與司法管轄。這種有限的屬人管轄給南極條約體系的法律執(zhí)行帶來(lái)了挑戰(zhàn)。對(duì)締約國(guó)而言，雖然其可以對(duì)在南極活動(dòng)的本國(guó)國(guó)民和船舶行使屬人管轄，但南極遙遠(yuǎn)的地理位置以及惡劣的自然環(huán)境給具體執(zhí)法帶來(lái)了巨大的障礙與成本。例如，澳大利亞1980年《南極條約（環(huán)境保護(hù)）》法規(guī)定適用于在澳大利亞南極領(lǐng)土從事相關(guān)活動(dòng)以及在南極半島游輪活動(dòng)中登陸的澳大利亞公民。②但如果澳大利亞公民在此期間給南極生態(tài)環(huán)境造成破壞或損害，該澳大利亞法律應(yīng)如何執(zhí)行？除非澳大利亞主管機(jī)構(gòu)派員赴南極地區(qū)執(zhí)法，否則又應(yīng)當(dāng)如何搜集相關(guān)證據(jù)以配合國(guó)內(nèi)的司法程序？再以20世紀(jì)90年代以后南大洋出現(xiàn)的日益猖獗的“非法、未報(bào)告、未規(guī)制的捕魚活動(dòng)”（IUU）為例。在南緯60度以南的“南極條約地區(qū)”，由于不存在主權(quán)國(guó)家，因而無(wú)法依賴“沿海國(guó)”執(zhí)法，而船旗國(guó)執(zhí)法有限。為此，《養(yǎng)護(hù)公約》委員會(huì)通過(guò)視察機(jī)制或采用技術(shù)手段如“船舶監(jiān)控系統(tǒng)”、“追蹤記錄計(jì)劃”或運(yùn)用商業(yè)與外交方法，如列舉IUU捕魚船舶黑名單等配合執(zhí)法。此外，南極地區(qū)有限的屬人管轄還導(dǎo)致對(duì)非締約國(guó)國(guó)民與船舶管轄與執(zhí)法的巨大真空，并使其輕易規(guī)避條約義務(wù)。例如南大洋進(jìn)行IUU捕魚活動(dòng)的主要是非締約國(guó)船舶，但由于締約國(guó)與《養(yǎng)護(hù)公約》委員會(huì)對(duì)此缺乏強(qiáng)制管轄，只能通過(guò)“促請(qǐng)任何非本公約締約國(guó)注意其國(guó)民或船只依委員會(huì)之意見進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)本公約目標(biāo)之任何活動(dòng)”以及其他柔性方法予以執(zhí)行。在“南極條約區(qū)域”外，島嶼主權(quán)國(guó)有權(quán)對(duì)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的IUU活動(dòng)進(jìn)行管轄并采取相應(yīng)措施，但由于船只在不同管轄海域游弋的特點(diǎn)以及聯(lián)合國(guó)海洋法仲裁庭保護(hù)船旗國(guó)“迅速釋放權(quán)”的傾向性，使得島嶼沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)針對(duì)IUU的執(zhí)法遇到了較大的法律障礙。為了應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，澳大利亞與法國(guó)分別于2003年與2007年達(dá)成南大洋漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)議，在IUU船舶緊追權(quán)、管轄權(quán)、逮捕權(quán)以及執(zhí)行權(quán)等方面展開執(zhí)法合作。

（三）南極旅游與生物勘探等商業(yè)活動(dòng)的挑戰(zhàn)

1.南極旅游

1959年《南極條約》締結(jié)時(shí)，締約國(guó)未能預(yù)料到幾十年后南極旅游活動(dòng)迅速增長(zhǎng)給南極環(huán)境保護(hù)以及管轄問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。2007年挪威號(hào)游輪在南極迪塞普迅島發(fā)生長(zhǎng)達(dá)5公里的漏油事故，引起人們對(duì)南極旅游進(jìn)行更嚴(yán)格規(guī)制問(wèn)題的關(guān)注。目前，ATCM并未就南極旅游問(wèn)題制定專門的條約，而是通過(guò)大量的“措施”或“決議”予以規(guī)制。2011年，ATCM通過(guò)了“南極游客總指南”的第3號(hào)決議，以確保游客活動(dòng)不給南極環(huán)境以及科學(xué)與美學(xué)價(jià)值造成負(fù)面影響。值得注意的是，南極條約體系之外最大的南極旅游運(yùn)營(yíng)協(xié)會(huì)（IAATO）對(duì)南極旅游規(guī)制發(fā)揮了重要的作用與影響，其通過(guò)的大量自律性南極旅游指南或操作程序已被ATCM采納并形成相關(guān)措施或決議。

如何規(guī)制日益增長(zhǎng)的南極旅游活動(dòng)，被視為對(duì)南極機(jī)制管理南極私人活動(dòng)能力的真正考驗(yàn)。在南極旅游政策與規(guī)則制定上，ATCPs被指未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，過(guò)度依賴私人旅游組織，特別是IAATO。這是導(dǎo)致南極旅游規(guī)則“碎片化”的主要原因。此外，作為南極國(guó)際治理的主體，ATCPs在南極旅游規(guī)制上的長(zhǎng)期“缺位”，也將損害南極機(jī)制的合法性。不過(guò)，由于南極決策機(jī)制中缺少中立的旅游管理專家、成員國(guó)對(duì)南極旅游規(guī)制上存在分歧以及《馬德里議定書》及其附件覆蓋南極旅游活動(dòng)等因素的影響，對(duì)南極旅游進(jìn)行專門規(guī)制的必要性和迫叨性短期內(nèi)尚未顯現(xiàn)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，強(qiáng)化對(duì)南極旅游的規(guī)制應(yīng)是南極國(guó)際治理的必由之路。首先，盡管《馬德里議定書》及其責(zé)任附件適用于在南極的一切人類活動(dòng)，但ATCPs已經(jīng)注意到南極旅游活動(dòng)的特殊性，針對(duì)南極旅游制訂了大量的措施和決議，以區(qū)別于南極科考活動(dòng)。其次，目前有關(guān)南極旅游規(guī)制的法律文件主要表現(xiàn)為ATCM通過(guò)的“決議”，多為倡導(dǎo)性質(zhì)，效力等級(jí)較低，且極為分散，不利于締約國(guó)的執(zhí)行。最后，由于南極條約地區(qū)存在管轄權(quán)真空，非締約國(guó)運(yùn)營(yíng)者組織的或不遵守IAATO準(zhǔn)則的南極旅游運(yùn)營(yíng)行為將給南極環(huán)境及相關(guān)執(zhí)法造成巨大的威脅，亟需南極機(jī)制做出更加積極的和建設(shè)性的制度回應(yīng)。

2.南極生物勘探

近10年來(lái)，南極生物勘探活動(dòng)可能對(duì)南極治理機(jī)制帶來(lái)的影響與挑戰(zhàn)日益引起關(guān)注，也成為ATCM會(huì)議的年度議題。生物勘探涉及在自然環(huán)境中尋找有用的有機(jī)物質(zhì)，包括采集和調(diào)查作為基因和生物化學(xué)原料來(lái)源的生物樣本。近年來(lái)，南極大陸及其附屬海域獨(dú)特的生物多樣性引起了生物勘探者們濃厚的興趣，他們?cè)噲D采集南極地區(qū)生物樣本用于生物技術(shù)或其他的商業(yè)用途。伴隨發(fā)展中的全球正義理念，南極生物勘探活動(dòng)提出了諸多法律、道德以及倫理方面的問(wèn)題，并再次引發(fā)第三世界國(guó)家對(duì)南極治理機(jī)制的擔(dān)憂：例如誰(shuí)擁有南極大陸和海域生物資源的所有權(quán)？這些生物資源應(yīng)被如何利用？相關(guān)研究的成果及產(chǎn)生的收益應(yīng)如何分配與分享？生物勘探活動(dòng)是否以及多大程度上會(huì)危及南極治理機(jī)制？

1999年，在南極研究科學(xué)委員會(huì)（SCAR）提議下，南極生物勘探首次成為第24屆ATCM關(guān)注的議題。之后成為歷屆ATCM討論的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在第25屆ATCM（2002年）上，英國(guó)通過(guò)工作文件提出三點(diǎn)重大關(guān)切：（1）《南極條約》保證的科學(xué)自由（包括自由獲得科學(xué)信息）與商業(yè)利用生物材料的機(jī)密性（如專利）之間的潛在沖突；（2）是否應(yīng)當(dāng)以及如何規(guī)制南極的生物勘探活動(dòng)，如果加以規(guī)制，應(yīng)由誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督；（3）如何規(guī)制因商業(yè)利用南極生物資源而產(chǎn)生的收益。此后圍繞上述提議，在第26屆ATCM上，CEP將“生物勘探”列入CEP討論議程；第28屆ATCM通過(guò)了名為“南極生物勘探”的第7號(hào)決議，要求“成員國(guó)政府持續(xù)跟蹤南極條約地區(qū)的生物勘探問(wèn)題，并在年度會(huì)議上進(jìn)行適當(dāng)?shù)男畔⒔粨Q和觀點(diǎn)交流”，同時(shí)還要求通過(guò)持續(xù)的討論以澄清生物勘探行為的性質(zhì)與定義；在第29屆ATCM上，阿根廷通過(guò)信息文件報(bào)告了其在南極的生物勘探活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和法國(guó)的信息文件則敦促ATCPs就南極生物勘探活動(dòng)進(jìn)行專門立法。并且其后的歷屆ATCM上，法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)等國(guó)提交的信息文件與工作文件分別涉及南極生物資源數(shù)據(jù)庫(kù)建立、如何在ATS框架下彌補(bǔ)法律漏洞并對(duì)生物勘探活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制以及南極生物勘探的基礎(chǔ)與基準(zhǔn)等。在2010年的第33屆ATCM上，SCAR再次提交了名為“南極地區(qū)的生物勘探：對(duì)現(xiàn)有研究的保守綜述”的信息文件，并附上要求ATCPs完成的調(diào)查表。由于生物勘探活動(dòng)產(chǎn)生的政治與法律問(wèn)題異常復(fù)雜，其給南極條約體系帶來(lái)的沖擊不可低估，目前有關(guān)南極生物勘探活動(dòng)的規(guī)則還在緩慢的形成過(guò)程之中，ATCM尚未達(dá)成具有約束力的法律文件。

結(jié)語(yǔ)

回顧歷史，南極機(jī)制通過(guò)不斷的變革，成功度過(guò)了因“聯(lián)合國(guó)化”與“人類共同繼承遺產(chǎn)”動(dòng)議而帶來(lái)的兩次重大生存危機(jī)，南極國(guó)際治理的民主性與透明度進(jìn)一步加強(qiáng)，以“主權(quán)凍結(jié)”為核心的南極基本宗旨與原則得以維護(hù)與延續(xù)，充分顯示了南極機(jī)制應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力以及強(qiáng)大的生命力。1991年《馬德里議定書》成功化解南極資源利用危機(jī)以后，南極條約體系已有20余年沒有增加新的條約。這一方面說(shuō)明南極機(jī)制的相對(duì)穩(wěn)定；但另一方面也顯示出南極機(jī)制應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的意愿與能力仍存在較大的不確定性。這主要包括：第一，面對(duì)個(gè)別國(guó)家對(duì)南極200海里外大陸架劃界申請(qǐng)帶來(lái)的新的主權(quán)挑戰(zhàn)，因涉及與《海洋法公約》的沖突與協(xié)調(diào)，南極機(jī)制單憑一己之力無(wú)法解決，目前尚未采取任何應(yīng)對(duì)措施。第二，南極機(jī)制倡導(dǎo)合作的政治理念以及因“主權(quán)凍結(jié)”而造成的管轄權(quán)限制，使得南極法律的強(qiáng)制執(zhí)行依舊面臨重大的挑戰(zhàn)。第三，面對(duì)人類南極旅游與生物勘探活動(dòng)給南極治理帶來(lái)的新的資源與商業(yè)化挑戰(zhàn)，南極機(jī)制也尚未表現(xiàn)出強(qiáng)烈的規(guī)制意愿。究其原因，目前南極機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)與上世紀(jì)80年代面臨的兩次重大危機(jī)不可同日而語(yǔ)，尚不足以對(duì)其生存構(gòu)成迫在眉睫的威脅。然而，無(wú)論是對(duì)南極海域的主權(quán)要求，或是以管轄權(quán)為核心的南極執(zhí)法，或是引發(fā)商業(yè)與資源爭(zhēng)議的南極人類活動(dòng)最終都可歸結(jié)到南極主權(quán)與資源權(quán)屬這一核心問(wèn)題。南極條約體系奉行的“雙焦點(diǎn)主義”則是出現(xiàn)各種挑戰(zhàn)的根本原因。從這個(gè)意義上說(shuō)，南極條約締約國(guó)，特別是協(xié)商成員國(guó)有責(zé)任采取更加建設(shè)性的措施積極應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，從而確保南極機(jī)制的持續(xù)穩(wěn)定與健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯：左品）