創(chuàng)新深度貧困山區(qū)的扶貧開發(fā)方式

韓巨龍+李彥

貧窮不是社會主義，消除貧困、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)心系百姓，高度重視扶貧開發(fā)工作，習近平總書記指出“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。李克強總理發(fā)出了扶貧攻堅的戰(zhàn)斗指令，“向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳。2014年，再減少農(nóng)村貧困人口1000萬人以上”。

深度貧困山區(qū)是這場扶貧攻堅戰(zhàn)的難點，脫貧難度大，需要我們解放思想，開拓思路，創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式。本文把深度貧困山區(qū)分為具備與不具備就地扶貧條件兩類，來探究新的扶貧開發(fā)模式。

深度貧困山區(qū)面臨的多重困境

第一，貧困纏身。由于自然條件的限制，貧困山區(qū)百姓的生活還非常艱辛，部分山區(qū)農(nóng)民年人均純收入低于785元，為深度貧困。有的山區(qū)百姓的貧困程度遠遠超出了人們的想象——大部分時間里，一天吃兩頓飯，主食都是土豆，而且有時土豆幾乎是唯一的食物。房間低矮、潮濕、昏暗，沒有廚房，只能在堂屋里燒火煮飯，燃料是木柴。時間一長，滿屋都是黑色的煙塵，用手一摸，如同被墨汁染過。相當一部分村不通公路，有的老人甚至從沒進過城，若見到汽車，還會充滿好奇。在有的村組，學生們每天上學要在路上花掉幾個小時。

第二，生態(tài)脆弱。深度貧困山區(qū)的百姓有著強烈的致富愿望，但脫貧的出路在哪？他們通常寄希望于村邊的大山，如果有礦，則修條土路，開始私挖盜采；有值錢的動物，則盜獵；有值錢的樹木，則砍伐販賣；實在不行，就毀林開荒，擴大耕種面積。

一方面，當人的生存權(quán)受到危害時，這些行為不應(yīng)受到非議。如一位學者所說的，“美國人把擱淺的鯨魚推入大海，這值得贊揚；鯨魚被非洲難民捕食，這也應(yīng)贊揚，因為它救活了一群人”。但另一方面，在部分深度貧困山區(qū)，生態(tài)十分脆弱，一旦破壞就很難恢復(fù)。無序開發(fā)會造成水源枯竭，植被退化，水土流失加劇，土地貧瘠化，當土地失去肥力，又沒有可靠的水源，耕種收入勢必下降。為了保收入，脫貧致富，農(nóng)民們不得不再次毀林，擴大耕種面積。這似乎成了人與自然對抗性的死循環(huán)。

第三，發(fā)展困惑。深度貧困山區(qū)內(nèi)有的百姓對脫貧致富感到困惑，因為他們或者外出務(wù)工，或者日出而作，日落而息地在山地里勞作，十分勞累，但是生活仍然異常困難。他們致富的意愿十分強烈，在某些小山村，村民們幾乎把所有能耕種的山坡都開墾來種農(nóng)作物，還會盡可能多地養(yǎng)些牛、羊?？墒?，由于近些年氣候的變化和植被的破壞，這些“望天田”的收成越來越?jīng)]保障，用以放養(yǎng)牛羊的草場也開始退化。又由于地處深山之中，交通不便，運到山里的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格較高，出欄的豬、牛、羊也難以賣出好價錢。他們付出了，流了汗，可每年的收入仍沒保障。未來的小康生活在哪里？他們非常困惑。

深度貧困山區(qū)扶貧開發(fā)與城鎮(zhèn)化

部分深度貧困山區(qū)就地脫貧的代價太大，或不具備就地扶貧的條件。

“山高、坡陡、谷深、平地少”幾乎是深度貧困山區(qū)共同的地形地貌特征，絕大部分地方坡度達30度以上。村民們大多居住較為分散，因為得有相當面積的山地才能養(yǎng)活一家人。有的幾家人分別居住在不同的山頭，如果有人上午朝另一個山頭喊著約一起吃飯，對面山頭的村民得馬上啟程，才能趕上一起吃晚飯，即“講話能聽見，竄門走半天”。由于居住分散，加之坡陡谷深，道路的修建和養(yǎng)護成本太高。而且，修建連接分散村組的道路以及陡坡地耕種，極易惡化本來就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境。

但相對的，如果不修建道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，村民們的生產(chǎn)和生活成本就降不下來，農(nóng)產(chǎn)品也出不去。以建房用的青磚為例，假設(shè)市場價為每塊1元，當這些磚靠人背、馬馱運到深山，價格可能抬高到每塊1.5元，僅建材一項，村民在深山建房的成本就被抬高數(shù)萬元。對一個貧困家庭來說，這幾乎是不能承受之重。

要破解這個兩難問題，需要我們解放思想，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制。把不具備就地扶貧開發(fā)條件地區(qū)的脫貧與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，或許是值得探索的路子。

一方面，深度貧困山區(qū)的年輕一代大多不愿繼續(xù)祖輩的生活方式。他們絕大多數(shù)都外出打工，向往城市生活，渴望著能留在城市。最終，部分貧困山村的消失是不可避免的，這也符合社會的發(fā)展趨勢，所以在這些小山村做長期、大量的固定資產(chǎn)投入是一種資源的浪費。另一方面，用在深山里建房的成本幾乎可以在縣城或小集鎮(zhèn)里購置一套商品房。而且，不少深山里花大價錢新建的房子使用率極低，僅在村民回家過年時使用，其它時間要么由老人守著，要么鎖上大門，這也是一種浪費。

所以，出臺政策幫助不具備就地扶貧開發(fā)條件的村民異地城鎮(zhèn)化，是多贏的思路。村民們可以走出深山，融入現(xiàn)代生活，脫貧致富，政府可以把大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費集中起來，在小集鎮(zhèn)或縣城修建更高標準的公共設(shè)施，同時也保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。為了達到這些目標，一要加大勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，讓異地城鎮(zhèn)化的青壯勞動力有一技之長。二要開發(fā)公益性就業(yè)崗位，確保異地城鎮(zhèn)化的每戶家庭最少有一人就業(yè)。三是扶貧要與居民最低生活保障等兜底政策配合起來。四要為異地城鎮(zhèn)化家庭的創(chuàng)業(yè)、購房等提供優(yōu)惠條件。

我國實行嚴格的土地用途管制制度，政府通過土地利用規(guī)劃和年度計劃控制用地指標，嚴格控制建設(shè)用地總量。隨著人口向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日益緊張，而深山里不少農(nóng)村建設(shè)用地閑置。為了改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國土部門于2008年出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在保證各類土地面積平衡的前提下，地方政府可以申請城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，在這方面，成都和重慶的探索經(jīng)驗可供借鑒。

在城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的地方，可以試點優(yōu)先使用深度貧困山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標，把深山里適宜于耕種的宅基地復(fù)墾，不適宜耕種的直接退耕還林。用農(nóng)村建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標或其收益來支持深度貧困山區(qū)農(nóng)民的易地城鎮(zhèn)化，或者說農(nóng)民以放棄深山里的宅基地和耕地來換取縣城或小集鎮(zhèn)的就業(yè)和住房優(yōu)惠。這樣，政府就把扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)一體化結(jié)合起來推進，通過異地城鎮(zhèn)化的方式幫助深山農(nóng)民脫貧。endprint

深度貧困山區(qū)扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

沒有產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧只是暫時性的，一個地方只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才有內(nèi)生動力，才有造血功能，才能“有恒產(chǎn)者有恒心”，實現(xiàn)社會長期穩(wěn)定和諧。發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基本前提是資本、勞動力、土地等要素的優(yōu)化配置，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開土地這個關(guān)鍵要素，因此土地流轉(zhuǎn)尤為重要。

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化并列，成為我國重要的現(xiàn)代化戰(zhàn)略。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要完善水利灌溉、道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，進行土地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，并讓科學技術(shù)更多地滲透到土壤改良、育種、種植、管理、收獲、加工、銷售等環(huán)節(jié)。只有推進土地流轉(zhuǎn)，形成一定的經(jīng)營規(guī)模，才能有效地推進土地整理、水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)機械化等，才能攤平科技投入、管理投入等成本，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較收益，吸引人才、資本等要素投向農(nóng)業(yè)，最終提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

當前，我國農(nóng)村“空心化”問題嚴重，種田的多是老人、婦女，這嚴重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步提高。當“誰來種田”成為問題時，推動土地流轉(zhuǎn)，讓種田能手來種田，再一次解放農(nóng)村生產(chǎn)力，就成了重要而緊迫的工作。土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民在獲取流轉(zhuǎn)收益之外，可以放心外出務(wù)工，富余勞動力被轉(zhuǎn)移到其它產(chǎn)業(yè)，可以延長我國的人口紅利期，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

同時，土地流轉(zhuǎn)也有較強的政策支撐。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。十八屆三中全會進一步強調(diào)要賦予農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)能，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

推進土地流轉(zhuǎn)必須做好以下兩項基礎(chǔ)工作。

首先，加快推進農(nóng)村聚居區(qū)建設(shè)，改變深山區(qū)農(nóng)民高度分散的居住模式，使之較為集中地居住。一是可以改善農(nóng)民居住環(huán)境，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，如果實現(xiàn)集中居住，政府可集中投資建設(shè)道路、學校、衛(wèi)生等公共設(shè)施。二是為土地流轉(zhuǎn)鋪路。拆除農(nóng)民田間地頭的房屋，使之復(fù)墾為耕地，不僅便于推進土地整理，推廣農(nóng)業(yè)機械化等，還可以擴大耕地面積。三是形成“集聚效應(yīng)”，并推動分工細化、專業(yè)化。一方面可以充分發(fā)揮種糧能手的特長，另一方面，由于集中居住的人口有一定規(guī)模，部分人可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分離出來，從事小飯店、小超市等生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)。當然，也必須防止出現(xiàn)強迫農(nóng)民住高樓等現(xiàn)象。

其次，加快推進農(nóng)村“確權(quán)頒證”工作。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，產(chǎn)權(quán)清晰才能降低市場交易成本，培育真正的市場主體。著名經(jīng)濟學家厲以寧認為，農(nóng)民應(yīng)具有“三權(quán)三證”，“三權(quán)”為承包土地的經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)、房產(chǎn)權(quán)，對應(yīng)的“三證”為承包土地的經(jīng)營權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證、房產(chǎn)證。有了這些權(quán)證，就盤活了農(nóng)村資源，把資源變成了資產(chǎn)，農(nóng)民有了財產(chǎn)權(quán)利，可以進行抵押、入股、貸款等市場活動，為他們實現(xiàn)更多財產(chǎn)性收入打下堅實基礎(chǔ)。

另外，“確權(quán)頒證”可以在一定程度上防止出現(xiàn)某些不法分子借土地流轉(zhuǎn)之機強行霸占農(nóng)民土地等侵權(quán)行為，農(nóng)民也不用再擔心自己的土地被平整若干年后，怎么收回的問題。十八屆三中全會提出，“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”以及“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，而“確權(quán)頒證”是實現(xiàn)這些改革目標的基礎(chǔ)性工作。endprint