政府購買公共服務(wù)引入第三方評(píng)估機(jī)制的分析

李衛(wèi)東

摘 要：政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前中國行政改革中的重大制度轉(zhuǎn)型，對(duì)購買項(xiàng)目進(jìn)行考核評(píng)估是購買公共服務(wù)中的重要環(huán)節(jié)。第三方評(píng)估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，在政府購買公共服務(wù)中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。在分析中國政府在購買公共服務(wù)項(xiàng)目中的評(píng)估現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)引入第三方評(píng)估機(jī)制的作用及機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究，提出應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)的綜合績效進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)估，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)問題，確保政府委托開展的各項(xiàng)服務(wù)能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；第三方評(píng)估；機(jī)制設(shè)計(jì)；政府

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）13-0183-03

引言

政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前中國行政改革中的重大制度轉(zhuǎn)型。其中“合同外包”或者“政府購買”是最常見的方式。隨著非政府組織（Non-government Organization，NGO）及其活動(dòng)擴(kuò)展到人類生活的各個(gè)方面并成為影響全球發(fā)展的重要因素，政府與NGO之間相互依賴，在公共服務(wù)供給上更是構(gòu)建了“伙伴關(guān)系”。

為客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府購買社會(huì)服務(wù)的工作成果和財(cái)政資金的使用效益，加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)效果，加大對(duì)公益服務(wù)性社會(huì)組織的培育扶持力度，推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展，保障政府購買服務(wù)工作的順利開展，“購買項(xiàng)目考核評(píng)估”成為公共服務(wù)購買管理中的重要一環(huán)。其中，第三方評(píng)估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的自我評(píng)估的缺陷，可以顯著提高評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，在政府購買公共服務(wù)中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。

所謂的“第三方”，一般是具有權(quán)威性的專業(yè)性的中間機(jī)構(gòu)或組織，由他們制定一系列評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)他們業(yè)內(nèi)各組織進(jìn)行評(píng)定，得出具有說服力的結(jié)果與報(bào)告。其好處是由于其是作為獨(dú)立于“政府”和“非營利組織”的“第三方”，這是客觀公正進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)。其獨(dú)立于政府的性質(zhì)使其避免了受到官方意識(shí)的影響，從而有助于非營利組織的自由發(fā)展；而其又不完全傾向于NGO一方，保證了對(duì)NGO監(jiān)管的有效性。而且，作為第三方機(jī)構(gòu)其在社會(huì)上的信譽(yù)較好，這也會(huì)提高其評(píng)估結(jié)論的權(quán)威性。

這種評(píng)估不能僅限于是否提供了服務(wù)，而是要將評(píng)估指標(biāo)量化，把社會(huì)組織的運(yùn)作管理、經(jīng)費(fèi)的使用、服務(wù)的成效、服務(wù)對(duì)象的回饋等均納入社會(huì)組織評(píng)估體系。評(píng)估獲得通過，政府繼續(xù)購買其服務(wù)；評(píng)估沒有通過，政府則可以購買其他社會(huì)組織的服務(wù)，通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置以及高質(zhì)量的服務(wù)。

一、中國政府在購買公共服務(wù)項(xiàng)目中的評(píng)估現(xiàn)狀及問題

1.政府在購買公共服務(wù)項(xiàng)目中的評(píng)估現(xiàn)狀

2003 年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的探索不斷增多，形式多樣；購買的領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)，還包括社會(huì)工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等諸多新型社會(huì)需求。購買服務(wù)數(shù)量和范圍都開始逐步擴(kuò)大，可見，中國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)正進(jìn)入全面發(fā)展階段。

與此同時(shí)，政府部門也意識(shí)到，在項(xiàng)目實(shí)施前對(duì)所需要購買的項(xiàng)目采取適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法能夠?qū)φ馁Y金的有效使用起到事半功倍的效果。在使用公共服務(wù)過程中，也需要進(jìn)行充分的評(píng)估，確保項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，保證目標(biāo)計(jì)劃的達(dá)成。目前，已經(jīng)有不少地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的文件規(guī)范政府在購買公共服務(wù)中的工作。

例如，東莞市在2011年發(fā)布的《政府購買社會(huì)工作服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法》中提到，立項(xiàng)評(píng)估和前期評(píng)估中可參照中、后期評(píng)估進(jìn)行，分為機(jī)構(gòu)自查、實(shí)地檢查和聯(lián)合驗(yàn)收。評(píng)估方式是采用內(nèi)外部評(píng)估機(jī)制相結(jié)合的方式，主要就是通過聯(lián)合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)、服務(wù)量及服務(wù)成果、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)作管理進(jìn)行評(píng)估。

上海市靜安區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于靜安區(qū)社會(huì)組織承接政府購買新增公共服務(wù)項(xiàng)目資質(zhì)的規(guī)定》，規(guī)定由靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)作為政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)在承接項(xiàng)目前組織有關(guān)專家對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)、能力、信譽(yù)、業(yè)績等進(jìn)行評(píng)估，在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后進(jìn)行績效評(píng)估和資金使用狀況的審計(jì)。靜安區(qū)在政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)行項(xiàng)目資質(zhì)評(píng)估時(shí)依據(jù)文件規(guī)定，采取“聽”、“評(píng)”、“看”三步法，然后做出綜合評(píng)估報(bào)告進(jìn)行實(shí)現(xiàn)事前資質(zhì)評(píng)估。

北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目考評(píng)方式實(shí)行分項(xiàng)評(píng)分，專家小組打分制，根據(jù)項(xiàng)目各部分累計(jì)得分確定是否購買該項(xiàng)服務(wù)。主要指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)兩類：業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)，其中兩項(xiàng)指標(biāo)各占50%。二級(jí)指標(biāo)包括七個(gè)方面：立項(xiàng)情況、目標(biāo)完成程度、效益實(shí)現(xiàn)情況、組織管理水平、預(yù)算管理情況、財(cái)務(wù)（資產(chǎn)）管理情況、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

2.現(xiàn)有評(píng)估辦法存在的主要問題

盡管各地政府都建立了一套以保證服務(wù)質(zhì)量和對(duì)所購買的服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督為目標(biāo)的評(píng)估方法，但在實(shí)際情況中，合同的執(zhí)行過程依然很難控制，有時(shí)甚至導(dǎo)致質(zhì)量下降。具體來看主要有如下兩個(gè)問題：（1）評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置有待合理化、可操作化。部分評(píng)價(jià)指標(biāo)在評(píng)分過程中無法進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，很難界定一項(xiàng)指標(biāo)不同分?jǐn)?shù)之間的區(qū)別，比如四級(jí)指標(biāo)績效目標(biāo)的明確性，明確與比較明確和基本明確之間無法進(jìn)行界定，評(píng)價(jià)的主觀性較強(qiáng)，因此影響了指標(biāo)在實(shí)際打分中的可操作性。如何將文字性、主觀性強(qiáng)的缺點(diǎn)轉(zhuǎn)化為能定量、較客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)，需要以后的進(jìn)一步研究。（2）評(píng)估集中于項(xiàng)目中后期，缺乏專業(yè)化的評(píng)估體系。目前的評(píng)估工作多把目光放在項(xiàng)目實(shí)施過程中以及實(shí)施后，忽略了項(xiàng)目購買之前的需求評(píng)估。另外由于當(dāng)前社會(huì)工作專業(yè)和社會(huì)組織發(fā)展不成熟，在與社會(huì)組織契約式合作的公共服務(wù)外包中，政府的評(píng)估主要是通過工作匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)視察、查看運(yùn)營資料等形式，評(píng)估內(nèi)容主要包括有無重大責(zé)任事故、使用情況、服務(wù)的時(shí)間等方面，缺少對(duì)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成效以及服務(wù)對(duì)象滿意度等的專業(yè)化評(píng)估。

綜上，中國的NGO管理中的第三方評(píng)估機(jī)制還沒有建立起來，確切的說是缺少這種獨(dú)立的有權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。并且，立項(xiàng)評(píng)估中大多是采取借鑒中后期評(píng)估來進(jìn)行的，并沒有形成一個(gè)完整的體系。

二、引入第三方評(píng)估機(jī)制的作用與意義

1.監(jiān)督作用，促進(jìn)公平

購買公共服務(wù)并不意味著政府完全退出公共服務(wù)提供領(lǐng)域，也不是完全將公共服務(wù)推向市場，而是有目的地引入市場成分，然而，為了規(guī)范和約束承包方的行為，維護(hù)公眾的利益，監(jiān)督便成為購買過程中不可或缺的一環(huán)。但是，從根本上說，政府部門與社會(huì)組織是一種平等合作關(guān)系，監(jiān)管的力度不能破壞這種平等合作的關(guān)系。監(jiān)管方需要明確其在正式制度制定和市場監(jiān)管中的職能，進(jìn)一步鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)揮其功能和作用。由于政府專業(yè)技術(shù)、人員缺乏，委托其他組織對(duì)外包后的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督更為有效。第三方評(píng)估機(jī)制可以幫助政府和社會(huì)監(jiān)督NGO的行為，使其沿著健康的軌道發(fā)展。

目前中國的NGO管理體制十分需要有對(duì)NGO行為進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和制度。每年的“年審”根本不足以有效監(jiān)管各色各類的NGO，而造成了中國當(dāng)前非營利組織管理中事實(shí)上的“放任”。第三方評(píng)估將借助其專業(yè)化的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)非營利組織的監(jiān)管，并可以起到法律所不能及的預(yù)防功效?？傊?，第三方評(píng)估機(jī)制可以為有效遏止中國當(dāng)前NGO發(fā)展中的不健康因素做出一定貢獻(xiàn)。

2.激勵(lì)作用，引入競爭

第三方評(píng)估更是一種激勵(lì)機(jī)制，可以激發(fā)NGO的進(jìn)取精神，使一些無所作為的NGO煥發(fā)活力，并取得優(yōu)勝劣汰的效果。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以利用其具有說服力的權(quán)威性報(bào)告，向全社會(huì)提供各個(gè)NGO的活動(dòng)能力、資金使用、內(nèi)部管理等實(shí)際狀況；而此報(bào)告則關(guān)乎非營利組織一般較為重視的聲譽(yù)和知名度。

第三方評(píng)估機(jī)制的引入必然逐步激發(fā)NGO的競爭意識(shí)，這與國際上NGO的管理原則是接軌的。目前中國非營利組織的管理思路還是不允許非營利組織互相競爭提供公共產(chǎn)品的，這種情況將隨著第三方評(píng)估機(jī)制的引入而逐漸改變。

3.宣傳作用，提高公民意識(shí)

由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作同時(shí)受到政府、社會(huì)、NGO自身的監(jiān)督，其過程、結(jié)果一般要遵循公開、透明的原則，這可以增強(qiáng)公眾對(duì)NGO的關(guān)注，使其深入了解NGO的運(yùn)作，提高公民意識(shí)，使得更多的公民熱心于慈善、志愿事業(yè)。由于有了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)NGO的整體情況介紹給公眾，也提高了NGO的社會(huì)地位?？梢哉f，人們信賴第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，參閱其報(bào)告的同時(shí)，也是一個(gè)公民教育的過程。

三、第三方評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)

政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估，是一個(gè)貫穿項(xiàng)目從開始到結(jié)束的全程的、系統(tǒng)的評(píng)估。當(dāng)代中國公共服務(wù)體制正處在變革之中，只有把公共服務(wù)評(píng)估，從公共服務(wù)結(jié)果向前延伸到公共服務(wù)需求、公共服務(wù)供給，才能克服由于漸進(jìn)變革帶來的公共服務(wù)體制缺陷造成的局限。

公共服務(wù)項(xiàng)目的全程評(píng)估，就是把公共服務(wù)看作是包括需求─供給─結(jié)果的一個(gè)公共服務(wù)過程，而對(duì)公共服務(wù)需求、公共服務(wù)供給和公共服務(wù)結(jié)果進(jìn)行的全面評(píng)估。評(píng)估的基本內(nèi)容主要可以概括為以下三點(diǎn)：

1.需求評(píng)估

指決定某種公共服務(wù)是否需要提供、確定提供什么樣的公共服務(wù)和確定公共服務(wù)的消費(fèi)邊界。具體包括：（1）區(qū)分公共需求與私人需求。只有這樣，才能保證政府不越位也不缺位。（2）區(qū)分基本公共服務(wù)需求與增值公共服務(wù)需求。只有這樣，才能保證政府優(yōu)先滿足基本公共服務(wù)，做到基本公共服務(wù)均等化。（3）使公共需求與政府職責(zé)相匹配。只有這樣，才能在政府部門之間、中央與地方之間明確各自公共服務(wù)的責(zé)任。

2.供給評(píng)估

指確定怎樣生產(chǎn)這種公共服務(wù)，即政府要根據(jù)收益成本分析確定某一公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者，方式可以是公開招標(biāo)，或進(jìn)行成本效益評(píng)估，政府應(yīng)該秉持效率原則，選擇那些成本和效益比例最為適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)者來承擔(dān)生產(chǎn)任務(wù)。重點(diǎn)評(píng)估服務(wù)方案可行性，確保服務(wù)方案符合政府購買服務(wù)的工作目標(biāo)要求，具有較強(qiáng)的組織保障基礎(chǔ)和明顯的專業(yè)特色。具體包括：（1）政府直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)。純公共服務(wù)優(yōu)先考慮政府直接生產(chǎn)，準(zhǔn)公共服務(wù)優(yōu)先考慮政府間接生產(chǎn)。（2）政府直接生產(chǎn)采用權(quán)威制還是契約制。即使是純公共服務(wù)，也要優(yōu)先考慮契約制的方法，提高資源的配置效率和技術(shù)效率。

3.結(jié)果評(píng)估

指對(duì)生產(chǎn)過程和生產(chǎn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。重點(diǎn)評(píng)估服務(wù)的實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)績效，包括社會(huì)組織內(nèi)部管理績效和被服務(wù)對(duì)象滿意度，希望通過對(duì)服務(wù)績效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和管理，幫助建立社會(huì)組織內(nèi)部管理績效持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，確保服務(wù)目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。如果生產(chǎn)者不能按要求履行任務(wù)，可以根據(jù)事前的約定，終止合約并追究生產(chǎn)者相應(yīng)的責(zé)任或?qū)で笏痉ㄍ緩浇鉀Q問題。具體包括：（1）成本核算。強(qiáng)調(diào)成本的節(jié)約。（2）產(chǎn)出核算。強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的達(dá)成。（3）效果核算。強(qiáng)調(diào)公眾需求的滿足。

結(jié)論與建議

政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)市場化改革中的一項(xiàng)重要舉措，政府不再是公共服務(wù)唯一的生產(chǎn)者和提供者，公共服務(wù)的供給由政府單一供給模式轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和社會(huì)多元主體競爭合作的多中心供給模式，以發(fā)揮不同供給主體的比較優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足。

為了平衡各方利益主體的訴求，更好地推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，確保服務(wù)目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)，引入第三方評(píng)估機(jī)制，可以充分利用第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的綜合績效進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)問題，確保政府委托社會(huì)組織開展的各項(xiàng)服務(wù)能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。從而保障政府公共服務(wù)外包在有序的軌道上健康運(yùn)行，更好地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求，切實(shí)改善政府治理，有效達(dá)成行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 安世友]