高水平廣覆蓋社會保險體系構(gòu)建問題研究

陳亞文

摘 要：社會保險制度作為社會保障制度的核心內(nèi)容，是社會安全穩(wěn)定運行的“減震器”，推動建立高水平廣覆蓋的社會保險制度，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康發(fā)展?！笆濉蹦┢冢趪一竟卜?wù)體系規(guī)劃指導(dǎo)下，加快推進(jìn)社會保險業(yè)發(fā)展，不斷改善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施條件，提高社會保險保障能力和水平，為城鄉(xiāng)居民提供更加方便、快捷、高效和高質(zhì)量的服務(wù)，全面推進(jìn)和諧社會建設(shè)，能夠為建立全國統(tǒng)籌的社會保險業(yè)打下堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：保險制度；全覆蓋；政策措施

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0156-02

社會保險是國家通過立法建立的，對勞動者在其生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)以及發(fā)生其他生活困難時，給予物質(zhì)幫助的一種制度安排。社會保險有穩(wěn)定社會生活、再分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能。堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，科學(xué)地推進(jìn)社會保險事業(yè)發(fā)展，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險制度，是關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)社會能否實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展和民生改善的重大現(xiàn)實問題。

一、中國城鎮(zhèn)社會保險制度探索與實踐

（一）中國社會保險制度的初步確立

1952年2月中國政務(wù)院公布了《勞動保護(hù)條例》，同年12月公布了《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，將社會保險制度化，這標(biāo)志著新中國社會保險體系的初步建立，其保障對象是企業(yè)職工，保險項目包括疾病、負(fù)傷、生育、醫(yī)療、退休、死亡和待業(yè)等。從1950年代至1966年期間，中國社會保險制度有基金、有管理、有監(jiān)督，基金的收集、管理和監(jiān)督是獨立運行的，在人口年齡結(jié)構(gòu)輕且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的情況下，這一制度設(shè)計基本合理，且運行良好。

（二）社會保險制度轉(zhuǎn)向企業(yè)保險制度

1966年以后，中國社會保險制度逐步轉(zhuǎn)變成企業(yè)保險制度。這種變化不論從理論和實踐層面看積極意義不大，它違背了保險制度廣覆蓋、?；镜拇髷?shù)法則。但這種企業(yè)保險制度推行后之所以能夠穩(wěn)定運行，主要因為當(dāng)時企業(yè)人口結(jié)構(gòu)年輕化，退休人口不多，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不重，醫(yī)療負(fù)擔(dān)也不重，直到1978年，仍然達(dá)到30個在職人員來養(yǎng)一個退休人員。在各行業(yè)、企業(yè)內(nèi)部，贍養(yǎng)率雖然不同，但是當(dāng)時國有企業(yè)幾乎是一統(tǒng)天下，國家在企業(yè)面臨任何問題時有最后發(fā)言權(quán)，企業(yè)的盈虧、企業(yè)負(fù)擔(dān)由國家兜底，職工對制度變更并無敏感反映。

（三）城鄉(xiāng)社會保險制度的完善

1984年，中國的社會保險制度改革進(jìn)入新階段。中國社會保險制度改革首先是從項目開始的，當(dāng)以企業(yè)為單位的公費醫(yī)療制度日益成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)時，20世紀(jì)90年代初，中國開始了對醫(yī)療保險制度改革的嘗試，而養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和生育保險隨著改革的推進(jìn)和社會發(fā)展的需要也隨之不斷完善。經(jīng)過二十年的努力，中國目前初步建立起了以城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民為保障對象的社會保險制度，農(nóng)村社會保險制度也急速向前推進(jìn)。城鎮(zhèn)社會保險項目有社會統(tǒng)籌與個人賬戶制度相結(jié)合的養(yǎng)老社會保險、社會統(tǒng)籌與個人賬戶制度相結(jié)合的醫(yī)療社會保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，覆蓋城鄉(xiāng)的制度體系逐步確立。

二、國內(nèi)社會保險事業(yè)發(fā)展環(huán)境分析

（一）國家2020年社保全覆蓋計劃

目前，人社部已經(jīng)著手實施“全民參保登記計劃”，落實2020年全覆蓋任務(wù)，加快發(fā)放和使用全國統(tǒng)一的社會保障卡，爭取本屆政府任期內(nèi)發(fā)卡10億張以上，到2020年基本養(yǎng)老保險參保達(dá)到10億人。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險將合并，已有部分地區(qū)在進(jìn)行試點。全民參保登記將詳細(xì)記錄參保者個人基本信息、社會保險繳費信息和權(quán)益。社會保險登記后，發(fā)放社會保障卡，準(zhǔn)確地記錄個人參保信息，以居民身份證號為社會保障號，推動部門間基礎(chǔ)信息共享。

（二）中央政策強(qiáng)調(diào)公平性可持續(xù)性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，強(qiáng)調(diào)公平性和可持續(xù)性，全面完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。積極推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度接軌。推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制，未來中央決議還會出細(xì)則，將明確具體操作流程。

（三）社會保險支付壓力持續(xù)加大

據(jù)中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬金額約為2.5萬億元，但實際做實的僅有2 703億元。從制度的科學(xué)性而言，中國社會保險體系應(yīng)建立更加科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮通脹、物價等因素，目前一些地方的農(nóng)村社保在到了領(lǐng)取養(yǎng)老金期限后，參保人每月只領(lǐng)到幾十元養(yǎng)老金，如此低的養(yǎng)老金能否養(yǎng)老已不言而喻。參保者的利益如何得到有效保障需要深入研究，讓各類群體對社保養(yǎng)老有甜頭和盼頭，社保制度的優(yōu)越性才能真正得到體現(xiàn)，否則將面臨棄保、商業(yè)保險與社會保險競爭等局面。

（四）社會保險基金全國統(tǒng)籌提上日程

2010年通過的《社保法》規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。這一戰(zhàn)略性部署稱得上化解矛盾治本之策。實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目的是在全國各地區(qū)實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險政策的基本統(tǒng)一，并根本解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移及其權(quán)益保障問題；同時，可以進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金調(diào)劑范圍，逐步改變各地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支與結(jié)余不均衡的狀況，提高基金承受能力和資金使用效率；實行核心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責(zé)任，明晰雙方的事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)，共同支撐養(yǎng)老保險制度以及基金的平穩(wěn)運行。

三、建立高水平廣覆蓋社會保險體系具體措施

（一）完善各項社會保險制度

根據(jù)社會保障制度和政策的要求，按照目前政府間事權(quán)的劃分以及分級財政體制，市縣政府是社會保障的責(zé)任主體。加大對社會保障的投入是市縣政府的重要職責(zé)，應(yīng)建立穩(wěn)定的社會保障經(jīng)費投入機(jī)制，切實加大對社會保障的投入。積極完善企業(yè)職工社會保險省級統(tǒng)籌制度，建立確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放長效機(jī)制，強(qiáng)化公共財政支付責(zé)任，繼續(xù)做實個人帳戶基金。按照國務(wù)院有關(guān)要求，積極推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。改革離退休人員待遇計發(fā)辦法，建立新型的個人繳費和享受待遇掛鉤機(jī)制，逐步使企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)兩套制度相融合。完善新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計和管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有機(jī)銜接。完善醫(yī)療保險體系，整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資源，積極推動醫(yī)療保險從市級向省級統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。調(diào)整失業(yè)保險支出結(jié)構(gòu)，建立失業(yè)與再就業(yè)聯(lián)動機(jī)制。完善工傷保險政策和標(biāo)準(zhǔn)，建立工傷預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體制度。進(jìn)一步健全生育保險制度。加快出臺一些向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的政策。

（二）積極推動社會保險全覆蓋

積極推動社會保險全覆蓋工作發(fā)展，引導(dǎo)各類人員特別是中低收入群體及早參保、長期參保、連續(xù)參保。擴(kuò)大城市居民和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋范圍，加強(qiáng)流動人口社保管理，實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全覆蓋。繼續(xù)擴(kuò)大城鎮(zhèn)醫(yī)療保險覆蓋范圍，將在校學(xué)生、靈活就業(yè)人員和低保群體納入醫(yī)療保險范圍。推動靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工參加失業(yè)保險。推動事業(yè)單位參加養(yǎng)老、工傷保險。將城市靈活就業(yè)和弱勢群體納入生育保險。對符合參保條件的被征地農(nóng)民實行先保后征，應(yīng)保必保。加快研究困難群體繳費減免措施和社保全覆蓋規(guī)劃落實與績效考核工作。

（三）堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合

以健全機(jī)制、明確責(zé)任、確保參保人權(quán)益為主要內(nèi)容，完善個人賬戶管理制度。健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人基本權(quán)益。穩(wěn)定統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式設(shè)計并逐漸定型，加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，以更高層次的社會統(tǒng)籌來更充分地體現(xiàn)社會公平，更有效地利用社會保障資金造福人民群眾。對養(yǎng)老保險基金收支平衡進(jìn)行精算預(yù)測，為養(yǎng)老保險制度可持續(xù)穩(wěn)定運行提供可靠依據(jù)。根據(jù)基金使用情況建立更加科學(xué)嚴(yán)密的調(diào)節(jié)機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、職工工資增長和物價指數(shù)變化同步聯(lián)動，切實提高保險待遇水平。

（四）加大財政投入和政策扶持

加大對勞動保障事業(yè)發(fā)展的財政投入和扶持力度，重點加大對企業(yè)離退休人員、農(nóng)村無勞動能力人員的基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補(bǔ)助、城鎮(zhèn)特困企業(yè)職工基本醫(yī)療保險補(bǔ)貼等資金投入，適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)離退休人員養(yǎng)老補(bǔ)助資金投入，確保各項待遇落實。及時上解個人賬戶基金，鞏固做實個人賬戶工作成果，確保部分積累模式的穩(wěn)定運行；加強(qiáng)基金征繳力度和支出監(jiān)督，明確各地財政對基金平衡的責(zé)任。加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)投入，提高公共服務(wù)能力，實現(xiàn)真正意義上的老有所養(yǎng)、老有所樂。足額籌措社保補(bǔ)助資金。

（五）完善社保基金管理制度

切實管好用好社會保險基金，確保其安全完整和保值增值是各級地方政府的重要職責(zé)。一是認(rèn)真執(zhí)行社會保險基金在分配、撥付、使用環(huán)節(jié)有關(guān)國庫支付、政府采購以及公開、公平、公示等制度，規(guī)范行為，完善機(jī)制。二是會同有關(guān)部門，加強(qiáng)對社會保障政策落實和資金管理情況的監(jiān)督檢查。從資金安排、分配、使用、追蹤問效等各個環(huán)節(jié)，建立起覆蓋資金運行全過程的監(jiān)督機(jī)制。三是各級財政部門要按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的有關(guān)要求，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險防控。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。四是進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范社保基金財政專戶管理。各地要認(rèn)真執(zhí)行社會保障基金財政專戶管理的有關(guān)規(guī)定，建立社會保障基金財政專戶規(guī)范管理的有效機(jī)制，切實保證財政專戶內(nèi)各項社會保障資金的安全。五是進(jìn)一步提高社會保險基金保值增值的能力。執(zhí)行社會保險基金計息和保值增值的規(guī)定，會同相關(guān)部門制定社會保險基金的保值增值實施方案。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]