深刻把握新型城鎮(zhèn)化的“新型”含義

摘要：新型城鎮(zhèn)化，就是要突出“四個新型”。一是以異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工為對象

主體，二是以促進(jìn)農(nóng)民工市民化為宗旨，三是以城市群為空間承載，四是必須以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力。促進(jìn)農(nóng)民工的市民化，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵任務(wù)；依托城市群承載更多的新市民，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵路徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；新型；含義

中圖分類號：29921文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 02575833（201）0300330

作者簡介：王振，上海社會科學(xué)院副院長、研究員（上海200020）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。筆者認(rèn)為，中央之所以特別強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，就是中國未來的城鎮(zhèn)化道路，必須有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路，這個“新型”，應(yīng)該突出“四個新型”。

一、 以異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工為對象主體的新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化，首先新在今天的城鎮(zhèn)化要以跨地區(qū)進(jìn)城務(wù)工、定居的農(nóng)民工為對象主體。對廣大農(nóng)民工來說，他們的中國夢就是進(jìn)城，就是成為市民。鼓勵他們的城市夢，幫助他們實(shí)現(xiàn)城市夢，是讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的具體體現(xiàn)，也是中國經(jīng)濟(jì)長期增長的重要動力。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，是以就地轉(zhuǎn)移的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為對象主體的。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量農(nóng)業(yè)勞動力就地轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動了小城鎮(zhèn)的興旺，形成了就地轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，有很強(qiáng)的地域性，上海的城鎮(zhèn)化、蘇州的城鎮(zhèn)化，更多講的是上?；蛘咛K州當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，更多講的是當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)的繁榮發(fā)展。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后，隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市經(jīng)濟(jì)的快速崛起和資源集聚，大量內(nèi)地的農(nóng)村勞動力異地流動到沿海地區(qū)和大城市，形成了中國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象。在經(jīng)過十多年的異地流動后，有相當(dāng)多的農(nóng)民工已在異地城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和定居，但他們的身份仍然是外來的農(nóng)民工，這個統(tǒng)計意義上的人口城鎮(zhèn)化，一些學(xué)者將其稱之為是“偽城鎮(zhèn)化”。如果我們不能很好地解決掉這個“偽城鎮(zhèn)化”問題，不僅不能讓廣大的農(nóng)民工分享改革發(fā)展的成果，而且還有可能加劇一系列社會問題，如城市貧民窟問題、農(nóng)村留守兒童問題等等。在當(dāng)今農(nóng)村勞動力大量異地轉(zhuǎn)移的基本格局下，現(xiàn)在和未來一個時期城鎮(zhèn)化的對象主體，不再是城市郊區(qū)的農(nóng)民，而是已經(jīng)流動出來，還有今后要繼續(xù)流動出來的大量內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村人口。正是對象主體的重大變化，我們需要用新的理念重新審視中國城鎮(zhèn)化的模式和推進(jìn)路徑，需要突破傳統(tǒng)框框和瓶頸制約，構(gòu)建新的制度框架和政策體系。

二、 以促進(jìn)農(nóng)民工市民化為宗旨的新型城鎮(zhèn)化

我們不是簡單地讓農(nóng)民進(jìn)城打工，讓他們及其子女在城里一直做外來人口或者在農(nóng)村做留守兒童，而是要讓他們得到更多的培訓(xùn)和更好的公共服務(wù)，分享城市文明，融入城市，從農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。著眼于提高外來農(nóng)民工的物質(zhì)文化生活水平，著眼于促進(jìn)外來農(nóng)民工的全面發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，也是我們建設(shè)中國特色社會主義的重要內(nèi)容之一。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，把人口分為城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口，然后只有擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口，或者拿到人才居住證的人口，還有被征地而獲得城鎮(zhèn)戶籍的人口，才能享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和福利。

新型城鎮(zhèn)化，就是要面向廣大異地轉(zhuǎn)移的外來人口，關(guān)鍵是要解決本地人口與外來人口之間的新二元結(jié)構(gòu)問題，促進(jìn)外來人口的全面發(fā)展。改革開放三十五年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)很好地解決了城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)問題，但隨著外來農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，新二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)演變?yōu)檫@些發(fā)達(dá)地區(qū)的最突出問題。要打破這一矛盾格局，靠嚴(yán)厲的限制政策或二元化政策阻止流入，靠所謂的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級來壓縮外來人口的生存發(fā)展空間，靠居高的生活居住成本提高進(jìn)城門檻，從這些年來一些大城市的現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)際是行不通的。大城市對外來農(nóng)民工的超吸引力，以及這些城市存在著的灰色就業(yè)地帶，大大抵消了大城市調(diào)控外來人口的各種努力。唯一的也是積極的途徑，就是要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，真正接納外來農(nóng)民工，把他們的勞動貢獻(xiàn)與社會發(fā)展成果緊密掛鉤，公平分享城鎮(zhèn)的公共服務(wù)與福利，在不斷提升外來農(nóng)民工素質(zhì)與能力的基礎(chǔ)上加快他們的市民化進(jìn)程。

三、 以城市群為空間承載的新型城鎮(zhèn)化

要承載幾億農(nóng)民的市民化，需要更多且有活力的大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)。國際經(jīng)驗(yàn)也好，我國很多大城市面臨的城市病也好，還有在造城運(yùn)動中出現(xiàn)的一些“鬼城”也好，都已提出我國未來的新型城鎮(zhèn)化，必須走城市群之路，而且這些城市群必須分布在具有經(jīng)濟(jì)活力和優(yōu)勢的沿海沿江經(jīng)濟(jì)帶和省會經(jīng)濟(jì)圈。

從美國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，他們的人口大量集中在各個城市群，在這個城市群中，必然有一個特大型的具有經(jīng)濟(jì)中心功能的核心城市，然后在其周圍有一批大城市和中小城市，以核心城市為核，通過發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，以及發(fā)達(dá)的市場、公共服務(wù)和信息等網(wǎng)絡(luò)，將周圍的中小城市緊密連成一群，形成一個城市群。各個城市依托核心城市獲得城市群優(yōu)勢，共享同城效應(yīng)，使城市更有活力更有保障，人們在城市群中自由選擇職業(yè)與定居，享受相同的公共服務(wù)與福利。

我們的現(xiàn)況是，一方面一些大城市面對著越來越大的外來人口流入壓力，面臨著越來越棘手的城市病問題；另一方面，很大一批縣域城市的造城運(yùn)動，還有一些大中城市的新城運(yùn)動，卻沒有真正成為吸納外來農(nóng)民工的蓄水池，而且還普遍面對著人氣不旺的壓力，面臨著債務(wù)負(fù)擔(dān)和后勁不足問題。即使在上海這樣的地方，郊區(qū)的一些新城建設(shè)了十來年，對中心城區(qū)人口以及外來人口也沒有形成大的吸引力，其人口集聚的規(guī)模遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)劃的預(yù)想。導(dǎo)致這一矛盾的根本原因之一，是我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化還在走傳統(tǒng)的路子，就是各地積極響應(yīng)，然后在行政主導(dǎo)下各自造城，被稱之為“土地城鎮(zhèn)化”，其實(shí)質(zhì)是沒有很好地遵循人口流動和城市發(fā)展的規(guī)律。解決這一矛盾的根本出路就在于，必須依托重要的經(jīng)濟(jì)帶或經(jīng)濟(jì)圈，在戰(zhàn)略上合理布局城市群，并在政策上更加積極地推進(jìn)城市群建設(shè)，既著力解決大城市病，又激活城市群中各個中小城市的活力，培育這些城市的內(nèi)生動力，更多承載外來人口。endprint

還要看到，在人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，東部沿海各個大城市和各個省會城市，特別是北京、上海、廣州、深圳等特大城市，仍將承擔(dān)著極其重要的空間載體任務(wù)。由于就業(yè)機(jī)會多、基礎(chǔ)設(shè)施好、公共服務(wù)資源配置集中，這些城市仍將對外來人口產(chǎn)生極大的吸引力。現(xiàn)在這些城市的外來人口高密度地集中在新城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，也因此引發(fā)了極不均衡的人口分布結(jié)構(gòu)，使這些城市本來就已不堪重負(fù)的城區(qū)人口過密問題更趨嚴(yán)重。而且，如果沒有更好的空間承載，這些大城市在今后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)還難以減緩?fù)鈦砣丝诹魅氲乃俣龋€難以消除外來人口繼續(xù)增加所帶來的各種大城市病，尤其是城中村的“貧民窟”現(xiàn)象。因此，我們必須把充分發(fā)揮這些城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的作用，以及全面解決這些城市的城市病問題，更好地結(jié)合起來，把城市群發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，以這些大城市為核，依托郊區(qū)的新城、強(qiáng)鎮(zhèn)，建設(shè)好若干二線城市，并把城市群拓展到周邊的省市，形成同城效應(yīng)，為人口的城鎮(zhèn)化打造更大的承載空間。同時要在城市群規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配置等方面積極構(gòu)建符合城市群發(fā)展要求的制度與政策體系。

四、 以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力的新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化牽動全局。促進(jìn)農(nóng)民工的市民化，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵任務(wù)；依托城市群承載更多的新市民，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵路徑。但是，如果不能從根本上對阻礙農(nóng)民市民化和城市群發(fā)展的體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新突破，新型城鎮(zhèn)化的道路必然是曲折的、緩慢的。而且，在地方主導(dǎo)社會政策、分配公共資源的現(xiàn)有格局下，解決本地人口與外來人口之間的新二元結(jié)構(gòu)矛盾，其難度大大高于本地的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾?！吨醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將為全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)有力的動力。我們要從兩大方面的體制機(jī)制創(chuàng)新中積極尋找新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力。

在促進(jìn)農(nóng)民工市民化方面，突破口在于如何調(diào)動農(nóng)民工流入地政府的積極性，并讓他們有條件去做這方面的推進(jìn)工作。關(guān)鍵要在三個方面進(jìn)行創(chuàng)新突破：一是創(chuàng)新外來人口戶籍管理機(jī)制。一般中小城市戶籍全面放開，省會城市應(yīng)該對本省人口戶籍全面放開。人口壓力大的特大型城市全面實(shí)施居住證積分制，并可根據(jù)實(shí)際情況適時調(diào)低積分標(biāo)準(zhǔn)，凡達(dá)到積分標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)納入當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系，公平享受當(dāng)?shù)氐慕逃?、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)，同時要建立健全居住證轉(zhuǎn)戶籍的銜接政策體系。二是創(chuàng)新事權(quán)與財權(quán)相匹配的公共資源分配機(jī)制。要充分考慮那些外來人口多的地區(qū)承受的財政壓力，科學(xué)合理地構(gòu)建新的財政資源分配機(jī)制，在中央與地方、上級政府與下級政府之間，或提高地方留成比例，或增加財政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)，讓外來農(nóng)民工多的地區(qū)可以有更多的財力保障公共服務(wù)和社會管理，促進(jìn)市民化進(jìn)程。三是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)廉租房保障機(jī)制。逐步把外來農(nóng)民工或新市民納入保障房政策范圍，學(xué)習(xí)新加坡經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城市群建設(shè)規(guī)劃或新城新市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)一批經(jīng)濟(jì)廉租房，既為這些新市民提供基本的住房保障，又為新城新市鎮(zhèn)注入人氣。

在促進(jìn)城市群建設(shè)方面，突破口在于如何進(jìn)一步破除行政壁壘，加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。關(guān)鍵要在四個方面進(jìn)行創(chuàng)新突破：一是創(chuàng)新城市群區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮核心城市的牽頭協(xié)調(diào)作用，組建區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制。國家發(fā)改委層面應(yīng)該設(shè)立負(fù)責(zé)某個地區(qū)城市群規(guī)劃與建設(shè)的專業(yè)司局或?qū)I(yè)處室，更加有力地加強(qiáng)城市群建設(shè)的推進(jìn)工作。這方面我們可以多借鑒日本的一些做法。二是創(chuàng)新城際軌道等基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制。對一些重點(diǎn)建設(shè)的城市群，如長三角城市群、珠三角城市群、環(huán)渤海城市群等，國家層面應(yīng)設(shè)立城市群建設(shè)專項(xiàng)基金予以傾斜，國家出一塊，各地出一塊，企業(yè)出一塊，發(fā)債增加一塊，主要用于城市群內(nèi)的城際軌道、城際交通樞紐、城際信息網(wǎng)絡(luò)、城際生態(tài)工程等建設(shè)，加快構(gòu)建快捷便利的通勤交通體系和一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)同城效應(yīng)。三是創(chuàng)新建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)控機(jī)制。國家對吸納外來人口多的地區(qū)，應(yīng)建立與常住人口規(guī)模掛鉤，而不是與戶籍人口規(guī)模掛鉤的調(diào)控機(jī)制，在建設(shè)用地上為這些地區(qū)提供更為寬松一些的承載空間，在宏觀平衡上可適當(dāng)減少人口流出地的建設(shè)用地指標(biāo)。四是創(chuàng)新特大型城市郊區(qū)二級城市管理機(jī)制。特大型城市郊區(qū)的新城新市鎮(zhèn)要逐步發(fā)展成為具有城市功能和管理構(gòu)架的中小城市，成為城市群內(nèi)層的節(jié)點(diǎn)城市，更多地承載中心城區(qū)導(dǎo)出人口和新增的外來人口，因此要積極改革現(xiàn)行的新城新市鎮(zhèn)管理體制，按二級市的框架創(chuàng)新管理機(jī)制，特別在財稅地方留成、公共資源配置、行政事業(yè)編制等方面，建立與人口規(guī)模相匹配的體制機(jī)制。

（責(zé)任編輯：曉亮）

Abstract： he essence of the “new” of the “new urbanization” is the “our New ype” irstly， the subject is the migrant workers of the crossdistrict transfer Secondly， the purpose is to accelerate the citizenization of the migrant workers hirdly， using the urban agglomeration as the carrying capacity of the space Lastly， system and mechanism innovation must be employed as power Accelerating the citizenization of the migrant workers is the key task of the new urbanization Using the urban agglomeration to carry more citizens is the critical path of the new urbanization

Keywords： Urbanization； New； Essenceendprint