推進農民市民化的高質量城鎮(zhèn)化

王虎　張振飛

【摘要】城鎮(zhèn)化是我國未來經濟增長的重要推動力量，將逐步改變我國二元經濟結構狀況，推動我國經濟又好又快發(fā)展。農民市民化是城鎮(zhèn)化的核心內容之一，是高質量實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要因素，亦是金融助力城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。本文主要分析金融支持城鎮(zhèn)化的著力點和切入點，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸及應對措施。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化 農民市民化 金融

引言

城鎮(zhèn)化是農民人口向城鎮(zhèn)轉移、產業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、城鎮(zhèn)數量增加和規(guī)模擴大的一種歷史進程。黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？茖W規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口聚集功能?！眥1}這說明城鎮(zhèn)化并不是一個孤立的發(fā)展過程，它是一項涉及政策、法律、制度、財政、金融等多方面的系統(tǒng)工程，涉及到社會保障制度建設、土地制度、環(huán)境和耕地保護政策、城市管理等多部門的工作。{2}

金融作為配置資源的平臺，雖不可能獨擔重任，但是農村城鎮(zhèn)化建設資金缺口巨大，金融支持城鎮(zhèn)化建設必須尋找好著力點和切入點才能更好地支持發(fā)展。對我國來說，城鎮(zhèn)化需要解決的一個重大問題是如何實現(xiàn)農民的市民化，在這一過程中，需要吸收多少農民到城鎮(zhèn)來，讓他們干什么？生產什么？市場又在哪里？能得到多少社會保障？這也正是金融機構參與城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮作用的關鍵環(huán)節(jié)，也是提高城鎮(zhèn)化質量的關鍵所在。本文擬從金融機構在蘇州的實踐視角淺析金融如何在城鎮(zhèn)化這一發(fā)展浪潮中支持“農民市民化”，從而推進高質量的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、概述

（一）城鎮(zhèn)化概念

從層級體系的角度看，當今城市化主要可分為三種形式：一是以縣城（縣級城市化區(qū)域）為中心的城鎮(zhèn)化，二是以大中城市（區(qū)域性城市群）為中心的城市化，三是以國際大都市（世界級城市群）為中心的都市化。{3}它們分別代表了農業(yè)人口和資源三種不同的流動和集聚方式，并對不同層級的城市生產生活方式、社會組織結構、文化審美趣味產生了舉足輕重的影響。

目前以“城鎮(zhèn)化”這一概念來描述中國城市化，主要原因有兩個：一是在國家戰(zhàn)略層面看，中國是傳統(tǒng)的農業(yè)國家，至今“三農”問題仍相當突出，其中很多新問題、新矛盾都和城市化進程的影響直接相關，同時也必須承認，在未來相當長的一段時期內，農業(yè)人口、農村社會、農民生活方式的城市化及其質量，仍是決定中國現(xiàn)代化進程成敗的關鍵要素與根本性矛盾，就此而言，在國家戰(zhàn)略中使用“城鎮(zhèn)化”概念，表明了國家對中國農村發(fā)展的高度重視和重大關切。二是從理論譜系的角度看，則與我國城市社會學長期形成的“鄉(xiāng)土中國”學統(tǒng)密切相關。在中國社會學的百年歷程中，主要是由于城市化水平低等現(xiàn)實原因，以費孝通先生的中國本土社會學理論與方法為代表，其研究和關注的重點長期凝聚在鄉(xiāng)村與小城鎮(zhèn)上。{4}

因此，本人認為應當從廣義上去理解“城鎮(zhèn)化”的概念，它包含了Townization（城鎮(zhèn)化）、Urbanization（城市化）、Metropolitanization（都市化）三個層級體系，正如十八大報告以及李克強總理在今年兩會期間答記者問時再一次強調的城鎮(zhèn)化“要大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，東、中、西部地區(qū)因地制宜推進。”{5}只有這樣，才能完整準確的把握“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的內涵，以實現(xiàn)對我國層級復雜、形態(tài)多元的城市化進程的科學引領和指導。

（二）城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義

城鎮(zhèn)化已經上升為國家戰(zhàn)略，它是擴大國內需求的戰(zhàn)略重點，我國城鎮(zhèn)化蘊含著巨大內需空間，是擴大內需的最大潛力；它是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然途徑，有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結構格局；城鎮(zhèn)化是帶動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的重要動力，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域培育發(fā)展新的城市群，有利于帶動中西部地區(qū)經濟發(fā)展，促進我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。

（三）世界各地城鎮(zhèn)化概況

1.歐美。美國作為當今世界城鎮(zhèn)化水平最高的國家之一，政府通過大興基礎設施、推進技術革命、健全社會保障等措施使其城鎮(zhèn)化率已經達到90%左右。在歐洲城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，與城鎮(zhèn)化相關的人口、土地、資本等經濟要素自由流動和配置，市場機制發(fā)揮了不可替代的主導作用，也為現(xiàn)代工業(yè)文明打下了基礎。因此，城鎮(zhèn)化既是經濟發(fā)展的必然結果，又是推動經濟發(fā)展的動力。{6}

2.拉美。20世紀七八十年代，隨著結構主義的興起，拉美國家大量進行不成熟的產業(yè)升級，大力發(fā)展城市建設。在自由主義的影響下，經濟發(fā)展完全靠市場調節(jié)，而不完善的金融體系無法自動遏制金融主體的盲目逐利，拉美虛高的經濟泡沫被越吹越大。過度的城鎮(zhèn)化使得城鎮(zhèn)無法吸納過多的勞動力，失業(yè)率居高不下，農業(yè)人口大量減少，農業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢進而無法支持工業(yè)發(fā)展，經濟陷入衰退的泥潭。

3.中國。截至2012年末，中國建制鎮(zhèn)數量增加至19881個，中國城鎮(zhèn)化率達到52.57%，同比增加1.3個百分點，有超過一半的人口居住在城鎮(zhèn)，這標志著我國社會形態(tài)由鄉(xiāng)村型轉為城市型。{7}單純從人口城鎮(zhèn)化率看，中國于2011年首次突破50%大關，開始進入到一個新的城市時代，但從生活方式標準看，大量進城務工的農民工、郊區(qū)就地轉化的農轉非居民以及縣改區(qū){8}中存在的大量農民，雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)居民，但這類群體并沒有真正融入城市，其生活和消費方式仍保留著農民的習慣和特征，市民化程度很低。因此，雖然中國城鎮(zhèn)化率突破了50%，但仍然存在著大量被城鎮(zhèn)化的人口以及低質量的城鎮(zhèn)化區(qū)域，這是中國城鎮(zhèn)化進程亟待解決的問題。

蘇南地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，走的是一條先工業(yè)化，再市場化的發(fā)展路徑。以蘇州為例，1978～2012年，蘇州市城鎮(zhèn)化水平從16.7%增加到72.3%，年均增長2.3個百分點，走在全國的前列。

二、金融支持農民市民化

在明晰了城鎮(zhèn)化的概念后，我們需要明確在這一進程中金融機構扮演著怎樣的角色，如何在這滾滾發(fā)展浪潮中以自己的優(yōu)勢發(fā)揮出最大的作用。

中央農村工作領導小組副主任陳錫文說，城鎮(zhèn)化必須處理好三個問題：糧食安全、保護耕地、農民市民化。金融機構雖然不能解決政策、法規(guī)等層面的問題，但可以從自身職能和特點出發(fā)，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資金需求情況{9}，在重點融資領域選擇上尋找到了交集與契合點，以下對城鎮(zhèn)化建設中重點支持的基礎設施、產業(yè)發(fā)展和民生工程等三方面融資領域展開分析。

（一）基礎設施建設是農民市民化的重要基礎

城市基礎設施建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要內容。城市基礎設施項目具有超前性、社會性、公益性，并具有資金投入量大、建設周期長、沉沒成本高、需求彈性較小等特點，需要建立特殊的投融資體制和借款、償債機制。金融機構在與地方政府、借款企業(yè)等有關各方不斷探索的基礎上，通過政府組織增信，促進信用建設、制度建設和市場建設，控制和管理風險，支持地方經濟發(fā)展。

金融機構城鎮(zhèn)化進程中支持的基礎設施項目融資領域可以劃分為城鎮(zhèn)基礎設施、農村基礎設施和產業(yè)園區(qū)基礎設施等建設融資項目。主要包括道路交通、湖泊整治、農田水利、市政設施等城鄉(xiāng)基礎設施工程以及“九通一平”{10}、園林綠化等產業(yè)園區(qū)建設工程等。

（二）產業(yè)發(fā)展是農民市民化的核心動力

城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)支撐，如果脫離產業(yè)支撐，沒有產業(yè)發(fā)展需要，為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，實際就變成了“造城”運動。近年來，隨著金融危機的爆發(fā)、能源和大宗物資產品價格上漲和人民幣升值壓力，國內紡織服裝、機械制造、冶金材料等傳統(tǒng)產業(yè)面臨著國內外需求不足、整體競爭激烈的嚴峻發(fā)展形勢。以蘇州為例，外向型經濟為主的傳統(tǒng)產業(yè)也面臨著巨大的發(fā)展壓力。2011年蘇州市產業(yè)結構中，傳統(tǒng)產業(yè)占制造業(yè)總產值比例依舊高達61.9%，面臨著巨大的產業(yè)轉型升級壓力，亟須協(xié)調需求結構、產業(yè)結構和要素投入結構，轉變經濟增長方式。目前需要著力調整產業(yè)結構向輕型化和高端化方向發(fā)展，著力推動要素投入結構從物質投入主導向依靠創(chuàng)新驅動轉型。

產業(yè)發(fā)展項目可具體劃分為產業(yè)轉型升級類項目和現(xiàn)代農業(yè)類項目。產業(yè)轉型升級融資領域包括制造業(yè)、服務業(yè)轉型升級項目和“十二五”規(guī)劃相關的重點支持項目。金融機構在蘇州市現(xiàn)代農業(yè)融資領域的支持重點包括積極發(fā)展高效農業(yè)，著力關注現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、優(yōu)質糧食產業(yè)基地、特色牧業(yè)基地和特色園藝基地的建設；關注和支持農產品精深加工和現(xiàn)代流通業(yè)，培育壯大一批產業(yè)關聯(lián)度大、市場競爭力強、輻射帶動面廣的龍頭企業(yè)；支持農業(yè)科技創(chuàng)新，加強農業(yè)標準化和農產品質量安全建設。

（三）民生工程建設是農民市民化的重要保障

城鎮(zhèn)化建設，關鍵是質量。人的城鎮(zhèn)化、農民的市民化是城鎮(zhèn)化的核心，權益保障和產業(yè)支撐是其最重要的兩個支點。如果農民進了城，卻難就業(yè)、難落戶、難上學、難看病，這樣的城鎮(zhèn)化只是“夾生飯”。正因如此，中央反復強調，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要尊重經濟社會發(fā)展規(guī)律，過快過慢都不行，重要的是質量。以“增強國力、改善民生”為使命的開行，在助力城鎮(zhèn)化進程中，更是要大力推進民生工程的融資支持，保障農民真正享受到市民的待遇，實現(xiàn)農民在生產生活方式上和享受福利待遇上的“城鎮(zhèn)化”，實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的真正轉變。

在民生工程領域，金融機構應該重點支持城鄉(xiāng)一體化的小城鎮(zhèn)建設和新農村建設，主要包括中小企業(yè)發(fā)展、保障房建設以及職業(yè)培訓、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、公共文化等社會事業(yè)工程。其中在蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實的就業(yè)格局下，農民工職業(yè)培訓與教育對于有序推進農民轉移人口市民化，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程具有非常重要的意義。

三、金融支持建設的瓶頸及應對

（一）金融支持城鎮(zhèn)化建設的瓶頸

1.政府融資平臺。地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業(yè)、企業(yè)三類法人。{11}在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府融資平臺承載了大量基礎設施建設的任務，它們所發(fā)揮的作用毋庸置疑，但由于地方融資平臺過度膨脹和缺乏自我約束等問題，中央政府對平臺貸款的風險高度重視。2010年，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》明確，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。2012年銀監(jiān)會地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議指出在當前國際金融危機仍未結束、世界經濟復蘇尚不明朗、國內經濟增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認識地方政府融資平臺貸款面臨的債務到期、平臺重組和抵質押品價格波動等風險和問題，進一步加強平臺貸款風險監(jiān)管，深入推進清理規(guī)范工作。繼2012年底財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463號）后，2013年銀監(jiān)會又發(fā)布《中國銀監(jiān)會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號），提出嚴格新發(fā)放平臺貸款條件、嚴格控制平臺貸款投向、強化貸款審批制度等一系列要求，這對于金融機構融資支持地方城鎮(zhèn)化建設提出了新的課題。

2.擔保資源匱乏。信用擔保體系是保障市場經濟主體融資的重要手段。由于多數民營農業(yè)擔保公司存在資信評級水平較低的問題，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中民營擔保公司亟須強化資質管理，保障融資安全，防范金融風險。

農民抵押物匱乏、信用體系缺失、貸款風險大是廣大農村區(qū)域金融資源配置缺乏的瓶頸所在。農民重要的生產生活資料，如土地承包權、林權、住宅，由于產權所限，難以抵押、流轉。

（二）金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略措施

1.建立綜合金融服務體系。金融機構應致力于建立健全支持提升城鎮(zhèn)化質量的綜合金融服務體系，制定與城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配、發(fā)揮自身優(yōu)勢的特色發(fā)展戰(zhàn)略，建立科學有效的激勵約束機制和內部控制制度，通過提供綜合的金融服務實現(xiàn)業(yè)務和收益的平穩(wěn)增長。同時根據城鎮(zhèn)化建設對金融的多元化需求，加大對業(yè)務、制度、產品等方面的創(chuàng)新力度，提供多元化的服務，在貸款對象、期限、抵押擔保、用途等方面要適應新的形勢，不斷增加產品種類，滿足城鄉(xiāng)一體化建設的資金需求。{12}繼而在推進市場建設、填補市場空白、培育良好市場環(huán)境基礎上通過銀團貸款、聯(lián)合主承銷等業(yè)務的同業(yè)合作，引導金融資本廣泛參與城鎮(zhèn)化進程。

2.推動融資平臺規(guī)范發(fā)展。在當前平臺監(jiān)管政策和市場條件下，積極拓展融資平臺市場運作空間，推動融資平臺做大做強，完善融資平臺運作機制和治理結構，引領融資平臺在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮重要作用。對于有經營性收入的城鎮(zhèn)化項目，引領社會各方主體尤其是民營經濟主體參與其中，按照特許經營模式以BOT、PPP、TOT等模式開展項目建設和運營；針對政府融資平臺運作效率低、投資回報差、監(jiān)管缺位、法人治理體制不健全等弊端，借鑒國內外比較成功的投融資項目的市場化運作模式，引導建立適合地區(qū)特點，具有可操作性的、風險可控、渠道多樣、效益顯著、操作規(guī)范的地方政府融資平臺市場化運作模式，建立權責分明、層次清晰、制度完備、相互制衡的地方政府融資平臺的企業(yè)化治理模式。

3.積極推進信用建設。（1）發(fā)揮現(xiàn)有擔保平臺作用。為了推進城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革，全國各地多個地市設立了國資背景的中小企業(yè)擔保投資有限公司、信用再擔保有限公司等，同時，多個縣市也積極設立了地區(qū)農業(yè)擔保有限公司。這些市場化的國有擔保平臺信用較高，成為了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要資源，是金融機構支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)發(fā)展的有利條件。（2）探索抵質押擔保方式。銀行業(yè)、保險業(yè)等金融機構應該同政府積極整合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相關的政府、財政、金融、保險、資本市場等政策及資金資源，形成合力共同解決城鄉(xiāng)一體化建設擔保難、貸款難問題。第一，大力推進由政府協(xié)調組織，財政、農戶以及企業(yè)共同出資的擔保公司，擴大農村互助擔保組織規(guī)模，為農民增收、農村經濟發(fā)展和解決農業(yè)產業(yè)的弱質問題提供專業(yè)化的配套服務；第二，積極探索實行訂單擔保、應收賬款質押、公司為農戶擔保、倉單質押以及農業(yè)動產抵押等多元化擔保方式，化解城鄉(xiāng)一體化建設融資“瓶頸”制約；第三，建議政府出臺城鄉(xiāng)土地使用權方面的相關地方規(guī)章，構筑城鄉(xiāng)土地產權流轉體系，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，明確規(guī)定農村土地使用權可以抵押、出讓、繼承、出租、入股等流轉形式，切實增加農民可用抵押物。

四、結論

2012年3月28日，李克強總理考察了蘇州古里鎮(zhèn)項目，并對古里鎮(zhèn)這種中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和模式給予了肯定。在調研中，總理充分肯定了蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的三條經驗：一是中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化并不是要大面積地把小村莊變?yōu)樾〕擎?zhèn)，而是直接在中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農民市民化，具體措施就是宅基地置換房屋；二是產業(yè)帶動支撐城鎮(zhèn)化，蘇南民營經濟發(fā)達，可實現(xiàn)農民的就地就業(yè)，有效促進農村剩余勞動力的逐步釋放；三是農業(yè)現(xiàn)代化支持城鎮(zhèn)化，家庭農場、股份合作制和專業(yè)合作社等多種形式結合發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)是大方向，通過發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)固本強基，有序釋放城鎮(zhèn)化的內需潛力。李克強總理指出，長三角地區(qū)是人口密度最高的地區(qū)，在人多地少的地方探索經驗，具有全局意義。

李克強總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時說，今年要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。{13}

這“三個1億人”正是解決了城鎮(zhèn)化三要素中“人到哪去、地從哪出”的問題，而“錢從哪來”則是成敗與否的關鍵。因此，金融機構更應擔負社會責任，推進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，為多元化背景下的中國城鎮(zhèn)化之行架橋鋪路。

注釋

{1}胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國人民代表大會上的報告[R].人民出版社.

{2}吳超，鐘輝.《金融支持我國城鎮(zhèn)化建設的重點在哪里》.載于《財經科學》2013年第2期.

{3}劉士林.《都市化進程論》.載于《學術月刊》2006年第12期.

{4}劉士林.《關于我國城鎮(zhèn)化問題的若干思考》.載于《學術月刊》2013年第3期.

{5}《李克強總理等會見采訪兩會的中外記者并回答提問》.載于《人民日報》2013年3月18日.

{6}王超.《歐洲如何推進城鎮(zhèn)化發(fā)展》.載于《學習時報》2011年8月15日.

{7}中國市長協(xié)會.《中國城市發(fā)展報告2012》.2013年7月5日.

{8}根據國務院批復.2012年中國城市建制的變化：撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市；撤銷縣級吳江市，設立蘇州市吳江區(qū)；撤銷縣級姜堰市，設立泰州市姜堰區(qū)；新疆維吾爾自治區(qū)先后設立了縣級阿拉山口市和縣級鐵門關市.

{9}城鎮(zhèn)化必然帶來土地、資金、勞動力等生產要素在城鄉(xiāng)之間加速流動.土地儲備和加快流轉需要大量資金支撐；基礎設施建設需要大量信貸資金支持；涉農企業(yè)生產需要方便快捷的資金供給.

{10}“一平”為土地平整項目.“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線.

{11}《中國銀監(jiān)會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》.銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號.

{12}廖輝廷，羅忠福.《城鄉(xiāng)一體化與金融資源配置》，載于《貴州農村金融》2011年06期.

{13}李克強.《政府工作報告》，2014年3月5日.