論促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政政策

【摘要】公共服務(wù)均等化既是公共財政的重要組成部分，又是公共財政的根本要求。城鄉(xiāng)居民在享受基本社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)方面存在巨大差異，其根源在于城鄉(xiāng)財力差異和財政政策的差異。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政政策，增加基層政府的財政能力是促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的根本途徑。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 均等化 財政政策

公共服務(wù)均等化既是公共財政的重要組成部分，又是對公共財政提出的具體要求。城鄉(xiāng)公共物品生產(chǎn)和供給上的巨大差異造成城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響到國民經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建。對于我國城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在的巨大差距，只有通過財政制度安排，加大對“三農(nóng)”的投入，才能促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一、基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)

所謂基本公共服務(wù)，是指與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足社會成員基本的生存需要，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公益性文化事業(yè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等。[1]基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的，在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的，最終大致均等的公共服務(wù)，也就是說要保障全體社會成員享有基本公共服務(wù)的機會均等和結(jié)果均等，同時尊重社會成員的自由選擇權(quán)?；竟卜?wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間、個人之間的均等。

（一）基本公共服務(wù)均等化是福利經(jīng)濟學(xué)的核心思想

社會福利是由社會全體成員個人福利的總和或個人福利的集合。如果其他因素不變，任何一個社會成員的福利水平上升，整個社會福利水平隨之提高。這意味著政府通過收入再分配可以增加社會福利：如果個人的效用函數(shù)是相同的，則應(yīng)進行平等的分配；如果個人的效用函數(shù)不相同，通過將收入分配給比較窮的個人，則效用總量就可以增加。據(jù)此，福利經(jīng)濟學(xué)提出兩大基本命題：國民收入總量越大，社會福利就越大；國民收入越是均等化，社會福利也就越大。

福利經(jīng)濟學(xué)的國民收入均等化思想對公共服務(wù)均等化具有啟示性意義。公共服務(wù)介于國民收入與社會福利之間，國民收入越大，公共服務(wù)總量就越大，社會福利也就越大，公共服務(wù)量的增加能增進社會福利；公共服務(wù)越是均等化，社會福利也就越大，國民收入分配均等化能夠增進社會福利。

（二）基本公共服務(wù)均等化是公共財政的根本要求

公共服務(wù)均等化是公共財政“一視同仁”服務(wù)的特征延伸。市場經(jīng)濟決定了公共財政必須對所有市場主體提供“一視同仁”的服務(wù)，也就是說，政府及其公共財政提供公共服務(wù)時，對于同樣的經(jīng)濟行為，不管其行為主體的身份如何，都應(yīng)該按照同一的標(biāo)準(zhǔn)，以同一的態(tài)度和方式加以對待。[2]“一視同仁”服務(wù)的本質(zhì)就是均等化的公共服務(wù)，一國的公民無論居住在哪個地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利，不因地域、戶籍而受到不同的待遇。公共服務(wù)均等化要求政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經(jīng)濟成分、不同社會階層提供一視同仁的公共服務(wù)，具體通過公共支出、公共收入和政府對市場的規(guī)范作用等表現(xiàn)出來。從公共支出來看，這就要求政府直接以社會利益和公共需要為目的來安排公共支出，著眼于所有的市場活動主體。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源

對于我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的巨大差異，不少學(xué)者把原因歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從表面看，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府在提供城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)時實行分而治之的政策。實際上，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根源在于城鄉(xiāng)財力差異和財政制度安排差異。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)財政能力的差異

我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距十分明顯。我國農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)下降到15%，但還有近60%的農(nóng)村人口、50%的勞動力以農(nóng)為主。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比例不斷下降，對經(jīng)濟增長的貢獻也在下降。由于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)和工業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率之間存在較大的差距，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)所占比例較高省份的經(jīng)濟發(fā)展速度將受到影響，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度和質(zhì)量遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例、第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重與所在地級市的人均GDP之間存在明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展水平差距導(dǎo)致了稅收收入的差距。尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村除收取少量的營業(yè)稅外，基本上沒有其他的稅收收入，維持政權(quán)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，根本談不上提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

城市經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中具有舉足輕重的作用，對GDP的貢獻在70%左右。由于城市具有較大的收入能力和征收上的便利，我國的稅收體系主要建立在城市稅收基礎(chǔ)之上的，加上城市人口密度大，人均公共物品的價格比農(nóng)村低，城市比農(nóng)村對公共物品具有更大的需求和供給能力。因此，城鄉(xiāng)在公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上均存在較大差異。

（二）城鄉(xiāng)財政制度安排的差異導(dǎo)致財政資源配置向城市傾斜

建國以后，我們基本學(xué)的是前蘇聯(lián)“農(nóng)村支援城市，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的模式來發(fā)展國民經(jīng)濟。為推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，必須實行高度集中的財政管理體制，利用國家的力量為重工業(yè)創(chuàng)造條件。國家通過法律和行政手段壓低農(nóng)產(chǎn)品價格和工人的工資，從而獲取工業(yè)行業(yè)的巨額利潤，間接地使農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供稀缺的資金；同時給工人提供比較完善的保障，并通過戶籍制度把農(nóng)民限制在農(nóng)村，使農(nóng)民與城市工人在享受基本公共服務(wù)方面存在差異。

改革開放后，為促進城市的建設(shè)和發(fā)展，財政資源又向城市傾斜。城市公共物品和服務(wù)的提供主要是國家財政，城市居民不用支付費用或支付很少的費用；而農(nóng)村公共物品和服務(wù)的提供主要是由鄉(xiāng)財政和村民委員會，農(nóng)民自己要承擔(dān)相當(dāng)比例的費用。財政資源的配置沒有充分考慮農(nóng)村人口在享受公共物品和服務(wù)方面的社會公平。

（三）現(xiàn)行的財政體制導(dǎo)致基層財政困難，財力與事權(quán)不相稱

1994年的分稅制改革具有明顯的過渡特征，各級政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，并且中央政府擁有隨意調(diào)整政府間財力與事權(quán)的權(quán)力，導(dǎo)致政府間事權(quán)層層下放，財權(quán)層層上收，基層政府的財政支出責(zé)任不斷增加，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟、支農(nóng)支出等支出大都由基層財政負(fù)擔(dān)。在許多國家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級財政負(fù)擔(dān)。而目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。[3]很顯然，存在著財力與事權(quán)上的錯位。財力與事權(quán)不匹配是縣鄉(xiāng)財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務(wù)不足的主要原因。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不完善。大部分轉(zhuǎn)移支付資金是采用“基數(shù)法”確定的，不僅不具有均等化的作用，反而導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大。只有少量的轉(zhuǎn)移支付資金是按均等化公式計算的，資金分配的多少與公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的數(shù)量與質(zhì)量毫不相關(guān)?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不能起到保證城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的作用。

三、促進我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政政策

市場經(jīng)濟條件下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村主要體現(xiàn)在國家通過財政手段優(yōu)先安排廣大農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進各類人群之間基本公共服務(wù)的均等化，優(yōu)先關(guān)注和解決困難群體的基本公共服務(wù)水平，要把解決困難群體的社會保障問題放在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置。

（一）加快公共財政制度建設(shè)

強化財政在公共物品和服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快公共財政制度建設(shè)，是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。財政支出結(jié)構(gòu)要進行重大的調(diào)整，財政支出要退出長期處于“與民爭利”狀態(tài)的競爭性項目，將更多的財政資金投向公共安全、衛(wèi)生、教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，盡快完成從“生產(chǎn)建設(shè)型財政”向公共財政轉(zhuǎn)型。建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化的考核體系，在此基礎(chǔ)上強化中央對地方政府關(guān)于公共服務(wù)的行政問責(zé)制。推進與政府機構(gòu)緊密相關(guān)的社會事業(yè)單位改革，對于與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位，應(yīng)按照公共性、準(zhǔn)公共性和營利性區(qū)別對待的方針分類改革。

（二）各級政府間職責(zé)劃分明確，財力與事權(quán)匹配

應(yīng)當(dāng)進一步明確地方各級政府在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點，各級政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例，應(yīng)視各地經(jīng)濟發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟貧困地區(qū)，應(yīng)全部由中央與省級政府承擔(dān)，通常情況下，以省級政府為主?？傊谔峁┗竟卜?wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財力與事權(quán)能夠相匹配，保證各級政府有行使職權(quán)和提供公共服務(wù)的財力。

（三）改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度

完善的轉(zhuǎn)移支付制度能有效地調(diào)節(jié)地區(qū)間客觀存在的財政經(jīng)濟發(fā)展差距，使全國各地的居民均可享受到政府提供的大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。對于我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付存在制度性的缺陷，應(yīng)進行徹底的改革。建議盡快取消稅收返還和體制補助，將財力性轉(zhuǎn)移支付整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照因素法，使用一個全面的轉(zhuǎn)移支付計算公式，確定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。實行縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。我國東部發(fā)達省區(qū)支援不發(fā)達省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ)，尤其是汶川大地震后的對口支援，實質(zhì)上建立起了橫向轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)形成制度?？茖W(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。要加快完善省以下的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，增加基礎(chǔ)政府提供公共服務(wù)的財力。

（四）促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)村財政能力

政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，提供農(nóng)村社會經(jīng)濟運行所需的公共物品、公共服務(wù)與基礎(chǔ)條件，改善農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。財政支出要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，新增財力用于三農(nóng)，不斷增加對三農(nóng)的投入。調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，重點部署一批國家農(nóng)業(yè)大工程帶動大發(fā)展的項目，如農(nóng)業(yè)生物技術(shù)國家工程、小城鎮(zhèn)改造工程，以推進農(nóng)村工業(yè)化。在廣大農(nóng)村建立國家綠色信息高速公路，為農(nóng)民“產(chǎn)、加、銷”和“科、工、貿(mào)”提供全方位的信息。通過信息化、城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，就有財力為農(nóng)民提供更多的公共物品和服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)公共物品和服務(wù)上的差距。

參考文獻

[1]安體富，任強.公共服務(wù)均等化：理論、問題與對策[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2007，（08）.

[2]張馨.公共財政論綱[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1999：91.

[3]嚴(yán)媛媛張林優(yōu).醫(yī)療衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)分配差異的全面審視[J].調(diào)研世界，2006，（04）.

作者簡介：鄧菊秋（1968-），女，經(jīng)濟學(xué)博士，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財稅系主任，教授，研究方向：財政理論與政策。