法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革對我國的啟示

王樹文祁源莉文學(xué)娜

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100029；2.中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

【經(jīng)貿(mào)管理】

法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革對我國的啟示

王樹文1祁源莉2文學(xué)娜2

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100029；2.中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革主要包括政府與企業(yè)簽訂承租合同、政府和企業(yè)共同分擔(dān)投資風(fēng)險、政府對特許經(jīng)營價格實行嚴(yán)格監(jiān)管、健全相關(guān)法律法規(guī)等方面內(nèi)容，該項改革有效提高了法國公共事業(yè)生產(chǎn)率，促進(jìn)了政府和企業(yè)各司其職，使政府財政壓力得到有效緩解，但同時在投資回報、投資期限、價格監(jiān)管等方面存在一定問題。我國應(yīng)借鑒法國的先進(jìn)經(jīng)驗，完善特許經(jīng)營信息披露制度；完善政府職能，提高公共服務(wù)水平；形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)社會公共事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

法國；公共事業(yè)；特許經(jīng)營

法國是一個傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國家，自20世紀(jì)50年代以來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府作為公共部門和公眾利益責(zé)任承擔(dān)者，在諸多領(lǐng)域并不能很好地發(fā)揮作用，出現(xiàn)了國家財政供給不足、公共服務(wù)供給效率低下、缺乏活力等一系列問題。針對這些問題法國在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了市場化改革，并建立了特許經(jīng)營制度，政府與承租公司建立合作關(guān)系，該制度成為推動法國公共服務(wù)市場化的重要手段。

一、法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革的主要內(nèi)容

（一）政府與企業(yè)簽訂承租合同

私人股的原始投資在特許經(jīng)營資金中占最大比重。法國的特許經(jīng)營年限一般為35年，在此期間，收入的變化在某種程度上決定了承租企業(yè)的風(fēng)險大小。例如，在法國的高速公路建設(shè)過程中，交通流量和收費定價決定了特許經(jīng)營企業(yè)收入的多少，并且根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，允許承租企業(yè)按照協(xié)議規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費。另外，特許經(jīng)營企業(yè)需要建立與特許經(jīng)營制度相適應(yīng)的財務(wù)制度，政府必須與承租企業(yè)簽訂長期合同，合同中對收費、結(jié)算、延期交割的費用等問題以及承租方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）政府和企業(yè)共同分擔(dān)投資風(fēng)險

投資者作為一個理性的經(jīng)濟人，不可能單獨承擔(dān)項目風(fēng)險，在法國特許經(jīng)營過程中，政府承諾對60%的貸款（占工程資金總額的90%）提供風(fēng)險擔(dān)保，企業(yè)需對投資總額的10%承擔(dān)風(fēng)險，另一方面還要對沒有擔(dān)保的貸款承擔(dān)風(fēng)險。事實上，在具體實踐中，法國政府因地制宜地出臺了一系列利益分配和風(fēng)險分擔(dān)方案，以適應(yīng)不同行業(yè)以及特許經(jīng)營企業(yè)的需要，在各利益主體之間逐步形成了相互制衡的風(fēng)險承擔(dān)機制。

（三）政府對特許經(jīng)營價格實行嚴(yán)格監(jiān)管

在特許經(jīng)營過程中，法國政府始終對項目價格實行嚴(yán)格監(jiān)管，具體體現(xiàn)在以下三個方面：第一，社會咨詢公司負(fù)責(zé)公共服務(wù)中特許經(jīng)營企業(yè)的價格制定，他們一般在預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行詳細(xì)計算，因此具有一定科學(xué)性和可信度；第二，雖然特許經(jīng)營的委托形式是多種多樣的，但最終都由市政議會討論確定價格；第三，政府出臺了復(fù)核審查制度。復(fù)核的周期為4-5年，即每4-5年會對價格變化和企業(yè)報酬進(jìn)行復(fù)核

（四）健全相關(guān)法律法規(guī)

1989年，法國制定了LoiDoubin（1989年12月31日制定的關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的法律），LoiDoubin及其實施規(guī)則規(guī)定了特許人締約前信息披露的義務(wù)，其目的是為保護準(zhǔn)受許人，準(zhǔn)受許人通過了解有關(guān)信息的真實性，從而作出合理的投資意向。至于締約后特許人與受許人之間的關(guān)系，法律并不予以規(guī)制，而是留給當(dāng)事人在特許經(jīng)營合同中自行約定。該部法律的法律效力優(yōu)先于民法典，但由于其并不是專門針對特許經(jīng)營的，其中特許合同、商標(biāo)合同、分銷協(xié)議及許可協(xié)議等條款均未做出明確規(guī)定。因此，此次特許經(jīng)營制度改革，對以上條款均做出了調(diào)整和完善。

二、法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革的主要成效

（一）公共事業(yè)生產(chǎn)率顯著提高

在法國實施特許經(jīng)營制度的公共行業(yè)中，市場機制發(fā)揮了舉足輕重的作用。市場競爭促使企業(yè)努力提高生產(chǎn)率，降低生產(chǎn)成本，想方設(shè)法提高公共服務(wù)質(zhì)量，最終達(dá)到擴大市場份額的目的。例如，法國實行特許經(jīng)營權(quán)的公路里程數(shù)達(dá)7048公里，在建835公里，特許經(jīng)營企業(yè)人員達(dá)1500人。國家投資僅占公路建設(shè)投資的一小部分，特許權(quán)經(jīng)營企業(yè)的投資額為國家投資的一倍以上，通過對特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，有力地推動了國家高速公路建設(shè)（見表1）。

表1 法國公共交通事業(yè)經(jīng)營單位情況

（二）政府和企業(yè)各司其職

政府和企業(yè)各盡其能，各司其職，充分發(fā)揮各自作用。特許經(jīng)營制度明確規(guī)定了政府與企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，政府在與承租企業(yè)合作的同時還要對企業(yè)行為實行監(jiān)管以保證公共服務(wù)質(zhì)量和效率。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個公民都不由一個政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)。大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有私人成分?！痹谠摾碚摰闹笇?dǎo)下，法國公共服務(wù)主體更趨于多元化，政府不再包攬一切公共事業(yè)，而集中精力解決重大問題。同時，企業(yè)可以根據(jù)自身優(yōu)勢依法自主經(jīng)營管理公共服務(wù)項目，從而更好為社會民眾提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)。

（三）政府財政壓力得到緩解

隨著法國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求也逐年提高。單靠政府的力量無法完成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額投資。通過實行特許經(jīng)營制度改革，很大程度上拓寬了公共事業(yè)融資渠道，有效緩解了政府財政壓力，豐富了資金來源。

三、法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革中存在的問題

法國特許經(jīng)營在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用十分廣泛，涉及高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營甚至包括監(jiān)獄的建設(shè)運營，特許經(jīng)營制度改革雖然有力促進(jìn)了公用事業(yè)的快速發(fā)展但在實踐中仍然有很多問題亟待解決。一是特許經(jīng)營的投資回報問題。公共服務(wù)特別是基礎(chǔ)設(shè)施雖然運營風(fēng)險較低，但投資回報周期較長，且投入規(guī)模相對較大。一般來說，其運行周期要幾十年甚至上百年，由于存在諸多不確定因素，增加了風(fēng)險性。再加上一些政治利益集團的介入，使得部分公共事業(yè)項目的提出雖具有合法性但是缺乏合理性，投資回報率往往低于市場需求和投資預(yù)期。二是特許經(jīng)營的投資周期問題。特許經(jīng)營項目具有一定的經(jīng)濟折舊周期，而折舊周期在多數(shù)情況下都會長于銀行貸款的償還期限，這就意味著在公共服務(wù)項目的經(jīng)營過程中，特許經(jīng)營承租方還要進(jìn)行再投資。三是特許經(jīng)營的價格制定問題。法國在實行公共事業(yè)特許經(jīng)營的過程中，政府雖然對價格實行嚴(yán)格監(jiān)管，但是如何確定和調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)的問題一直沒有得到妥善解決。是采用合同的方式來確定定價標(biāo)準(zhǔn)，并確定最高限價；還是將收費標(biāo)準(zhǔn)與物價指數(shù)掛鉤，并定期審定收費標(biāo)準(zhǔn)，一直沒有出臺統(tǒng)一的政策。

四、對我國的啟示

20世紀(jì)80年代中后期，特許經(jīng)營開始引入我國公共服務(wù)領(lǐng)域并取得了一定成效，但由于我國市場經(jīng)濟制度尚不完善，公共服務(wù)還處于較低發(fā)展水平，在借鑒法國公共事業(yè)特許經(jīng)營制度改革經(jīng)驗的同時，應(yīng)結(jié)合具體國情，探索出一條有中國特色的特許經(jīng)營之路。

（一）完善特許經(jīng)營信息披露制度

近年來我國陸續(xù)出臺了一系列與特許經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)，如《商業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（暫行）》等，但其中并未對特許經(jīng)營者的信息披露義務(wù)作出明確規(guī)定。明確特許經(jīng)營者信息披露的權(quán)利和義務(wù)，可以更好地保護投資者或準(zhǔn)受許人的合法權(quán)益。準(zhǔn)受許人通過所披露的信息，可以對投資項目作出合理規(guī)劃，有利于規(guī)避信息不對稱所引發(fā)的風(fēng)險，進(jìn)而做出正確的投資決策。因此我國應(yīng)進(jìn)一步完善特許經(jīng)營信息披露制度，以提高特許經(jīng)營對公共服務(wù)事業(yè)的貢獻(xiàn)率。

（二）完善政府職能，提高公共服務(wù)水平

為推進(jìn)公共服務(wù)市場化改革步伐，政府應(yīng)不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式和手段，提升公用事業(yè)市場化運作能力和管理水平。合理定位，打破地區(qū)和行業(yè)封鎖。進(jìn)一步健全公共服務(wù)監(jiān)管機制，合理配置監(jiān)管權(quán)力，正確選擇監(jiān)管目標(biāo)，靈活運用監(jiān)管手段，建立有效的爭端解決機制。在特許經(jīng)營實踐中，政府監(jiān)管除了繼續(xù)合理運用行政處罰、行政審批、強制命令等監(jiān)管手段外，還應(yīng)不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，使用績效評估、信息管制等新的監(jiān)管方式，以實現(xiàn)公用事業(yè)特許經(jīng)營中的“公私雙贏”。在公共服務(wù)特許經(jīng)營中，政府和企業(yè)應(yīng)形成良好的合作關(guān)系。政府以協(xié)議的方式授權(quán)給企業(yè)，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，并適當(dāng)引入競爭機制。要認(rèn)真分析和分別對待各類市政公用行業(yè)，對公園、公共交通等公益性事業(yè)，政府必須保證足夠的投入，保證其正常運轉(zhuǎn)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化改革，按照國家和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政策，妥善解決好職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題。

（三）形成多元化的投資結(jié)構(gòu)

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變公共事業(yè)唯一投資主體地位，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，在公共服務(wù)領(lǐng)域大量地引入民間資本，有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、投資不足的問題。而在特許經(jīng)營的具體實踐中盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)對適合進(jìn)行公共服務(wù)市場化的項目和領(lǐng)域以及受限制的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及其受限范圍做出明確規(guī)定。除此之外，在確定民間資本投資范圍時，不應(yīng)限制得過死，對一些有盈利性、競爭性的項目，應(yīng)鼓勵民營企業(yè)積極參與，政府可逐步退出對這些項目的直接參與，而是采取間接方式進(jìn)行監(jiān)管；對一些公益性、社會性較強的項目，政府可以在加強價格管制的前提下，采取特許經(jīng)營模式，交給特定的企業(yè)運營，以此提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

［1］巨強.法國公共工程的特許經(jīng)營權(quán)管理及啟示［J］.財會研究，2000（11）.

［2］［美］邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］.北京：三聯(lián)書店，2000：114.

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［5］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門［M］.周敦仁等譯.上海：上海譯文出版社，1996.

（責(zé)任編輯：陳鴻鵬）

F113.1

A

2095－3283（2014）09－0109－03

王樹文（1963－），女，山東龍口人，教授，研究方向：公共政策理論與實務(wù)、政府戰(zhàn)略管理與創(chuàng)新；祁源莉（1988－），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，研究生，研究方向：公共政策、政府戰(zhàn)略管理；文學(xué)娜（1990－），女，山東濱州人，研究生，研究方向：公共政策。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目階段性成果“我國政府壟斷下公共服務(wù)市場化改革研究”（項目編號：09YJA630151）。