保障性住房建設(shè)的融資困境及完善建議

□（華北水利水電大學(xué) 河南鄭州 450011）

一、保障房建設(shè)的必要性

保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，目前尚未有統(tǒng)一的定義。一般來(lái)說(shuō)是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類(lèi)保障過(guò)程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷(xiāo)售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)和特定用途的住房。根據(jù)我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要的闡述，我國(guó)保障性住房的基本形式有：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、政策性租賃房（公租房）與兩限房以及在一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶(hù)區(qū)改造、游牧民定居工程。

保障性住房建設(shè)無(wú)論從改善民生、促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展，控制高房?jī)r(jià)、拉動(dòng)消費(fèi)以及轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面看，均有很高意義。首先，改善低收入居民的居住條件是重要的民生問(wèn)題。加快建設(shè)保障性住房，對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。其次，加快保障性住房建設(shè)，將有利于控制高房?jī)r(jià)，有利于更好地落實(shí)房?jī)r(jià)宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)，有利于防止房?jī)r(jià)和銷(xiāo)量的暴漲暴跌，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。第三，加快保障性住房建設(shè)，不但能夠有效改善城鄉(xiāng)普通居民消費(fèi)環(huán)境和條件，而且能夠打消對(duì)未來(lái)住房支出的擔(dān)憂，從而有利于城鄉(xiāng)居民，特別是低收入居民的消費(fèi)增長(zhǎng)。最后，政府主導(dǎo)的保障房建設(shè)，以民生為導(dǎo)向，可以防止房地產(chǎn)市場(chǎng)的畸形發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，鼓勵(lì)更多企業(yè)和資本投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新。從這個(gè)意義上說(shuō)，推進(jìn)保障房建設(shè)，有望成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要突破口。

二、我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金來(lái)源分析

我國(guó)保障性住房建設(shè)的基本融資模式主要有財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金凈收益及其他來(lái)源。具體來(lái)說(shuō)：（1）財(cái)政撥款。保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和正外部性等特點(diǎn)，決定了各級(jí)政府撥款是保障性住房建設(shè)的主要來(lái)源。目前中央財(cái)政撥款占保障房建設(shè)資金的比重僅在10%左右，各級(jí)政府財(cái)政投入壓力巨大。（2）土地出讓金。國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》規(guī)定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。這一渠道的資金量占土地出讓金金額的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位會(huì)使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解，但地方政府往往缺乏有力監(jiān)督，用于保障性住房建設(shè)的比例只占土地出讓金總額的很小比例。（3）住房公積金增值收益。2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求將部分住房公積金結(jié)余資金貸款用于支持保障性住房建設(shè)。（4）住房公積金貸款。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》確定了北京、天津等28個(gè)城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市，貸款總額占所需資金的10%。（5）其他來(lái)源。“社會(huì)保障”和“出租保障性住房及配套設(shè)施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設(shè)。

“十二五”期間，中央政府提出新建3 600萬(wàn)套保障性住房，到2015年實(shí)現(xiàn)保障性住房的覆蓋面達(dá)到20%。各年的建設(shè)目標(biāo)是2011年開(kāi)工建設(shè)1 000萬(wàn)套，2012年建設(shè)1 000萬(wàn)套，2013-2015年每年建設(shè)500-600萬(wàn)套。僅2011年建設(shè)的1 000萬(wàn)套保障性住房就需投入資金1.3-1.5萬(wàn)億元，其中5 000多億元由中央和地方兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)，其余8 000多億元主要通過(guò)社會(huì)資金解決，因此，完善保障性住房建設(shè)融資方式具有重大意義。

三、保障性住房建設(shè)的融資困境分析

通過(guò)保障性住房建設(shè)資金的來(lái)源分析，可以發(fā)現(xiàn)目前保障性住房建設(shè)的融資困境主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是過(guò)度依賴(lài)國(guó)家財(cái)政投入。財(cái)政撥款、土地出讓金及住房公積金本質(zhì)上都屬于國(guó)家財(cái)政收入。雖然保障性住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府投資在保障性住房建設(shè)中的重要地位，但是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的過(guò)分依賴(lài)，會(huì)導(dǎo)致在政府財(cái)政嚴(yán)重不足和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的保障性住房供給嚴(yán)重不足。我們應(yīng)該堅(jiān)持政府在保障性住房建設(shè)融資中的主導(dǎo)地位，但是運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)改革僵硬的資金供給機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，減輕保障性住房建設(shè)給政府帶來(lái)的巨大負(fù)擔(dān)。

二是地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)缺乏積極性。這種現(xiàn)狀形成的主要原因是我國(guó)傳統(tǒng)的以財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的官員績(jī)效考核體系。目前，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入的比重很高，而經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房的土地劃撥供給方式使得地方政府獲得不到土地出讓收入，廉租房和公租房還要對(duì)低收入家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼、對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行稅收減免，這些原因都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入大幅下降。不僅如此，保障性住房的建設(shè)會(huì)在一定程度上拉低商品房的價(jià)格，而房?jī)r(jià)的下降又會(huì)進(jìn)一步影響土地出讓價(jià)格，從而極大影響了地方政府的財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)，從而制約著地方政府建設(shè)保障性住房的積極性。

三是資金供給存在不穩(wěn)定性。目前保障性住房建設(shè)以財(cái)政資金為主的融資模式存在著極大的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）中央政府的撥款具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是地方政府的事務(wù)繁多，在不少財(cái)政收入較低的不發(fā)達(dá)地區(qū)，保障房建設(shè)往往更為迫切，因而這些地方的財(cái)政撥款往往很難及時(shí)到位；（2）土地出讓收入也具有較大的不確定性。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的年份，開(kāi)發(fā)商的積極性較高，出讓收入較高，但是當(dāng)銀行銀根緊縮的年份，土地出讓收入就會(huì)大幅下降。（3）保障性住房的建設(shè)資金可能被擠占。前面我們指出土地出讓收入的一定比例可以用于保障性住房建設(shè)，但是往往缺乏有效監(jiān)督，因而被擠占。同樣住房公積金增值收益也是如此。公積金扣除住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和公積金中心管理費(fèi)用后，余額用來(lái)補(bǔ)充保障性住房建設(shè)資金，如果貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用金額較大，那么用在城市保障性住房建設(shè)上的資金就會(huì)相應(yīng)減少。（4）公積金貸款作用有限。一方面是試點(diǎn)城市效果如何、何時(shí)擴(kuò)大是不確定的；另一方面，不少地區(qū)公積金使用率都非常高，能用于保障性住房建設(shè)的部分占多大比例都具有較大的不確定性。

四是保障性住房建設(shè)金融工具缺失。保障性住房具有準(zhǔn)公共物品的特性，按照政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，保障性住房應(yīng)該由政府保障供給，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)（國(guó)有獨(dú)資公司）直接負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)，比如，由各級(jí)政府地方財(cái)政出資成立的保障房建設(shè)有限公司，也可以將保障性住房建設(shè)的任務(wù)委托給民營(yíng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。目前民營(yíng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的外部融資方式主要有銀行借款、股票債券和其他三種融資途徑。發(fā)行股票和債券進(jìn)行直接融資，條件苛刻，中小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)很難采用。而資產(chǎn)證券化、短期融資券和信托融資等其他融資方式在我國(guó)開(kāi)展的還不成熟，很多機(jī)制性問(wèn)題尚未完全解決。因此，目前對(duì)于大多數(shù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)而言，銀行借款是其主要融資來(lái)源，渠道比較單一。

四、保障性住房建設(shè)融資模式的完善建議

保障房建設(shè)主要涉及政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)（國(guó)有和私營(yíng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)）、金融機(jī)構(gòu)三個(gè)重要主體，因此，完善保障性住房的融資模式應(yīng)該在加大財(cái)政資金歸集力度，提高使用效率的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)作用，創(chuàng)新融資行為。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用房采用的是控制利潤(rùn)率的運(yùn)作方式，因此在保證土地供給的前提下，市場(chǎng)的運(yùn)作保障了資金的供給，因此，保障性住房建設(shè)暴露的資金不足問(wèn)題主要體現(xiàn)在廉租房和公租房方面。下面主要從廉租房和公租房融資角度，提供若干建議。

（一）應(yīng)加大財(cái)政資金的歸集力度，提高使用效率

1.改變地方政府官員的績(jī)效考核方法。目前保障性住房建設(shè)采取的是中央設(shè)定目標(biāo)，層層目標(biāo)分解實(shí)施的方法，因此，在各級(jí)政府官員業(yè)績(jī)考核時(shí)，要加大民生方面指標(biāo)的考核權(quán)重，保障性住房建設(shè)的分解目標(biāo)的實(shí)施要作為各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)官員主要考核指標(biāo)，從而激勵(lì)地方政府官員保障性住房建設(shè)的積極性。

2.加大土地出讓金計(jì)提比例。在嚴(yán)格保證原有10%的計(jì)提比例上，適當(dāng)加大土地出讓金凈收益的計(jì)提比例，并建立一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)，檢查土地出讓金計(jì)提后的使用情況，保障其一定用于地方保障性住房的建設(shè)。

3.積極拓展公積金的增值途徑和使用范圍。目前，住房公積金適用范圍過(guò)于狹窄，只能用于職工住房貸款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，不利于住房公積金的增值，因此，要積極拓展公積金增值途徑，比如適當(dāng)購(gòu)買(mǎi)收益率較高、風(fēng)險(xiǎn)可控的國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)債券等。由于廉租房、公租房貸款的償還周期較長(zhǎng)，商業(yè)銀行缺乏貸款的積極性，因此，積極開(kāi)展公積金貸款試點(diǎn)城市的效果評(píng)估，可行則積極推進(jìn)。

（二）發(fā)揮政府的作用，開(kāi)拓多元化籌資渠道

1.加強(qiáng)投融資平臺(tái)建設(shè)。組建國(guó)有投融資平臺(tái)，為保障性住房的建設(shè)籌集資金，并負(fù)責(zé)保障性住房的融資、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等。利用財(cái)政資金主要為從事保障性住房建設(shè)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)向商業(yè)銀行貸款提供貼息、擔(dān)保，為保障性住房債券融資進(jìn)行保障，以激勵(lì)各方積極投資保障性住房建設(shè)。政府和企業(yè)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，既保障了政府的強(qiáng)力支持和企業(yè)的規(guī)范化運(yùn)作，又避免了政府直接負(fù)責(zé)的弊端，有利于減輕財(cái)政壓力，提高融資效率。

2.建立多渠道的廉租房供給模式。政府不僅僅可以直接新建廉租房，也可以通過(guò)收購(gòu)、改建以及自有住房租賃、社會(huì)捐贈(zèng)等方式多渠道增加廉租房房源，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中小戶(hù)型住房面向社會(huì)出租。比如，如果開(kāi)發(fā)企業(yè)按總面積的一定比例建設(shè)廉租房，政府可以在土地、稅費(fèi)等方面給予一定的優(yōu)惠。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)作用，開(kāi)展金融創(chuàng)新

1.積極探索推進(jìn)BTR融資模式。BTR融資模式是BT融資模式和REITs融資模式的結(jié)合。BT融資模式是BOT融資模式的一種變異。BOT模式即建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓模式，它是政府吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式，而B(niǎo)T模式就是建設(shè)轉(zhuǎn)讓模式。比如，重慶渝開(kāi)發(fā)股份有限公司與重慶市大渡口區(qū)政府2007簽訂合同，以BT模式投資約3億元進(jìn)行安置房項(xiàng)目建設(shè)，該項(xiàng)目被列為重慶市2008年十大重點(diǎn)工程項(xiàng)目。2010年該公司繼續(xù)加大保障性住房建設(shè)力度，以BT模式承接370萬(wàn)平方米的公共租賃房建設(shè)任務(wù)。REITs即房地產(chǎn)投資信托基金。從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，幾乎所有 REITs的經(jīng)營(yíng)模式都是收購(gòu)已有房地產(chǎn)并出租，獲取租金收益。因此，如果能將 BOT模式和 REITs模式結(jié)合起來(lái)（即BTR），不僅能解決建設(shè)環(huán)節(jié)政府資金的不足，還能夠利用 REITs的優(yōu)勢(shì)吸引公眾的閑散資金用于回購(gòu)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)完成的房產(chǎn)，分享公租房運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲取的穩(wěn)定收益。

2.積極推進(jìn)PPP融資模式。PPP融資模式是公共部門(mén)與私人企業(yè)合作的一種融資模式，該模式興起于20世紀(jì)90年代歐洲及北美國(guó)家，主要用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP融資模式有外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三種方式。其中，外包方式需要政府承擔(dān)全部投資，私有化方式不能保障廉租房和公租房的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，因而不適用于廉租房和公租房建設(shè)。而特許經(jīng)營(yíng)模式下企業(yè)完成全部投資或與政府共同投資，企業(yè)與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并在政府的允許下，對(duì)于所建設(shè)的房產(chǎn)具有經(jīng)營(yíng)權(quán)，在收回投資并取得合理利潤(rùn)之后，將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給公共部門(mén)，政府最終獲得項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。因而采用這種模式既可以在一定程度上緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能保證其準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，符合公共租賃住房的宗旨，應(yīng)該積極探索推進(jìn)。