國內(nèi)政府采購政策功能效應(yīng)研究：綜述與展望

馬海濤 王東偉

(中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院， 北京 10081)

自金融危機以來，各國為了刺激經(jīng)濟(jì)增長紛紛實行擴張性財政政策以加強對本國經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，希望借此來促使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和就業(yè)的增長。作為一國財政政策的重要組成部分，政府采購借助采購規(guī)模等方面的獨特優(yōu)勢，發(fā)揮出了資金節(jié)約之外的其他諸多政策效應(yīng)，即本文研究的主題：政府采購政策功能效應(yīng)。西方政府采購實踐經(jīng)驗證實，政策功能對一國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展意義重大，而政府采購也從簡單的財政支出手段升級為體現(xiàn)國家政策意圖的政策工具。為此，有必要對近幾年來國內(nèi)關(guān)于政府采購政策功能效應(yīng)的研究進(jìn)行梳理，為今后的理論研究和政策實踐提供方向和借鑒。

本文選取1999-2012年核心期刊和CSSCI來源期刊上公開發(fā)表的以“政府采購政策功能”為主題的代表性文獻(xiàn)及其觀點進(jìn)行綜述，在此基礎(chǔ)上對未來研究方向進(jìn)行展望。

一、政府采購政策功能認(rèn)識研究

政府采購政策功能認(rèn)識研究主要指對政府采購政策功能內(nèi)涵的解讀，包括政策功能所包含的具體內(nèi)容、機理及負(fù)面影響等方面的認(rèn)識。

(一)政府采購政策功能劃分

我國《政府采購法》第九條對政府采購政策功能做了界定，即政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。這種原則性描述雖然缺乏操作性，但為理論與實務(wù)界探索政策功能落實提供了廣闊的理論空間。

早在《政府采購法》頒布之前，已經(jīng)有學(xué)者關(guān)注政府采購政策功能及其效應(yīng)，并給出了政策功能的初步界定：(1)創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際環(huán)境；(2)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；(3)扶持民族幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；(4)抑制集團(tuán)消費，均衡公務(wù)員待遇?！墩少彿ā奉C布之后，對政策功能的認(rèn)識擴展至：(1)創(chuàng)造有效內(nèi)需；(2)合理配置資源；(3)扶持新興產(chǎn)業(yè)。[1]還有學(xué)者在上述功能之外，通過借鑒美國相關(guān)文獻(xiàn)描述和做法，提出政府采購政策功能還應(yīng)該包括：(1)防止行政腐?。?2)保護(hù)勞工利益；(3)促進(jìn)保護(hù)信息隱私和自由；(4)支持少數(shù)民族發(fā)展等方面。[2]為了便于理解，現(xiàn)將復(fù)雜的政策功能進(jìn)行分類,見表1。

從以上分類可以看出，政府采購對經(jīng)濟(jì)及社會影響超出財政支出管理的范疇，之所以仍然對政府采購政策功能界定沒有定論，主要是因為各學(xué)者看待政策功能的角度和高度不同。如果站在國家系統(tǒng)運行角度來看，廣義上政府采購政策功能外延幾乎同政府事業(yè)邊界重合，因為政府采購作為一國財政支出重要方面已經(jīng)深入到政府事業(yè)的方方面面。

表1 政府采購政策功能及其分類

(二)政府采購政策功能定義

在定義界定方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為政府采購政策功能是指政府利用資源優(yōu)勢，通過對規(guī)模、結(jié)構(gòu)、需求參數(shù)、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等要素的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)對國內(nèi)需求的總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控，在滿足采購人基本要求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)諸多宏觀目標(biāo)。[3]定義體現(xiàn)了政府采購基本功能與政策功能的關(guān)系處理：如果以發(fā)展和辯證的眼光看，基本功能與政策功能的實現(xiàn)是不沖突的。因為政府采購基本功能中已含有對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏觀調(diào)控功能的內(nèi)容，只要進(jìn)行合理的制度設(shè)計，政府采購的基本功能與政策功能可以同時實現(xiàn)；實在無法兼顧，應(yīng)當(dāng)把實現(xiàn)國家職能，維護(hù)國家利益放在第一位。

(三)政府采購政策功能的實現(xiàn)機理

政策功能的發(fā)揮首先必須遵循市場規(guī)律，在此基礎(chǔ)上，通過調(diào)節(jié)相關(guān)要素以實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)、社會的影響。從傳導(dǎo)機制角度來看，工具變量是政府采購政策，中間變量是收入分配，政府采購政策通過對中間變量的影響實現(xiàn)對供應(yīng)商生產(chǎn)經(jīng)營行為的引導(dǎo)進(jìn)而落實對經(jīng)濟(jì)與社會的調(diào)控。[4]從制度設(shè)計角度看，政府采購制度中的合同規(guī)制對于政府?dāng)[脫管理危機、解決政府信用危機與財政危機有所幫助。[5]

在諸多影響因素中，政府采購規(guī)模對政府采購的廣度和深度影響最大，是政府采購經(jīng)濟(jì)效率與政策功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)。除此之外，政府采購政策功能發(fā)揮的充分條件還包括：(1)政府采購過程設(shè)計的公開性、競爭性以及區(qū)域政府采購活動的集中性；(2)強調(diào)績效且透明的政府采購預(yù)算體系；(3)深入的市場調(diào)研與長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃；(4)政府采購操作過程標(biāo)準(zhǔn)化。

既然政府采購政策功能是有關(guān)要素共同作用的結(jié)果，那么政策功能的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是一個分步實現(xiàn)的過程，在要素準(zhǔn)備過程中逐步完成政策功能的實現(xiàn)。

(四)我國政府采購政策功能實現(xiàn)總體狀況

據(jù)財政部2007年發(fā)布的《關(guān)于政府采購法律制度實施情況暨立法后評估報告》的有關(guān)表述，我國政府采購政策功能在以下幾方面取得了突破性進(jìn)展：(1)政治績效方面。由于中央、地方政府采購部門不斷落實制度規(guī)范化、過程透明化、采購電子化，政府采購在腐敗預(yù)防、廉政建設(shè)方面效果顯著。(2)社會績效方面。各地通過制度落實使政府采購在支持節(jié)能環(huán)保、扶持民族產(chǎn)業(yè)、協(xié)助惠農(nóng)政策落實以及助力民生公益事業(yè)方面做出了突出的貢獻(xiàn)。

然而，有關(guān)資料顯示了當(dāng)前政策功能落實的不足，其中最具有代表性的是政府國貨采購情況:2004年全國小汽車政府采購總額為154.7億元，而作為國產(chǎn)品牌占有率第一位的紅旗轎車的份額僅為2.28%；同年，財政部公布的政府采購計算機品牌排行分別為：聯(lián)想、戴爾、IBM、北大方正、清華同方、惠普，同樣顯示了當(dāng)前以國貨采購為代表的政策功能落實的不樂觀。

在我國各項公共項目落實過程中，政府采購的運用從無到有，其功能顯現(xiàn)是毋庸置疑的，然而這種功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到靈活運用的程度，加之缺乏信息公布與考核評價機制，所以通過現(xiàn)有文獻(xiàn)，尚無法得到一個正確、客觀的政策功能現(xiàn)狀的認(rèn)識。

二、政府采購政策功能研究

盡管政府采購政策功能可以從不同角度進(jìn)行認(rèn)識，為了梳理方便，本文依據(jù)我國《政府采購法》中的劃分來展開文獻(xiàn)梳理。

(一)政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新研究

1.政府采購對自主創(chuàng)新影響

戰(zhàn)略性高科技產(chǎn)業(yè)政府采購可以降低高科技產(chǎn)品早期市場開拓風(fēng)險，提高高科技企業(yè)的技術(shù)變現(xiàn)能力以緩解市場化初期的資金問題，進(jìn)而使技術(shù)創(chuàng)新成為企業(yè)持續(xù)發(fā)展的動力；另一方面，政府采購高科技技術(shù)產(chǎn)品能加強市場對產(chǎn)品的吸收，促進(jìn)企業(yè)再投資，對該產(chǎn)品未來市場開拓與需求引導(dǎo)具有示范效應(yīng)。[6]在裝備制造業(yè)，政府采購可以分擔(dān)企業(yè)的設(shè)備使用風(fēng)險，為自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供實驗場所和工程實驗機會，并借助采購過程中技術(shù)規(guī)格參數(shù)的制定為企業(yè)技術(shù)發(fā)展和科技轉(zhuǎn)化提供方向。[7]

2.發(fā)達(dá)國家政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新經(jīng)驗

發(fā)達(dá)國家通過政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的總體思路是：將實現(xiàn)自主創(chuàng)新水平的提高作為政府采購政策落實的目的，以國貨采購、扶持中小企業(yè)、綠色采購等為實現(xiàn)工具。例如，美國政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新體系設(shè)計以購買國貨為中心，而德國以綠色采購為依托。發(fā)達(dá)國家通過政府采購支持自主創(chuàng)新的做法可歸納為以下幾點：

(1)通過國貨采購條款為國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。包括：制訂法律強制購買本國產(chǎn)品；靈活利用本國和WTO政府采購法規(guī)中的例外條款；設(shè)置技術(shù)壁壘。(2)借助配套措施全方位落實政府采購對自主創(chuàng)新的支持：政府優(yōu)先采購處于市場發(fā)展早期需重點扶持的本國高新技術(shù)產(chǎn)品，并給予一定的價格優(yōu)惠；以生命周期成本法作為自主創(chuàng)新采購項目的評價標(biāo)準(zhǔn)；[8]將政府采購與提升企業(yè)員工創(chuàng)新技能相結(jié)合；必須采購國外產(chǎn)品的，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移條款提升本國該行業(yè)的技術(shù)水平。(3)設(shè)立專業(yè)且高行政級別的部門專門落實政府采購相關(guān)政策。(4)國家或者部門設(shè)立創(chuàng)新計劃，通過部門間協(xié)作推動某行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新。

3.我國政府采購支持自主創(chuàng)新的改進(jìn)建議

在利用政府采購促進(jìn)我國自主創(chuàng)新水平提高方面，學(xué)者們提出如下建議：

(1)在法律法規(guī)體系完善方面，應(yīng)著重細(xì)化當(dāng)前法律的原則性規(guī)定，完善我國自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄公布機制，統(tǒng)一有關(guān)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(2)完善政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的相關(guān)配套措施。第一，出臺重要科技領(lǐng)域技術(shù)國產(chǎn)化目錄，明確列出已經(jīng)國產(chǎn)化的技術(shù)和產(chǎn)品清單，該范圍內(nèi)產(chǎn)品和技術(shù)采購一律不得進(jìn)口；第二，滾動出臺必須采購本國自主創(chuàng)新產(chǎn)品的清單，該范圍內(nèi)產(chǎn)品采購項目要求采購人以采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品為申請條件；第三，根據(jù)國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品市場供給情況，制定不同技術(shù)層次的配置標(biāo)準(zhǔn)，以惠及更多高新技術(shù)企業(yè)；[7]第四，加強對自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購的檢查監(jiān)督，完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品使用反饋機制；第五，確保政府采購對科技創(chuàng)新項目的持續(xù)支持，在支持過程中根據(jù)產(chǎn)品的市場化程度調(diào)整支持力度，在體現(xiàn)國家意志的重大科技創(chuàng)新項目方面，可以借助政府采購競爭推動創(chuàng)新升級。

(3)在高新技術(shù)采購中，國外領(lǐng)先技術(shù)，可通過先采購再吸收、創(chuàng)新以至國產(chǎn)化的方式來幫助國內(nèi)技術(shù)水平的提升；而本國技術(shù)可通過政府采購促進(jìn)技術(shù)原創(chuàng)和集成創(chuàng)新。

(二)政府采購與扶持中小企業(yè)

政府采購扶持中小企業(yè)的法律依據(jù)是《政府采購法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》，而對中小企業(yè)扶持的邏輯前提是基于對中小企業(yè)的價值定位，特別是在西部大開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)過程中，中小企業(yè)發(fā)展在缺少國有企業(yè)的西部和農(nóng)村地區(qū)更具有重大意義[9]。在扶持對象認(rèn)定方面，有學(xué)者指出，只有幼稚產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之下的中小企業(yè)才是真正的扶持對象。[10]

1.政府采購對中小企業(yè)發(fā)展的積極作用

政府采購對中小企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在：為企業(yè)提供進(jìn)入市場的便捷通道；為企業(yè)提供穩(wěn)妥的資金渠道，代政府變相給予企業(yè)融資優(yōu)惠；成功中標(biāo)政府采購相當(dāng)于企業(yè)在政府平臺上免費進(jìn)行大型宣傳。

2.發(fā)達(dá)國家政府采購支持中小企業(yè)經(jīng)驗

發(fā)達(dá)國家中小企業(yè)支持體系經(jīng)歷了一個確立后不斷調(diào)整的過程才建立起比較完善的支持體系；扶持中小企業(yè)在發(fā)達(dá)國家政府采購體系中一般被作為政府采購支持自主創(chuàng)新的工具。[8]發(fā)達(dá)國家通過政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的舉措可概括為：(1)出臺專門支持中小企業(yè)的法律：出臺專門支持中小企業(yè)的法律，包括通過立法對中小企業(yè)參與政府采購項目提供服務(wù)支持和采購優(yōu)惠；出臺相關(guān)法律減少中小企業(yè)參加政府采購的成本。[11](2)設(shè)立專門的部門落實對中小企業(yè)的優(yōu)惠政策。(3)建立年度匯報和評估制度，確保對中小企業(yè)的扶持落到實處。(4)為政府采購支持中小企業(yè)制定詳細(xì)的實施操作規(guī)則：為中小企業(yè)提供預(yù)留和分拆采購合同；降低中小企業(yè)參與政府采購的門檻；為中小企業(yè)參與政府采購提供全方位的服務(wù)支持。

3.我國政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的改進(jìn)建議

為了能更好地落實政府采購扶持中小企業(yè)的政策功能，學(xué)者們從如下方面提出了改進(jìn)的建議：第一，建立科技型中小企業(yè)認(rèn)證制度；[12]第二，強化《政府采購法》與《中小企業(yè)促進(jìn)法》中有關(guān)中小企業(yè)支持政策的可操作性，把對中小企業(yè)的扶持落實到位；第三，成立專門的中小企業(yè)扶持機構(gòu)以落實與中小企業(yè)扶持有關(guān)的宏觀政策目標(biāo)。

(三)政府采購與平衡地區(qū)發(fā)展

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，由于市場失靈，社會財富在城鄉(xiāng)不同地區(qū)以及行業(yè)間的分配差距越來越大，要求政府通過公共支出政策的調(diào)整優(yōu)化資源配置，縮小收入差距。從這個意義上講，政府采購政策與資源優(yōu)化配置目標(biāo)之間有內(nèi)在的一致性，然而由于法律、體制及尋租現(xiàn)象的存在，政府采購政策的落實極易受到利益相關(guān)者的干預(yù)，在實際操作中難以發(fā)揮其平衡地區(qū)差距的調(diào)節(jié)作用。[13]

(四)政府采購與節(jié)能環(huán)保

節(jié)能、環(huán)保事業(yè)關(guān)系到社會的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對國家可持續(xù)、健康發(fā)展意義重大。政府采購對于綠色生產(chǎn)與消費的促進(jìn)作用并不僅僅局限在政府政策和資金節(jié)約，更重要的是通過政府采購的示范和引導(dǎo)作用，形成一種對社會的正向倍數(shù)影響效應(yīng)。

1.我國實現(xiàn)政府綠色采購的障礙

我國當(dāng)前政府采購在支持節(jié)能環(huán)保方面的效果受到如下幾方面的阻礙：(1)我國企業(yè)和產(chǎn)品的綠色標(biāo)準(zhǔn)整體水平較低，導(dǎo)致企業(yè)在綠色設(shè)計、綠色供應(yīng)鏈管理以及社會責(zé)任延伸等方面重視程度不夠；(2)綠色采購利益相關(guān)者各自為政，缺乏溝通和協(xié)調(diào)機制，公眾參與和監(jiān)督機制不完善；(3)與歐盟相比，我國綠色采購沒有形成符合我國國情的采購程序、環(huán)境標(biāo)志認(rèn)知、環(huán)境管理體系認(rèn)證、清潔生產(chǎn)審計等制度；(4)用于宣傳綠色產(chǎn)品、綠色供應(yīng)商、分享綠色采購經(jīng)驗的信息平臺尚未構(gòu)建起來。

2.發(fā)達(dá)國家政府采購支持節(jié)能環(huán)保的經(jīng)驗

美國在綠色政府采購方面可借鑒的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在：(1)美國有關(guān)綠色采購的行政法規(guī)頒布遵循了先易后難的原則，由條件成熟領(lǐng)域先行制定并逐步擴展至政府綠色采購的方方面面，而且每個規(guī)定都非常細(xì)致，便于操作執(zhí)行；(2)美國有專門的行政組織、機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)綠色采購政策的落實，而且行政機構(gòu)級別和權(quán)限較高，部分部門人員由總統(tǒng)直接任命并直接向總統(tǒng)匯報，工作人員中有相當(dāng)比例的環(huán)境專家和政府采購專家，工作團(tuán)隊的專業(yè)化程度高；(3)美國綠色采購標(biāo)準(zhǔn)自成體系，每類產(chǎn)品都有對應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)且隨著科技和市場的發(fā)展動態(tài)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)變動與更新情況可在網(wǎng)絡(luò)上實時獲得。

歐盟的特色是發(fā)布技術(shù)支持手段落實和支持政府綠色采購：歐盟發(fā)布了諸多手冊和工具包類文件，為歐盟各國綠色政府采購制度的落實構(gòu)建了程序、環(huán)境評價工具，甚至是采購培訓(xùn)與案例分析。德國政府為了支持環(huán)保將公共采購與環(huán)保目標(biāo)直接關(guān)聯(lián)，并要求各政府部門產(chǎn)品只能采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，工程采購須滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。[10]

3.我國政府采購支持節(jié)能環(huán)保的的改進(jìn)建議

為了能發(fā)揮政府采購促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的功能，我國應(yīng)從如下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：(1)建立一個全面、準(zhǔn)確的信息資料系統(tǒng)，讓采購人提前明確產(chǎn)品與服務(wù)在不同生命周期階段對環(huán)境的影響；(2)健全環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證與環(huán)保標(biāo)志制度；[14](3)扶持發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)；(4)建立相應(yīng)的執(zhí)行、監(jiān)督、考核、評估機制；(5)加大宣傳、交流、培訓(xùn)力度，提高各利益相關(guān)者對綠色采購的認(rèn)識和支持。

(五)政府采購與民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2006年3月中旬的聯(lián)想“安全門”事件以及全球金融危機后以美國為代表的發(fā)達(dá)國家重啟新一輪的非貿(mào)易壁壘以促使本國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，直接引發(fā)了國內(nèi)有關(guān)政府采購促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政府采購如何支持國貨的思考。國貨采購與抵制外貨不同，前者植根于國家間政治經(jīng)濟(jì)競爭的較深層次，在一國政府采購之中優(yōu)先采購本國產(chǎn)品并不排斥國家間經(jīng)濟(jì)上的其他交流。

1.政府采購與民族產(chǎn)業(yè)扶持

當(dāng)前各國的國貨采購制度基本由如下兩方面構(gòu)成：(1)以采購立法的形式通過例外條款對國內(nèi)企業(yè)實行價格優(yōu)惠；(2)通過特定的程序設(shè)定使國內(nèi)企業(yè)獲得更多競爭優(yōu)勢。有學(xué)者以美國、歐盟、韓國作為典型研究對象，認(rèn)為其在GPA框架下利用政府采購對本國產(chǎn)業(yè)的支持得益于如下手段：(1)可操作性的立法支持；(2)設(shè)立特殊條款限制國外產(chǎn)品進(jìn)入本國政府采購市場；(3)以支持本國中小企業(yè)發(fā)展為工具落實國貨采購政策。

國內(nèi)學(xué)者對于政府采購政府國貨采購的認(rèn)識，除了傳統(tǒng)認(rèn)知上的“取之于民，用之于民”思想以及提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力與就業(yè)水平外，可以分為兩大方面。一方面是討論國貨采購的理論與法律基礎(chǔ)，他們認(rèn)為：(1)國貨優(yōu)先政策能維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，實現(xiàn)政府公共職能；(2)政府采購國貨是符合國際慣例的做法，各國都將國貨政府采購作為保護(hù)本國發(fā)展的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。另一方面，有學(xué)者分析了美國應(yīng)對金融危機而采取的國貨購買制度的負(fù)面影響：(1)傷害美國自身的信譽和經(jīng)濟(jì)實力；(2)過度監(jiān)管與政策傾向?qū)姑绹鴩鴥?nèi)矛盾加劇，所以，各國在應(yīng)對本國經(jīng)濟(jì)危機時盡量少采取狹隘的以自我利益為上的措施，轉(zhuǎn)向采用雙贏、多贏的戰(zhàn)略思維，以更加長遠(yuǎn)的眼光和更加負(fù)責(zé)的態(tài)度來處理經(jīng)濟(jì)問題。

2.我國政府采購支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

雖然我國《政府采購法》中明確規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)，但是由于我國國貨標(biāo)準(zhǔn)的模糊，而且很多產(chǎn)品都是中外合作生產(chǎn)，在實際采購中，我國政府采購支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策功能較難落實。軟件采購方面，2004年，我國省級政府采購辦公軟件總額為2.5億元人民幣，其中國產(chǎn)軟件購買量(含贈送)只有6120萬元，僅占總購買量的24%，如果去除“贈送”部分，國產(chǎn)軟件購買額只有4000萬元，還不到總購買額的20%。汽車采購方面，2005年中央國家機關(guān)政府采購統(tǒng)計顯示，采購量最多的品牌依次是別克、奧迪、本田亞閣，而擁有國家自主品牌的奇瑞汽車，僅購買了3輛。我國工程采購領(lǐng)域因相關(guān)法規(guī)缺位，幾乎完全不執(zhí)行采購本國貨物的立法規(guī)定，造成外國產(chǎn)品獲取高額的利潤和市場。

3.我國政府采購支持民族產(chǎn)業(yè)不利的原因及對策

導(dǎo)致我國政府采購對于民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足的原因：(1)國貨標(biāo)準(zhǔn)模糊或缺失，特別是《本國貨物、工程和服務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)》至今未出臺。(2)缺乏支持國貨采購的行政和法律體系，表現(xiàn)在：第一，我國當(dāng)前缺乏進(jìn)口產(chǎn)品采購認(rèn)定和審批機構(gòu)；第二，我國尚未建立以保護(hù)國家安全為目的的政府采購制度體系。(3)法律規(guī)定中有關(guān)國貨采購的規(guī)定存在空白：第一，國貨購買的例外條款可執(zhí)行性差；第二，基本建設(shè)工程、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)采購中有關(guān)國貨采購的規(guī)定存在法律空白。(4)過早履行《政府采購協(xié)議》中政府采購市場開放的義務(wù)。(5)我國國貨文化意識淡薄。

為了能更好地落實政府采購對民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，學(xué)者們建議從如下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：(1)妥善通過制度安排協(xié)調(diào)國貨采購與不排除合格供應(yīng)商之間的關(guān)系；(2)實現(xiàn)國內(nèi)法律與國際慣例之間的對接，充分利用GPA例外條款落實本國政府采購對國貨產(chǎn)品的支持；(3)培養(yǎng)國民的國貨意識；(4)國內(nèi)民族企業(yè)應(yīng)當(dāng)勵精圖治并加大產(chǎn)品在國內(nèi)政府采購市場上的營銷。

三、美國政府采購政策功能實現(xiàn)體系借鑒

隨著歐美發(fā)達(dá)國家以強化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革進(jìn)程的加快，政府采購政策功能，作為其“第二目標(biāo)”的作用日益受到重視，并逐步發(fā)展成政府實施宏觀調(diào)控，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要手段。由于發(fā)達(dá)國家政府采購歷史較長，市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，所以，其政府采購政策功能落實手段更為靈活，落實效果更為到位。從文獻(xiàn)索取情況看，除了前文有針對性的描述外，以全景式展示發(fā)達(dá)國家政府采購政策功能實現(xiàn)體系的文獻(xiàn)較少，且現(xiàn)有的以美國為主。

美國政府采購制度體系特征主要體現(xiàn)在如下幾方面：(1)美國政府采購立法涵蓋了政府采購的方方面面，并且各項立法以憲法為指導(dǎo)，以憲法精神為立法準(zhǔn)繩，因而法律間沖突比較少；(2)設(shè)立隸屬于白宮的聯(lián)邦政府總務(wù)署，負(fù)責(zé)美國集中采購的組織操作，通過為其他政府機構(gòu)提供服務(wù)收取服務(wù)費；(3)明確的政府采購政策功能與靈活的制度設(shè)計，例如美國并沒有出臺專門的促進(jìn)自主創(chuàng)新的配套法規(guī)，而是將其散落在其他相關(guān)的法律法規(guī)之中，通過國貨優(yōu)先采購、扶持中小企業(yè)、國防采購等手段聯(lián)合促進(jìn)自主創(chuàng)新；(4)專業(yè)化的合同官員制度；(5)充分利用國際規(guī)則中的例外條款為本國謀求利益，美國加入GPA后仍頻繁利用例外條款對本國自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及民族產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

四、政府采購政策功能實現(xiàn)障礙研究

如果按黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能的政府采購政策標(biāo)準(zhǔn)只能由國務(wù)院或國務(wù)院經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門制定，在中央一致標(biāo)準(zhǔn)之下，可以允許地方在部分政策功能領(lǐng)域擁有一定的自主裁量范圍。這一規(guī)定與當(dāng)前政府采購權(quán)力配置與要求地方政府積極探索政府采購政策功能落實有一定的沖突。除此之外，阻礙現(xiàn)有的政府采購政策功能未能發(fā)揮預(yù)期效果的主要原因有：

(1)法律制度不完善，導(dǎo)致政府采購政策功能運行機制缺失；(2)法律規(guī)定的政策功能目標(biāo)之間存在矛盾；(3)缺乏落實政府采購政策功能的細(xì)則和具體措施；(4)缺乏有關(guān)政府采購政策功能的鼓勵和引導(dǎo)措施以及支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國貨標(biāo)準(zhǔn)與采購政策，政府采購并不天然具有節(jié)約資金、預(yù)防腐敗和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，而且政府采購的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)同采購人經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)往往沖突，故一旦兩個目標(biāo)有所沖突時，采購人往往不會自覺服從宏觀目標(biāo)，所以，政府采購政策功能發(fā)揮必須依靠科學(xué)的制度設(shè)計特別是處理目標(biāo)沖突時的激勵措施；(5)公眾和工作人員落實政府采購政策功能的意識不強；(6)在當(dāng)前地方財政能力下，政府采購政策功能的發(fā)揮同維護(hù)本地財政利益、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相抵觸，故從落實情況來看，政府采購政策功能在地方，往往會演變成地方保護(hù)主義；(7)政府采購政策功能標(biāo)準(zhǔn)沒有根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)需要制定，并按周期修訂。

五、未來研究方向展望

綜觀學(xué)術(shù)界對政府采購政策功能效應(yīng)的研究，可以看出，已有文獻(xiàn)對于政府采購政策功能及障礙因素有了比較廣泛和深入的認(rèn)識和研究，這些研究對于政府采購乃至財政支出改革皆有巨大的借鑒意義，也為將來政府采購改革提供了可供借鑒的指導(dǎo)。然而，在我國加入GPA這一緊迫的大背景下，當(dāng)前的研究成果對于我國政府采購市場面對國際沖擊仍顯不足，現(xiàn)根據(jù)前文綜述對未來政府采購政策功能研究進(jìn)行展望，以期理論界的新的研究成果能夠為政策功能的落實乃至未來政府采購市場開放提供更多有益的指導(dǎo)。

總的來說，未來政府采購政策功能研究方向可以概括為深入化、專業(yè)化、細(xì)致化。

(一)政府采購實現(xiàn)基礎(chǔ)與機理研究

政府采購政策功能效果的實現(xiàn)有其固有的規(guī)律，利用規(guī)律的前提是對其發(fā)揮作用的基礎(chǔ)與機理有清醒和正確的認(rèn)識。當(dāng)前對政府采購政策功能的作用的認(rèn)識已經(jīng)較為全面，但很少學(xué)者觸及政策功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)與機理研究。從現(xiàn)實角度來看，如果制度建設(shè)、行政體制乃至公民意識都比較完善，那么，政策功能的實現(xiàn)是一個自然的過程，甚至?xí)c基本功能的實現(xiàn)同步。從政策制定角度看，如果了解了某種政策功能的實現(xiàn)基礎(chǔ)和機理，那么，中央的政策制定與地方措施落實將會更加有針對性。其中一個方法是通過國外經(jīng)驗的借鑒，倒推出措施發(fā)生作用的機理。然而，當(dāng)前對國外政府采購先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒多為做法介紹，對于國外優(yōu)秀措施出臺的背景和思路介紹的比較少，這不利于深入理解國外優(yōu)秀措施及其作用機理。

(二)不同領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行聯(lián)合研究

政府采購連接著政府與市場，是個涉及多個領(lǐng)域的綜合性工作，其政策功能的發(fā)揮除了要依托對政府采購領(lǐng)域本身規(guī)律的認(rèn)識，還有賴于對于各個行業(yè)的發(fā)展特點和規(guī)律的把握，這就需要相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家加入到政府采購領(lǐng)域研究隊列中來。舉例而言，汽車行業(yè)中技術(shù)研發(fā)和營銷領(lǐng)域的專家更了解汽車技術(shù)產(chǎn)生與市場化過程中的細(xì)節(jié)和關(guān)鍵點，更加清楚在哪個節(jié)點進(jìn)行怎樣的制度設(shè)計能使政府采購在更大程度上支持汽車行業(yè)的自主創(chuàng)新與民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展；而政府采購領(lǐng)域?qū)＜议L于制度建設(shè)和政策解讀，二者的結(jié)合會對政府采購政策功能落實提出更有針對性的建議。

當(dāng)前政府采購政策功能研究乃至整個政府采購領(lǐng)域研究有一個特點：站在政策制定者角度研究的居多，站在政策受眾角度的研究非常少。而一項政策是否奏效更多的應(yīng)是以受眾的反應(yīng)為衡量的，在此，也希望將來有了解企業(yè)參與政府采購困境的專家以企業(yè)參與政府采購的困境為研究主題反映未來政策制定的新著眼點。

(三)政府采購政策功能實現(xiàn)路徑研究

所謂實現(xiàn)路徑研究，即是將政府采購政策功能實現(xiàn)看成一個過程，也可稱之為政府采購政策功能的頂層設(shè)計。缺乏全局部署與長遠(yuǎn)規(guī)劃的政策只會使資源在混亂和無序中浪費。所謂“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”，只有把握了政府采購制度建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展動向，才有可能利用政策制定與改革建議把政策功能的潛力挖掘出來。所以，當(dāng)前的政府采購政策功能研究的緊迫任務(wù)是在認(rèn)識政策功能發(fā)生條件的基礎(chǔ)上，理出政府采購發(fā)展的階段及每一階段所要實現(xiàn)的核心任務(wù)，在每一階段中對多個任務(wù)進(jìn)行優(yōu)先性排序。這樣，每一個政府采購措施的針對性和目的性會很明確；相應(yīng)地，其對現(xiàn)實的影響也會與預(yù)期目標(biāo)更為接近。

(四)國際法規(guī)例外條款利用研究

若就國際貿(mào)易規(guī)則而言，各國政府采購措施多少是與“公平性”與“公正性”原則相悖的，而所謂的國內(nèi)法律與國際慣例的接軌更多的是對國際法規(guī)例外條款的解讀和利用。所以，理論界有必要對如下兩方面問題進(jìn)行研究：(1)法律上，國內(nèi)落實政策功能的細(xì)則應(yīng)當(dāng)如何較好地利用例外條款為國內(nèi)供應(yīng)商提供較為寬松的競爭環(huán)境。(2)在實務(wù)方面，宣傳國際慣例例外條款的利用，以鼓勵國內(nèi)供應(yīng)商以各種形式參與國際政府采購市場競爭。

(五)政府采購政策功能具體落實措施研究

在以上研究的基礎(chǔ)上，對于政策制定和實踐效果改善關(guān)系最大的是政策功能具體落實措施，主要包含以下幾方面：(1)縱向合力，即中央進(jìn)行怎樣的制度設(shè)計，通過層層推進(jìn)將中央財力與地方執(zhí)政力有機結(jié)合，以縱向上的行政合力落實政策功能；(2)橫向協(xié)同，即在落實中央政策時如何打破狹隘小團(tuán)體主義，以全局視野，或進(jìn)行跨部門合作，或進(jìn)行地區(qū)間聯(lián)合落實，總之即是經(jīng)由怎樣的制度設(shè)計將行政資源與經(jīng)濟(jì)資源跨邊界整合，配置一切可以配置的資源把政府采購打造成調(diào)動社會資源落實國家政策的工具。

(六)政府采購行政體系再造研究

政府采購政策功能的落實在許多情況下是以犧牲局部或眼前利益來追求全局和長遠(yuǎn)利益。此時，站在執(zhí)行單位立場上，如果沒有強有力的行政權(quán)威，很難保證有關(guān)單位在本部門利益受到?jīng)_擊時仍然依照上級本意貫徹落實。這里涉及兩方面問題：一是我國在政府采購的中央決策單位級別是否需要適當(dāng)提高，需要提高到什么級別；二是全國政府采購行政體系是否需要再造以及進(jìn)行怎樣調(diào)整，其中包括政府采購監(jiān)督、管理部門的理順與統(tǒng)一等。

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