產(chǎn)城融合視角下城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思考

鐘順昌+李堅+簡光華

內(nèi)容摘要：本文把一個區(qū)域中最具有城鎮(zhèn)化因子的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)和老城區(qū)作為討論對象，以產(chǎn)城融合的視角來審視城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所存在的具體問題，明確提出產(chǎn)城融合是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并指出基于產(chǎn)城融合視角下產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)和老城區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，并認為加快利于產(chǎn)城融合發(fā)展的制度創(chuàng)新是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的保障和內(nèi)生動力。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)城分離 產(chǎn)城融合 城鎮(zhèn)化 制度

問題的提出：城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)城融合程度低

（一）城市新區(qū)：有城無產(chǎn)、虛假城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)難以適應產(chǎn)城融合需要

新區(qū)重房產(chǎn)、輕產(chǎn)業(yè)與虛假城鎮(zhèn)化并存。地方政府基于政績和形象工程的考慮拉大城市框架，進行“攤大餅”似的搞城市新區(qū)建設(shè)，通過房地產(chǎn)和政府部門搬家來推動新區(qū)發(fā)展，在一定程度上分擔了主城區(qū)人口分流的功能，然而地方政府基于短期經(jīng)濟效益，而重房產(chǎn)開發(fā)，輕產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)環(huán)境搭建，使得新區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)帶動支撐而住房空置率高，從而導致新區(qū)變成“鬼城”和“有城無市”的空城化局面。此外，由于這種“攤大餅”似的新區(qū)開發(fā)，使新區(qū)所圈之地，將周邊許多農(nóng)村區(qū)域也涵蓋在其內(nèi)，這使得大量未經(jīng)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)換的農(nóng)村人口，在一夜之間因所在地行政建制變更而不費吹灰之力成為市民。這種虛假的城鎮(zhèn)化，在短期無配套產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，使產(chǎn)城融合目標難以實現(xiàn)。

新區(qū)建設(shè)難以適應產(chǎn)城融合需要。一方面，公共服務設(shè)施建設(shè)緩慢難以適應城市發(fā)展需要。由于受到政府財力、空間管制和開發(fā)管理模式的限制，城市新區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只注重項目本身配套功能的建設(shè)，而普遍存在其從屬功能和綜合服務設(shè)施的定位偏低，配套設(shè)施不具有規(guī)模效應，從而難以實現(xiàn)城市功能的有效集聚（劉榮增等，2013）。從某種意義上，這也是形成新區(qū)入住率低的重要原因。此外，在城市新區(qū)的住房建設(shè)方面，城市政府其關(guān)注點主要集中在拆遷農(nóng)民住房的政策性安置和市場化的商品房開發(fā)，忽視了未來產(chǎn)業(yè)工人和服務人員的住房建設(shè)需求，這使得這些人成為了拆遷安置和商品房的兩不管地帶，這樣在房價提前透支新城規(guī)劃利好的情況下，待到產(chǎn)業(yè)職能部門真正入駐新區(qū)時，房價已抬升幾倍，高成本的住房將成為新城人口導入的門檻，從而造成產(chǎn)城融合難題（邵安兆，2012）。

（二）老城區(qū)：產(chǎn)城能級低、城市等級與產(chǎn)業(yè)層次的結(jié)構(gòu)性不匹配

隨著城鎮(zhèn)化進程明顯加快，許多城市已經(jīng)步入新的發(fā)展階段，但目前西部部分城市的老城區(qū)都不同程度地存在著諸如人口膨脹第三產(chǎn)業(yè)、交通擁堵、資源緊張、能源短缺、環(huán)境污染等“城市病”和城市老化問題，使得城市的可承載力已逐步逼近極限。導致這些危機的原因有很多，其中產(chǎn)業(yè)層次不高和與之并存的城市功能置換滯后以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展不符合城市發(fā)展的需要是直接原因。按照中心—外圍理論，老城區(qū)是基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能和產(chǎn)業(yè)體系配置最為完善的中心區(qū)，它支撐和引導外圍邊緣地帶的發(fā)展，隨著時代的發(fā)展，按理說，為了保持這種勢能，老城區(qū)城市功能更新與產(chǎn)業(yè)高級化應該協(xié)調(diào)推進，然而，因為路徑鎖閉使得目前許多老城區(qū)存在本身的城市功能等級與其產(chǎn)業(yè)層次結(jié)構(gòu)不對等而并沒有實現(xiàn)兩者真正意義上的融合，從而對外圍地區(qū)的影響力不斷減弱，導致不能形成高級資本人力要素的集聚，在積累因果循環(huán)機制的作用下，進而可能導致中心城區(qū)的陷落；與此同時，城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃之間存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，導致了諸如老城區(qū)的城市功能缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向缺乏相應的城市功能導向等問題，由此造成整個城市經(jīng)濟社會系統(tǒng)的紊亂，這種結(jié)構(gòu)性不匹配、不協(xié)調(diào)，也成為導致老城區(qū)與新城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工不明和城鄉(xiāng)分割發(fā)展等突出問題的重要原因。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)：有產(chǎn)無城、區(qū)城互補融合性差、產(chǎn)業(yè)集群程度低

產(chǎn)業(yè)園區(qū)有產(chǎn)無城。它作為一種單一的生產(chǎn)功能區(qū)而不具有城市功能，只不過是外地農(nóng)民工和加工制造活動集聚的生產(chǎn)基地（孔翔等，2013），企業(yè)只是擁有簡陋的員工宿舍和生活區(qū)，這些企業(yè)形成了一種“前廠后院”的辦廠模式（王雄昌，2011），因大量外來的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人遭受社會排斥而沒能取得本地城鎮(zhèn)戶籍，沒有資格獲得廉租房、社保房和經(jīng)濟適用房的權(quán)利，而只能常年棲居在生活單調(diào)乏味的廠區(qū)內(nèi)，而并沒有真正意義上轉(zhuǎn)化為城市市民，這明顯是一種有產(chǎn)業(yè)、無市民和產(chǎn)業(yè)形態(tài)、無城市形態(tài)的滯后性的城市化。這一方面使得城鎮(zhèn)化的潛在內(nèi)需沒得到很好的挖掘，城市商業(yè)無法吸引其消費，與此同時，這種外在的戶籍制度的社會排斥，容易帶來外來人口與本地市民的矛盾，降低認同度，帶來區(qū)域社會的不穩(wěn)定；另一方面，這種簡單的生活條件，很難吸引高素質(zhì)人才根植于當?shù)厣畎l(fā)展，更無法形成有效的地方社會網(wǎng)絡(luò)（孔翔等，2013），從而導致區(qū)域內(nèi)生性的經(jīng)濟發(fā)展模式難以開啟。

職住分離與產(chǎn)城互動不夠。從形式上看，產(chǎn)城融合問題還表現(xiàn)在職住分離和空間錯位，即就業(yè)地與居住地的分離與空間不匹配，使人們?nèi)狈Τ鞘猩鐓^(qū)感。從產(chǎn)生的原因來看，還是基于前面談到的功能單一化導致巨大的通勤成本。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)在諸如房產(chǎn)、商業(yè)、學校及醫(yī)院等生活公共服務設(shè)施方面不完善，以生產(chǎn)制造為主導功能的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的市政、交通基礎(chǔ)設(shè)施也都是按照工業(yè)生產(chǎn)進行規(guī)劃設(shè)計的，難以適應日常生活的需要而形成“職（產(chǎn)）住分離”，導致上下班交通堵塞。此外，產(chǎn)城互動不夠。除了一部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局在主城區(qū)之中外，大部分都是遠離主城區(qū)的遠郊工業(yè)園，這種物理空間上的“孤島效應”使它們難以充分地利用主城區(qū)在技術(shù)、金融、信息、人才等方面的優(yōu)勢資源來發(fā)展自己（王雄昌，2011）。因此，要通過合理的產(chǎn)城空間布局，來促進產(chǎn)業(yè)與城市的有效互動，同時降低人們的通勤成本尤為重要。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚程度不高，難以形成強大的競爭力和城市帶動力，從而推進產(chǎn)城融合發(fā)展的經(jīng)濟條件差。產(chǎn)城融合它涉及產(chǎn)業(yè)和城市兩個重要方面，然而在這兩者之間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是矛盾的主要方面，這里的產(chǎn)業(yè)指產(chǎn)業(yè)集聚。按照波特的理解，產(chǎn)業(yè)集聚是指某種產(chǎn)業(yè)的大量相關(guān)企業(yè)和服務機構(gòu)在地域空間上的集聚，是一種按照市場化機制自發(fā)的結(jié)果。而很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)是通過政策的優(yōu)勢，在政府急于出形象和出規(guī)模的意愿驅(qū)動下，“只招商，不擇商”（張曉武，2011），將企業(yè)遷入特定的空間內(nèi)，而形成一種機械式增長的產(chǎn)業(yè)空間，混亂成為大雜院，雖然同在一個開發(fā)區(qū)內(nèi)，但各企業(yè)往往因勢所需，各自為政，在產(chǎn)業(yè)鏈條上難以呼應（王雄昌，2011），沒有形成產(chǎn)業(yè)粘性空間，導致根植性弱，在遇到外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，園區(qū)優(yōu)勢消失時，很可能導致企業(yè)外遷，從而帶來區(qū)域發(fā)展不穩(wěn)定的風險。同時，許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)是在缺乏區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況下，地方政府為增加財政收入，而盲目建成的，使得產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量偏多、規(guī)模偏小，沒有真正形成產(chǎn)業(yè)集群，難以實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置與規(guī)模效應，與此同時，園區(qū)之間的引資競爭，常常引發(fā)各園區(qū)土地價格、稅收減免等優(yōu)惠政策之戰(zhàn)，導致資源浪費，收益下降。同時，為留住企業(yè)，許多園區(qū)降低入園標準，忽視園區(qū)企業(yè)的排污治污，造成當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境逐漸惡化，不但破壞了原有的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，甚至威脅到當?shù)厝说纳眢w健康。endprint

產(chǎn)城融合是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大戰(zhàn)略

（一）產(chǎn)城融合是推進新型城鎮(zhèn)化的應有之義

產(chǎn)城融合是推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、解決區(qū)域產(chǎn)城分離、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主要手段和關(guān)鍵路徑，新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展的重要目標。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，并最終實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，而產(chǎn)城融合的發(fā)展戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了思路。加快產(chǎn)城融合發(fā)展促進新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，防止出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展互相脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象。產(chǎn)城融合理應通過優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局，以加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動農(nóng)業(yè)富余勞動人口進城就業(yè)，加速農(nóng)村土地向少部分種農(nóng)高手轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、機械化墊定基礎(chǔ)，從而推動農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化。

產(chǎn)城融合將城市發(fā)展要素同產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的科學整合和優(yōu)化布局，實現(xiàn)資源要素的有效聚集，降低經(jīng)濟社會發(fā)展的總體成本。這種理念要求按照集中、集聚、集約的原則，推動產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的有機融合和互動發(fā)展，實現(xiàn)土地節(jié)約集約、空間集聚集中、功能集群集成（沈正平，2013）?；谟行恋刭Y源日益緊缺的現(xiàn)實，加快推進產(chǎn)城融合發(fā)展，就是要逐步改變傳統(tǒng)“攤大餅”似的城市擴張，逐步將不斷稀缺的土地資源進行充分的整合，把同一片區(qū)域的功能布局得更加高效、集約、緊湊，使得各項功能區(qū)有機地構(gòu)成城市整體。與此同時，通過產(chǎn)城融合，不斷打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“重生產(chǎn)，輕服務，先生產(chǎn)，后服務，城市與產(chǎn)業(yè)嚴重分離，生活功能發(fā)展滯后于生產(chǎn)功能、社會事業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展”的城市空間格局，實現(xiàn)城市功能的高級化，從而達到“精明增長”，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目的。此外，產(chǎn)城融合客觀上要求三次產(chǎn)業(yè)因地制宜地合理布局，引導主城區(qū)和新城區(qū)合理分工，不斷增強原中心主城區(qū)的城市能級和衛(wèi)星城的輻射帶動能力，形成主城區(qū)與衛(wèi)星城的良性互動。

（二）產(chǎn)城融合內(nèi)在的體現(xiàn)為“兩化”互促與產(chǎn)城互動的過程

產(chǎn)城融合本質(zhì)上是對“城市”這一概念內(nèi)涵的回歸，產(chǎn)因城而聚，城因產(chǎn)而生，最終經(jīng)兩者的有效互動合二為一而形成城市。一方面，產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化下城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩化互促協(xié)調(diào)的過程，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供發(fā)展的現(xiàn)實土壤，反過來，工業(yè)化又成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速器，進一步加快人口資源要素集聚，帶來城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、數(shù)量增多，在“兩化”這種互促機制的作用下，城鎮(zhèn)功能的升級、完善以及城鎮(zhèn)整體發(fā)展將最大限度地為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務，提升產(chǎn)業(yè)的層次、結(jié)構(gòu)和服務環(huán)境，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級又為城鎮(zhèn)功能的升級、完善和城鎮(zhèn)人口、生態(tài)、資源環(huán)境承載力的提升提供動力和支撐，進而達到產(chǎn)城共榮。另一方面，通過發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局、發(fā)展效益評估等領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展進行統(tǒng)籌謀劃、整體協(xié)調(diào)推進，達到城鎮(zhèn)格局與產(chǎn)業(yè)布局有效對接，城鎮(zhèn)承載力與產(chǎn)業(yè)層次共同提升，城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化匹配，城鎮(zhèn)特色與產(chǎn)業(yè)特色有機結(jié)合，促進產(chǎn)城共同發(fā)展。

（三）產(chǎn)城融合增強產(chǎn)業(yè)和城市可持續(xù)發(fā)展能力

產(chǎn)城融合要求與城鎮(zhèn)相融相生的產(chǎn)業(yè)支撐，以保障城市的健康發(fā)展。加快產(chǎn)城融合發(fā)展，要著力推進產(chǎn)業(yè)之間的有機融合，以煥發(fā)新的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，從而加快延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；同時，產(chǎn)城融合與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系緊密相關(guān)，加快產(chǎn)城融合要求推進綠色節(jié)能環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，推進節(jié)能減排工作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級，更新產(chǎn)業(yè)層次，不斷淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和高技術(shù)含量、高附加值、高輻射力的高端制造業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)以適應城市環(huán)境質(zhì)量的需要，不斷提高城市經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量，使得產(chǎn)業(yè)能夠落戶城鎮(zhèn)，相容相合相生，增強其城市與產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展動力。

產(chǎn)城融合推進城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展以高端制造業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端為主導，這需要產(chǎn)業(yè)用地與生活用地就近和均衡布局，這為布局多元化的居住社區(qū)和完善的公共服務提供了空間載體，推動城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市的“三位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，將城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成為一個復合型社區(qū)，依據(jù)人的出行能力、綜合需求來規(guī)劃布局，除了布局產(chǎn)業(yè)功能外，再加上相關(guān)的文化、娛樂、生活等的城市服務功能，使其基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，通過這種功能融合布局，人們的各種需求可以就近解決，這就從源頭上減少了大量的通勤交通流量，最大可能地削弱城市交通擁堵問題，能提高城市效率和人們的生活品質(zhì)，增強城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）通過產(chǎn)城融合來保障在城鎮(zhèn)化進程中的人的生存發(fā)展權(quán)

城鎮(zhèn)化問題是近年來學者們討論的核心議題，最近十八屆三中全會，進一步指出加快戶籍制度改革，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化。人和產(chǎn)業(yè)是以城為載體的城鎮(zhèn)化的兩個基本維度，產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的手段，目的是通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面提供日益多元化的產(chǎn)品和服務，來滿足人們生存和發(fā)展的需要，另一方面積累資金來逐步優(yōu)化我們的生存環(huán)境空間，因此說，人是產(chǎn)城關(guān)系的主體。推進以人為中心的產(chǎn)城融合，就是要逐步把外來農(nóng)村勞動力有條件地逐步轉(zhuǎn)化為新市民，與本地市民共享城市化發(fā)展成果，在就業(yè)、子女上學、醫(yī)療服務等方面享受同等權(quán)利；加快產(chǎn)城融合就是要加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變使產(chǎn)業(yè)符合城市發(fā)展需要，從而有利于推進生態(tài)文明建設(shè)，打造幸福宜居宜業(yè)新家園（魏祖民，2013）。

基于產(chǎn)城融合視角下的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇

（一）推進舊城區(qū)能級改造，提高產(chǎn)城融合質(zhì)量

1.注重特色，明確改造重點。制定好舊城改造規(guī)劃，注重舊城區(qū)改造與城市特色并重，在改造規(guī)劃中要充分考慮舊城的一些歷史文化建筑、自然資源和功能分區(qū)，結(jié)合地方特色，加以改造，防止千城一面。明確把握好老城區(qū)改造的重點，在克服舊城區(qū)物質(zhì)老化的同時，要重點解決舊城功能逐漸弱化的問題。準確把握城市經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變革趨勢，高標準、高起點改造提升舊城區(qū)功能，推動老城區(qū)向現(xiàn)代中心城市轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)老城區(qū)經(jīng)濟振興、社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改造與生態(tài)環(huán)境改善。endprint

2.提升老城功能等級。緊緊圍繞新的發(fā)展定位加快舊城改造提升，在舊城改造中，因地制宜地將部分功能逐步鑲嵌到之前由于嚴格分區(qū)而形成的單一功能之中，以提升功能區(qū)域發(fā)展活力；著力將城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)退出后留下的大量土地進行城市的二次開發(fā)，有序推進商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、辦公區(qū)、公園、廣場、輕型無污染工業(yè)區(qū)、交通樞紐站、展覽館、學校等項目建設(shè)；加快城鎮(zhèn)現(xiàn)代快速交通體系建設(shè)，減輕通勤成本，增強物流、信息流、人流的快速傳遞。增強舊城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的執(zhí)行力，努力形成以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和總部經(jīng)濟為基礎(chǔ)的智能化中央商務區(qū)、金融、信息中心等現(xiàn)代高端城市服務功能，提升城鎮(zhèn)形象與品質(zhì)。

3.提升產(chǎn)業(yè)層級。同時，在改造中規(guī)劃布局和培育形成一批與城市功能匹配的高端產(chǎn)業(yè)，達到城市功能更新的目的和產(chǎn)城更加融合的狀態(tài)。通過逐步提升產(chǎn)業(yè)層次，有效轉(zhuǎn)移老城區(qū)人口和有效控制老城區(qū)人口規(guī)模和吸引高素質(zhì)人才和高質(zhì)量資源要素入駐，促進資源高效集約利用和生態(tài)環(huán)境保護，促進老城區(qū)經(jīng)濟增長方式由主要依靠物質(zhì)資源消耗向主要依靠技術(shù)進步、勞動者素質(zhì)提高轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)其經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展（田素華，2003）。

（二）有序推進新區(qū)產(chǎn)城建設(shè)，引領(lǐng)現(xiàn)代新型城市發(fā)展

1.推進具有本地根植性的企業(yè)培育，形成城市新區(qū)以產(chǎn)促城發(fā)展格局。根植性是在當今市場經(jīng)濟活動背景下企業(yè)間為阻止機會主義行為而在長時期形成的一種制度安排（孫鰲，2010）?；谛湃位A(chǔ)上的豐富的信息交換和共同解決問題的制度安排是根植性的重要特征。這種制度安排有助于企業(yè)間的協(xié)調(diào)和資源共享，降低交易成本，因此，根植性的企業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)較競爭性市場結(jié)構(gòu)更具有競爭優(yōu)勢?；诖?，地方政府要在城市新區(qū)創(chuàng)造條件培育具有根植性的企業(yè)入駐，形成多樣且富有活力的中小企業(yè)集群，此外，在強化招商引資的同時，從重視外向型產(chǎn)業(yè)的引進向外向型產(chǎn)業(yè)的生根戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，積極融入到全球化分工不斷細化的潮流之中，加強外向型產(chǎn)業(yè)的橫向、縱向關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)，形成以自身為“鏈主”的產(chǎn)業(yè)鏈體系，營造外向型產(chǎn)業(yè)的粘性、根植性空間，著力培育出具有內(nèi)生持續(xù)創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)集群（沈宏婷，2007）。從而，使城市新區(qū)在這些根植性企業(yè)集群的帶動下吸引人口要素集聚與整個新區(qū)的高效運轉(zhuǎn)。

2.加強新區(qū)多功能城市綜合體建設(shè)與多業(yè)態(tài)互動經(jīng)營，高效集聚人流（黃莉，2012）。城市綜合體是一種具有規(guī)模效應和多種功能有機融合特點的高效建筑體，被稱為“城中之城”。當前，城市綜合體呈現(xiàn)主題式的發(fā)展趨勢，以不同區(qū)域的功能和需求為導向，合理布局不斷推進諸如包括城市商業(yè)、文化、科研、居住、會展、旅游和醫(yī)療等在內(nèi)的城市綜合體建設(shè)，以充分發(fā)揮和保障各綜合體對這些區(qū)域生產(chǎn)生活的服務功能，使得城市功能更加完善，實現(xiàn)人口集聚、土地集約，提升活動的效率、降低流通成本；同時，著力將諸如大型娛樂中心、生活超市和餐飲中心、時尚百貨、商業(yè)步行街、酒店式公寓、星級連鎖影院和KTV等多種業(yè)態(tài)形式科學合理地布局在新城區(qū)不同的商業(yè)空間中，打造業(yè)態(tài)齊全、高度復合的新興消費模式，為高端人才和區(qū)域內(nèi)居民提供舒適的工作、生活和休閑環(huán)境，充分滿足人們多樣化、個性化的需求和對高端生活品質(zhì)的追求，從而實現(xiàn)城市新區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口的集聚。

3.經(jīng)驗之談：萬通模本，著力打造高效能的“立體城市”（胡小武，2013）。這種立體城市涵蓋了產(chǎn)業(yè)先導性的綜合社區(qū)概念，在秦漢新城建設(shè)過程中，萬通將醫(yī)療、生態(tài)農(nóng)業(yè)、商務物流等三個涵蓋30多個就業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)納入到其規(guī)劃之中，完全實現(xiàn)了產(chǎn)城一體化的核心理念。這種“立體城市”是一種低消耗、高容積率、高人口承載率的建筑規(guī)劃形態(tài)，體現(xiàn)了新型城市規(guī)劃思路，這種立體城市的設(shè)計融合了50多項城市功能，僅占用傳統(tǒng)城市建設(shè)1/7的土地，將粗放型的“攤大餅”開發(fā)模式向集約型的“摞小餅”布局轉(zhuǎn)變。

（三）加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)以園促城、產(chǎn)住一體

1.加快推進園區(qū)整合改造，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，使產(chǎn)業(yè)符合城市發(fā)展需要，增強產(chǎn)城融合發(fā)展基礎(chǔ)。建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)委員會，制定差異化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間政策，加強園區(qū)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采取嚴格審批和評估制度和分類管理，明確各園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，確定各園區(qū)特色主導產(chǎn)業(yè)，避免無序競爭和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復建設(shè)的現(xiàn)象，增強產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐（程劍鳴，2010）。對于重點發(fā)展園區(qū)，要優(yōu)先完善配套服務設(shè)施，提高企業(yè)“入園門檻”，吸引產(chǎn)業(yè)鏈中帶動性強的關(guān)鍵企業(yè)入駐，形成以重點園區(qū)為龍頭，周邊地區(qū)進入配套的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。對于需要培育園區(qū)，要改善投資環(huán)境，優(yōu)先安排大型工業(yè)項目和科研項目進駐，同時完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈，吸引與園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的中小企業(yè)入駐。對于需要提升園區(qū)升級而言，要通過加強園區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)和技術(shù)改造工作，發(fā)展與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)配套的企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級。此外，對一些規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量低的工業(yè)園區(qū)，要進行整合和加強功能置換，必要時，予以堅決撤出或重建，為其他產(chǎn)業(yè)騰出空間。

2.響應產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的新趨勢，加快園區(qū)的功能逐步轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)園區(qū)社區(qū)化。在宏觀發(fā)展環(huán)境、政策的驅(qū)動以及園區(qū)自身發(fā)展需要的情況下，促進園區(qū)結(jié)構(gòu)由單一工業(yè)經(jīng)濟向城市綜合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)從單一工業(yè)區(qū)向生產(chǎn)、生活、休閑、娛樂為一體的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型成為必然。逐步引入城市社區(qū)化管理理念，強化園區(qū)產(chǎn)業(yè)、生活與服務三元融合的空間格局，調(diào)整園區(qū)內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)，完善各類公共服務設(shè)施，倡導功能混合的組團布局模式，為人們創(chuàng)造舒適、安全、方便的活動與交流條件，不斷增強人們的社區(qū)歸屬感，最終形成一個與城市相容的宜居宜業(yè)，充滿人情味和開放、民主的新型社區(qū)。與此同時，對于園區(qū)的轉(zhuǎn)型，要因地制宜，穩(wěn)步推進。對于專業(yè)化的生產(chǎn)功能的市區(qū)型園區(qū)，以生產(chǎn)功能的強化和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級為重點，建成服務完善、管理到位、獨具特色的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)區(qū)，最終實現(xiàn)“區(qū)”、“城”融合發(fā)展；而對于郊區(qū)型園區(qū)而言，主要功能是吸引產(chǎn)業(yè)投資，進行經(jīng)濟開發(fā)，逐步引入城市社區(qū)化管理理念和模式，加大與生產(chǎn)相配套的生產(chǎn)服務和生活服務功能，營造城市社區(qū)生活環(huán)境，逐步向產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型，并通過產(chǎn)業(yè)集聚擴散效應帶動周邊欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展，逐步推進城鄉(xiāng)一體化，同時，加強這些園區(qū)與母城之間的快速交通建設(shè)；對于發(fā)展成熟的獨立型產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，結(jié)合發(fā)展需要，逐漸將工作、居住、生活等生產(chǎn)生活元素有機融合，使其逐漸納入到城區(qū)（鎮(zhèn)）的一部分。endprint

3.他山之石：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)住一體模式（胡小武，2013）。城市空間的“產(chǎn)住一體化”模式是化解前面所談到的一系列城市問題的有效途徑。在我國比較典型的產(chǎn)住一體模式是中芯村的企業(yè)化社區(qū)模式。這一模式是回歸傳統(tǒng)“國企辦社會”的新樣本，并重新確立了產(chǎn)住一體化理念。具體地說，是中芯村演變成了一個集工廠、公寓、別墅、停車場、體育設(shè)施、百貨商店、飯店、小商品街區(qū)、雙語學校以及基督教堂為一體的社區(qū)。

以改革創(chuàng)新增強產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)生動力

（一）以“三規(guī)融合”規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)城融合

產(chǎn)城融合是以土地為載體的涉及產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的互動協(xié)調(diào)發(fā)展，這就要著力將工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地，居住、商業(yè)甚至文化娛樂用地都將納入到基于產(chǎn)城融合發(fā)展的土地供給范圍，加以統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益。同時，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實現(xiàn)融合，借此推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)真正成為城市的有機組成部分；將城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和土地規(guī)劃都納入到區(qū)域范圍內(nèi)的總體規(guī)劃之中，促進城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用有效對接。因此，規(guī)劃部門應著力聯(lián)手產(chǎn)業(yè)部門、城市建設(shè)部門和土地管理部門共同編制和完善相關(guān)規(guī)劃，推進“三規(guī)”時限銜接、內(nèi)容協(xié)調(diào)，合理分布城市產(chǎn)業(yè)和人口，形成區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置的格局。

（二）完善符合城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)激勵政策

產(chǎn)城融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)是問題的關(guān)鍵，完善符合城市發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)政策尤為重要。綜合運用財政稅收，一方面對入駐新區(qū)、且符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)、大項目和總部經(jīng)濟，視情況給予財稅激勵，同時，通過財稅政策和環(huán)境政策構(gòu)建產(chǎn)業(yè)退出遷移機制，促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；實施“人才集聚”工程，有針對性地培育引進國內(nèi)外技術(shù)領(lǐng)軍人才和高技能人才，為現(xiàn)代高端制造業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)提供有力支持。形成促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技政策。加強財政資金和稅收優(yōu)惠政策引導，建立企業(yè)孵化中心，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入力度，促進企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)；引導企業(yè)與高校、科研院所建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，鼓勵中小企業(yè)與高校和科研機構(gòu)合作開展研發(fā)活動，形成“產(chǎn)—學—研”長效機制；建立科研成果轉(zhuǎn)化中心，鼓勵科技中介機構(gòu)開展科技成果交易服務，促進技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴散，形成利于智慧產(chǎn)業(yè)與智慧城市融合發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新氛圍。

（三）完善利于高素質(zhì)人口集聚的戶籍、住房等政策

產(chǎn)城融合發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的一個重要維度，產(chǎn)、城、人是城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個核心要素。而產(chǎn)城融合正是這三個要素的有機結(jié)合。人是一切要素集合的核心，加快產(chǎn)城融合發(fā)展必須關(guān)注人，因此，產(chǎn)城融合必須以人為本，逐漸改革不利于產(chǎn)城融合發(fā)展的戶籍制度及配套制度；在住房方面，無論是產(chǎn)業(yè)園區(qū)還是城市新區(qū)要著力加強經(jīng)濟適用房、廉租房、公租屋建設(shè)，確保其在全部住房中保持一定比例，以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展新增人群提供房源，同時，建立嚴格的進入退出機制和保本微利的運營模式。通過這些手段來吸引高素質(zhì)人才集聚，借此為產(chǎn)城融合發(fā)展提供智力保障。

（四） 積極開展城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)經(jīng)營

無論是城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)還是老城區(qū)，其公共基礎(chǔ)投入都需要巨額資金，要采取諸如BOT、BT，TOT、PPP、PFI、ABS等多樣化的投融資方式，以緩解單靠政府一方出資的杯水車薪的現(xiàn)實，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的市場化，減輕政府財政壓力，以加快城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展和老城區(qū)改造步伐。

（五）調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和制定土地管制的有效政策

以加快推進產(chǎn)城融合發(fā)展為契機，加快調(diào)整老城區(qū)、城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地結(jié)構(gòu)，合理分配土地使用途徑，同時制定有效的土地管制政策，加強土地的利用效率，提高產(chǎn)城融合發(fā)展的水平。著力將地均基礎(chǔ)設(shè)施投入—收益、地均投資強度、地均工業(yè)產(chǎn)值、地均GDP等指標納入土地利用績效考評，避免土地無序開發(fā)、過量占地、低價圈地等有損老城區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等長遠發(fā)展利益的行為。

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