論森林采伐管理制度改革

楊蘭清

摘 要：在生態(tài)危機(jī)日趨嚴(yán)重的今天，我國正在全國范圍內(nèi)掀起集體林權(quán)制度改革高潮，這是一場覆蓋我國70 %國土面積的重大改革；是一次以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的改革。隨著集體林改革的深入，林農(nóng)面臨的森林采伐生產(chǎn)技術(shù)問題越來越多，森林采伐管理制度急待改革。

關(guān)鍵詞：森林；采伐；制度；改革

林業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在森林采伐上，從現(xiàn)行的林業(yè)政策體系看，此次集體林權(quán)制度改革打破了常規(guī)。過去劃的自留山確實(shí)解決了多數(shù)群眾的燒柴問題，而且也綠化了宜林荒山、荒地，保護(hù)了其他森林資源。但是，部分群眾在解決燒柴的前提下，培育了用材林，結(jié)果到了采伐利用期，卻得不到采伐，群眾傷透了腦筋，嚴(yán)重的挫傷了群眾造林、育林、護(hù)林的積極性。

目前的林業(yè)改革不應(yīng)是捧著金碗要飯吃，職工群眾分到手的林子，購買者買到手的林子，好看不能利用。有能力的人千方百計(jì)的搞指標(biāo)采伐，形成惡性循環(huán)，甚至給社會(huì)造成負(fù)面影響。從流轉(zhuǎn)的情況看，由于承包戶為賣而買，基于利益的驅(qū)動(dòng)，購買者千方百計(jì)進(jìn)行砍伐。資源好的集體林場也將采伐權(quán)對(duì)外承包，導(dǎo)致森林資源破壞嚴(yán)重，破壞速度加快，資源枯竭。

森林資源管理是林業(yè)的根本任務(wù)，而森林采伐管理和林地林權(quán)管理是森林資源管理的核心。1984年頒布的《森林法》規(guī)定，依據(jù)用材林消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。自“七五”到“十一五”，我國編制和執(zhí)行了“五期”森林年采伐限額，經(jīng)過20多年的努力，逐步建立起“以采伐限額管理為核心，以憑證采伐、憑證運(yùn)輸和木材加工監(jiān)管為重點(diǎn)”的森林采伐管理體系。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、社會(huì)發(fā)展和人們需求的轉(zhuǎn)變，特別是集體林權(quán)制度改革的不斷深入，森林采伐管理制度在一些方面已越來越不適應(yīng)森林可持續(xù)經(jīng)營和林業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要，嚴(yán)重影響了林業(yè)經(jīng)營者的積極性，制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，解決“林木怎么采、采伐怎么管”的問題，就成為林業(yè)工作者和廣大農(nóng)民及社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，改革森林采伐管理方式迫在眉睫。

國家林業(yè)局下發(fā)的《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》，是貫徹落實(shí)中央林業(yè)工作會(huì)議精神、全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的一項(xiàng)重大舉措。它從九個(gè)方面來改革和完善集體林采伐管理制度。

一是明確了非林業(yè)用地林木采伐不納入限額管理。由經(jīng)營者自主經(jīng)營、自主采伐。解決了農(nóng)民因?yàn)檎{(diào)整種植結(jié)構(gòu)在農(nóng)田等非林業(yè)用地上造林采伐難的問題。有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界和廣大農(nóng)民，利用“四旁”、荒灘等空閑地植樹造林的積極性，由此提高了農(nóng)民收入，改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。

二是突出了森林經(jīng)營方案編制的地位。明確了依據(jù)森林經(jīng)營方案核定年森林采伐限額，鼓勵(lì)森林經(jīng)營者按照森林永續(xù)利用原則編制森林經(jīng)營方案，對(duì)森林經(jīng)營有收益預(yù)期，調(diào)動(dòng)其培育森林資源的積極性。

三是簡化了森林采伐的類型。對(duì)商品林要按照市場經(jīng)濟(jì)需求為導(dǎo)向，采伐類型簡化為主伐、撫育采伐和其他性質(zhì)采伐；公益林要死看死守，納入財(cái)政管理范疇，采伐類型簡化為撫育采伐、更新采伐和其他性質(zhì)采伐；低質(zhì)低產(chǎn)林改造、災(zāi)害性采伐及征占林地等非常規(guī)性采伐分別納入其他性質(zhì)采伐。改革后，減少了采伐指標(biāo)分項(xiàng)，避免了因單項(xiàng)指標(biāo)需求不平衡造成的采伐指標(biāo)結(jié)構(gòu)性矛盾。既放活了商品林的經(jīng)營，又拓展了公益林的保護(hù)利用。

四是簡化了森林采伐管理環(huán)節(jié)，改變了森林采伐管理方式。要求基層林業(yè)工作站協(xié)助經(jīng)營者辦理林木采伐許可證，對(duì)伐區(qū)設(shè)計(jì)、林權(quán)審核、采伐申請、審核發(fā)證等環(huán)節(jié)進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，逐步建立便捷高效的審批機(jī)制，方便林農(nóng)、服務(wù)林農(nóng)，徹底改變“申請指標(biāo)難、采伐批復(fù)難”的狀況。針對(duì)集體林權(quán)制度改革后，經(jīng)營主體多元化的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行伐區(qū)簡易設(shè)計(jì)，將林業(yè)主管部門以往對(duì)森林采伐實(shí)行“伐前設(shè)計(jì)、伐中檢查、伐后驗(yàn)收”的全過程管理，調(diào)整為“森林經(jīng)營者伐前、伐中和伐后自主管理，林業(yè)主管部門提供指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理”，落實(shí)了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，化解了林業(yè)基層工作人員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

五是實(shí)行了采伐限額“蓄積量”單項(xiàng)控制。將采伐限額由“蓄積量、材積量”雙項(xiàng)控制調(diào)整為蓄積量單向控制，解決了長期以來森林采伐管理中的“兩難”問題，便于森林經(jīng)營者實(shí)際操作、管理者科學(xué)管理，有利于提高單位面積林木出材率。

六是允許經(jīng)營期內(nèi)采伐指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)。允許商品林實(shí)行彈性采伐，各項(xiàng)指標(biāo)可以在“五年”采伐限額執(zhí)行期內(nèi)，向以后各年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。既尊重了森林經(jīng)營者的自主權(quán)，又防止了森林資源的提前消耗，目的是避免出現(xiàn)森林資源斷檔，造成生態(tài)破壞和經(jīng)營者收益的損失。

七是實(shí)行了年度木材生產(chǎn)計(jì)劃備案制。針對(duì)集體林提出，將年度木材生產(chǎn)計(jì)劃由原來的審核審批制改為備案制，滿足了森林經(jīng)營者在采伐限額內(nèi)自主安排木材生產(chǎn)的需要。

八是推行了森林采伐公示制度。對(duì)森林采伐指標(biāo)分配，實(shí)行“陽光操作”。通過社會(huì)監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督和部門監(jiān)督，保障采伐指標(biāo)分配科學(xué)、公平、公開、公正。以此制約采伐審批和采伐指標(biāo)分配中的自由裁量權(quán)，避免“權(quán)力尋租”，保障資源管理隊(duì)伍依法行政、公正廉明。

九是采伐管理制度改革體現(xiàn)了“以人為本”的理念，徹底解放林業(yè)生產(chǎn)力。集體林權(quán)制度改革后，要讓農(nóng)民首先得到森林資產(chǎn)和經(jīng)營山林的實(shí)惠，商品林要允許老百姓自主采伐。林業(yè)政策好不好，關(guān)鍵就看林農(nóng)砍了以后栽不栽，就看能否調(diào)動(dòng)起林農(nóng)真正“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)糧種”的積極性，這樣老百姓才能越砍越富，樹就會(huì)越栽越多、越長越好，實(shí)現(xiàn)青山長在，永續(xù)利用，可持續(xù)發(fā)展。endprint