審慎穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革

劉守英

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)土地制度改革進(jìn)行了全面、整體、系統(tǒng)的改革部署。改革方案既牽涉土地權(quán)利制度安排，也牽涉到土地市場(chǎng)形成與發(fā)展以及征地制度改革，尤其牽涉到城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵的利益問(wèn)題——即土地增值收益在利益相關(guān)者之間的公平分配，這一改革將對(duì)我國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化產(chǎn)生舉足輕重的影響。

土地制度改革與全局改革的關(guān)系

土地是牽扯利益相關(guān)者最多的一個(gè)載體，生活在社會(huì)中的每個(gè)人或直接或間接與其產(chǎn)生聯(lián)系。我國(guó)當(dāng)前處于土地問(wèn)題最為復(fù)雜、繁難的特殊時(shí)期，既牽扯到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地問(wèn)題，也牽扯到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。土地問(wèn)題解決得好，大量利益分配及收入分配不公問(wèn)題均可以在一定程度上解決。土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在一定程度上決定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

轉(zhuǎn)變土地資源配置方式是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的重要組成部分。把“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”作為“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”的重要組成部分，凸顯深化土地市場(chǎng)化改革的重要性。我國(guó)土地問(wèn)題面臨的最大問(wèn)題是政府主導(dǎo)土地資源的配置。比如，農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)，政府一律實(shí)行征地，地征過(guò)來(lái)后，政府成為土地獨(dú)家支配者，把土地供給工業(yè)、城市使用。還有很大比重土地仍然采取劃撥供地。政府主導(dǎo)土地資源配置，已經(jīng)帶來(lái)一系列問(wèn)題。比如土地資源利用效率低下，土地利用結(jié)構(gòu)扭曲，土地市場(chǎng)扭曲導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)扭曲和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。土地資源配置方式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)，有利于土地利用效率提高，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在土地領(lǐng)域處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，決定著十八屆三中全會(huì)提出的市場(chǎng)起決定性作用的主線(xiàn)能否實(shí)現(xiàn)。

中央明確要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，在體制機(jī)制上讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和平等交換，關(guān)鍵在于土地制度。我國(guó)目前這套土地制度導(dǎo)致城市化進(jìn)程就是土地國(guó)有化和農(nóng)民失去土地。如果不改變城鄉(xiāng)二元土地制度，城鄉(xiāng)一體化的最終結(jié)果只會(huì)是城市吃掉農(nóng)村；城市發(fā)達(dá)，農(nóng)村凋敝。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”是土地制度改革的核心

第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

界定允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括三類(lèi)：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)用地；集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；農(nóng)民宅基地。按照既有法律規(guī)定，第一類(lèi)顯然屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”；第二類(lèi)顯然不屬于 “集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”；第三類(lèi)需要討論。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民宅基地以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得，一戶(hù)一宅，面積標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市確定。農(nóng)村村民住房出賣(mài)后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地屬于用益物權(quán)，按照一般意義的用益物權(quán)，“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！倍鴮?duì)宅基地用益物權(quán)的規(guī)定則為：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！迸c一般意義的用益物權(quán)比，宅基地作為用益物權(quán)少了“收益權(quán)”一項(xiàng)。也就是說(shuō)，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，目前對(duì)宅基地的賦權(quán)主要是居住權(quán)，不屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。

首次將同地同權(quán)理念寫(xiě)進(jìn)黨的最高文件。我國(guó)土地制度的最大弊端是集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地一樣平等進(jìn)入市場(chǎng)，我認(rèn)為，應(yīng)包含以下幾層含義：（1）同地同權(quán)。即，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股，打破了集體建設(shè)用地不得出租的堅(jiān)冰。（2）同等入市。即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易，改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家在平臺(tái)上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局。（3）供求決定價(jià)格。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，將改變目前由政府獨(dú)家出讓決定供應(yīng)、導(dǎo)致價(jià)格扭曲的局面，多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

必須符合規(guī)劃和用途管制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上是有嚴(yán)格限定的。第一個(gè)限定是，并非集體土地與國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市，只是開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性用地一個(gè)口子；第二個(gè)限定是，即便是集體經(jīng)營(yíng)性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。

現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地已大量入市，且大大超過(guò)了現(xiàn)行法律對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地的界定。表現(xiàn)在：一是目前珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，也有大量的農(nóng)民宅基地。二是目前進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地都處于灰色狀態(tài)，村組織租賃給企業(yè)的集體建設(shè)用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無(wú)效合同處理，導(dǎo)致兩敗俱傷。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在大量的從事經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地，與城市土地屬于國(guó)有的法律相悖。如何貫徹《決定》精神，以改革的勇氣，按照問(wèn)題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營(yíng)性狀態(tài)的集體建設(shè)用地，是下一步實(shí)施中要解決的緊迫問(wèn)題。

第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

一是縮小征地范圍。將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生。但是，由于公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄出不來(lái)。我們建議，與其議而不決，不如跟其他改革列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是規(guī)范征地程序。就是完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭(zhēng)議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。

三是建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。所謂合理，是在堅(jiān)持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對(duì)被征地實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償；所謂規(guī)范，是在有了明確的征地范圍、補(bǔ)償價(jià)格和程序后，按照法律規(guī)定進(jìn)行征收，以免一些地段和區(qū)域的征地補(bǔ)償被抬得很高，以及讓老實(shí)人吃虧現(xiàn)象；所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅按貨幣安置把被征地農(nóng)民“一腳踢”，要切實(shí)解決失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)保障問(wèn)題，實(shí)質(zhì)性制度安排是，保障被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，即在征收農(nóng)民土地時(shí)，給被征地農(nóng)民保留一部分土地，納入城市規(guī)劃，在不改變集體所有性質(zhì)下，參與非農(nóng)建設(shè)。

第三，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥?；A(chǔ)設(shè)施、政府用地、市政設(shè)施用地等的非市場(chǎng)配置，造成大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等，基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)，也出現(xiàn)大量以公共利益目的配置出去的土地被經(jīng)營(yíng)性使用，造成土地收益被不公平占有。為了提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必須擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。我們建議，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性、取得經(jīng)營(yíng)收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，先行實(shí)行有償使用。到“十二五”規(guī)劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國(guó)有安全和社會(huì)公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類(lèi)建設(shè)用地全部實(shí)行有償使用。

第四，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度安排下，雖然政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，但是，國(guó)有建設(shè)用地在出讓給用地者后，土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級(jí)市場(chǎng)不僅沒(méi)有發(fā)展，反而不斷弱化，形成國(guó)有土地出讓后，土地增值收益誰(shuí)占有、誰(shuí)收益的局面。建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，讓存量國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)交易，完善交易規(guī)則、制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍與發(fā)展。

第五，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。過(guò)去20多年來(lái)，為了快速推進(jìn)工業(yè)化，大量稀缺土地以低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)用地，造成工業(yè)用地占比過(guò)高，居住和服務(wù)業(yè)用地占比過(guò)低，城市宜居空間被擠占，扭曲房地產(chǎn)市場(chǎng)，抑制服務(wù)業(yè)發(fā)展。下一輪發(fā)展中，要使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系更加匹配，必須優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。核心是改變目前工業(yè)用地配置方式和價(jià)格形成機(jī)制，使工業(yè)用地價(jià)格真正由市場(chǎng)決定，促進(jìn)工業(yè)用地與居住用地的比價(jià)合理化。

第六，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的非常重要的內(nèi)容。必須改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時(shí)獲得、未來(lái)增值部分誰(shuí)占誰(shuí)得、農(nóng)民在土地增值收益分配中無(wú)份的狀況，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額。在解決土地利益的合理、公平分配問(wèn)題時(shí)，應(yīng)遵從增值收益產(chǎn)生原理。土地增值收益是由多個(gè)因素產(chǎn)生的，既有規(guī)劃與用途管制，也有基礎(chǔ)設(shè)施投資，有城市化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)人口集聚，當(dāng)然也包含土地所有權(quán)益。土地增值收益的公平分配應(yīng)綜合考慮這幾個(gè)主要因素，在此基礎(chǔ)上，形成公平合理分配比例。

土地制度改革策略

第一，按照中央統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。土地管理制度改革的推進(jìn)，既要積極有為，又要慎重穩(wěn)妥。

一方面，必須積極推進(jìn)和完善現(xiàn)行土地管理制度。由于現(xiàn)行土地管理制度的弊端，我國(guó)土地外延擴(kuò)張的慣性，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，部分土地的非市場(chǎng)配置和價(jià)格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不經(jīng)濟(jì)利用，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，一些地方“以地謀發(fā)展”造成一定程度的地方政府債務(wù)和潛在金融風(fēng)險(xiǎn)；土地利益分配存在不公及土地糾紛引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。在推進(jìn)和實(shí)施中，必須積極有為，以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決土地領(lǐng)域存在的深層次矛盾與問(wèn)題，減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不健康、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性。

另一方面，土地管理制度改革必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。土地管理制度是我國(guó)最基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟(jì)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本構(gòu)成；土地管理制度改革事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，我國(guó)土地管理制度已內(nèi)生到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，必須評(píng)估土地制度安排變革對(duì)全局運(yùn)行及其風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能影響；我國(guó)當(dāng)前面臨的土地問(wèn)題十分復(fù)雜，牽涉到的利益相關(guān)者太多；我國(guó)在土地管理制度改革中面臨的理論準(zhǔn)備相當(dāng)不足，改革推進(jìn)需要考慮現(xiàn)實(shí)、政策與法律之間的平衡。

在土地制度改革推進(jìn)中，必須在中央統(tǒng)一部署下，按照正確、準(zhǔn)確、有序、協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的要求，進(jìn)行周密周全的制度和政策設(shè)計(jì)，搞好統(tǒng)籌謀劃和總體安排。

第二，解決好現(xiàn)實(shí)、政策與法律之間的銜接問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)形成的土地制度改革方案，是對(duì)近些年來(lái)土地累積問(wèn)題及底層各種變革嘗試的積極回應(yīng)。接下來(lái)的更繁重的工作是，必須啟動(dòng)相關(guān)法律的修改，否則，土地政策改革的效力將遞減。一是《憲法》如何對(duì)待城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，如果繼續(xù)保留這種所有權(quán)設(shè)置，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地就很難同地同權(quán)、同等入市。二是修改《土地管理法》。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同地同權(quán)，平等入市；建立合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，賦予被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，等等。只有這些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以實(shí)施，并取得良好的制度效果。

第三，充分發(fā)揮試驗(yàn)在形成改革方案中的作用。近年來(lái)，中央、有關(guān)部委及部分地方政府都在土地制度改革方面進(jìn)行了廣泛的試驗(yàn)。建議中央組織相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家，對(duì)各項(xiàng)改革試驗(yàn)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)。對(duì)于已經(jīng)成熟的改革試驗(yàn)方案，上升為國(guó)家政策，在全國(guó)推行。另外，鑒于土地制度改革爭(zhēng)議大，牽涉利益主體多，中央在部署下一階段土地制度改革實(shí)施時(shí)，可考慮明確一攬子改革試驗(yàn)方案，包括存量集體建設(shè)用地如何進(jìn)入市場(chǎng)；宅基地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)形式；土地集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；土地交易市場(chǎng)規(guī)則；土地增值收益合理分配；土地財(cái)產(chǎn)稅等等。

（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：沈 聰