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    建檔立卡這十五年

    2014-06-20 03:33
    中國(guó)扶貧 2014年7期
    關(guān)鍵詞:國(guó)務(wù)院扶貧辦試點(diǎn)工作貧困人口

    很多工作都不能一蹴而就,扶貧開(kāi)發(fā)也如此。中國(guó)自上世紀(jì)八十年代開(kāi)展大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)工作以來(lái),解決了一大批貧困人口的生存問(wèn)題。那個(gè)時(shí)候,扶貧對(duì)象人數(shù)多、任務(wù)重,很多村寨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或大部分都是貧困人口,無(wú)論是從數(shù)量上還是致貧因素上,要想找到被幫扶對(duì)象和群體,并不是一件難事。

    進(jìn)入本世紀(jì)后,中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨新的形勢(shì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和外出打工潮的涌現(xiàn),使得農(nóng)村中已經(jīng)有很大一部分貧困人口通過(guò)打工或自力更生脫貧。而剩下的貧困人口還有多少?他們是誰(shuí)?因何致貧?已經(jīng)脫貧的人口有多少面臨返貧困境?

    這些,我們所知有限:第一,他們只是貧困村中的一部分群體;第二,由于部分農(nóng)民收入中包括打工和做小買(mǎi)賣(mài)的進(jìn)賬,工商、稅務(wù)等部門(mén)和村委會(huì)均無(wú)法詳細(xì)了解其收入情況;第三,我國(guó)一些與扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)的如低保、養(yǎng)老、醫(yī)保等領(lǐng)域的相關(guān)保障尚未健全。

    隨著國(guó)家逐年加大扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金投入,扶貧資金的受益對(duì)象愈發(fā)受到社會(huì)關(guān)注。在工作中,扶貧資金使用大多都以集體為單位、以項(xiàng)目實(shí)施為方向,很少能具體到某家某戶(hù)某人,客觀上也存在貧困村的非貧困戶(hù)跟著受益和非貧困村的貧困戶(hù)難受益的現(xiàn)象。

    建立一個(gè)能全面記錄貧困戶(hù)、村、縣各項(xiàng)數(shù)據(jù)且能實(shí)時(shí)更新的信息系統(tǒng),為扶貧資金投入、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧成效考核提供信息和數(shù)據(jù)支持,成為扶貧系統(tǒng)面臨的一項(xiàng)緊迫工作。

    建檔立卡從無(wú)到有

    從2000年起,新疆在全國(guó)范圍內(nèi)率先嘗試對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行建檔立卡,力求逐步做到“戶(hù)有卡、村有冊(cè)、鄉(xiāng)有簿、縣有網(wǎng)”,最終建立了一套扶貧檔案,為識(shí)別扶貧對(duì)象、落實(shí)扶貧政策、實(shí)施分類(lèi)扶持奠定了基礎(chǔ)。

    2003年,新疆全面實(shí)施貧困戶(hù)建檔立卡工作,喀什、和田地區(qū)還開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的軟件,新疆建檔立卡工作走在了全國(guó)前列,得到國(guó)務(wù)院扶貧辦的肯定,也為全國(guó)貧困戶(hù)建檔立卡工作的開(kāi)展提供了借鑒。

    為認(rèn)真貫徹落實(shí)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理回良玉關(guān)于扶貧工作一定要“讓貧困人口直接受益”的指示,增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的針對(duì)性,準(zhǔn)確掌握貧困人口狀況,確實(shí)瞄準(zhǔn)貧困群體,將扶貧開(kāi)發(fā)的政策、措施真正落實(shí)到戶(hù),提升扶貧攻堅(jiān)成效,2005年4月27日,國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困人口建檔立卡和扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》,在全國(guó)部署開(kāi)展貧困人口建檔立卡工作,以期為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作提供更準(zhǔn)確、更全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí),這也成為落實(shí)扶貧項(xiàng)目、幫扶措施和扶貧政策的重要依據(jù)。

    2006年7月7日,國(guó)務(wù)院扶貧辦在北京召開(kāi)貧困戶(hù)建檔立卡試點(diǎn)工作布置會(huì),共有來(lái)自8個(gè)試點(diǎn)省區(qū)扶貧辦的代表參加。8月,國(guó)務(wù)院扶貧辦又在內(nèi)蒙古舉辦貧困戶(hù)建檔立卡單機(jī)版和網(wǎng)絡(luò)版軟件培訓(xùn)班。

    2007年3月19日,國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布的信息顯示:各地積極開(kāi)展貧困戶(hù)建檔立卡工作,成效明顯。通過(guò)逐戶(hù)摸底,登記造冊(cè),目前已做到村有卡、鄉(xiāng)有冊(cè)、縣有簿,并逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。28個(gè)省區(qū)市已經(jīng)完成貧困人口紙制檔案的登記,絕大部分完成了電子檔案的錄入。初步摸清了農(nóng)村扶貧工作對(duì)象的規(guī)模、分布、構(gòu)成、致貧原因,為今后采取更有針對(duì)性的扶貧措施奠定了基礎(chǔ)。

    低保與扶貧兩項(xiàng)制度銜接

    兩項(xiàng)制度有效銜接,是黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出的一項(xiàng)重要任務(wù)。2007年以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院在有關(guān)農(nóng)村工作的重要文件中,反復(fù)強(qiáng)調(diào)要搞好兩項(xiàng)制度有效銜接。2008年,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理回良玉在國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合報(bào)送的《關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》上做批示:“切實(shí)搞好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接,是十七屆三中全會(huì)提出的明確要求,我們應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)去年試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上,今年可適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,各有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)加強(qiáng)配合和支持,搞好資源整合,積極探索政策、程序、管理上的有效銜接途徑?!?/p>

    2009年1月開(kāi)始,國(guó)務(wù)院扶貧辦和民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)殘聯(lián)在全國(guó)11個(gè)省(區(qū)、市)、20個(gè)縣開(kāi)展了兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作。國(guó)務(wù)院扶貧辦在廣泛借鑒各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,起草了“兩項(xiàng)制度有效銜接貧困農(nóng)戶(hù)建檔立卡”《操作手冊(cè)》,供各級(jí)扶貧辦參考使用。

    《操作手冊(cè)》于2010年4月下發(fā),手冊(cè)明確主要任務(wù)是建立科學(xué)、合理和民主的貧困人口識(shí)別確認(rèn)機(jī)制,力爭(zhēng)做到“應(yīng)扶盡扶”和“應(yīng)保盡?!?;建立統(tǒng)一、規(guī)范和信息共享的貧困人口實(shí)名制檔案系統(tǒng),實(shí)行動(dòng)態(tài)管理;建立農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的平臺(tái),為制定民政低保和扶貧開(kāi)發(fā)的扶持方案提供依據(jù)和借鑒。

    手冊(cè)明確,對(duì)確認(rèn)的農(nóng)村貧困人口及農(nóng)村低保對(duì)象,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,“應(yīng)進(jìn)而進(jìn),應(yīng)退則退”。對(duì)年人均純收入下降到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶(hù),應(yīng)將其納入低保對(duì)象并享受相關(guān)政策待遇;對(duì)年人均純收入下降到國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)(省級(jí)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn))以下貧困農(nóng)戶(hù),應(yīng)將其列為扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象進(jìn)行扶持。對(duì)年人均純收入達(dá)到或超過(guò)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象,按規(guī)定及時(shí)予以退出;對(duì)年人均純收入達(dá)到或超過(guò)國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)(省級(jí)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn))的農(nóng)戶(hù),應(yīng)停止到戶(hù)扶持政策。

    2011年8月,國(guó)務(wù)院扶貧辦在陜西商洛舉辦全國(guó)兩項(xiàng)制度有效銜接工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì),總結(jié)和謀劃兩項(xiàng)制度有效銜接工作,湖北、江西、甘肅、重慶等省份的工作方法和思路被重點(diǎn)提及。

    2009年4月,江西省在6個(gè)區(qū)市的21個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣正式啟動(dòng)了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作。2010年11月底,全省21個(gè)重點(diǎn)縣全面完成了各項(xiàng)試點(diǎn)工作,并將相關(guān)信息錄入了全國(guó)貧困戶(hù)信息管理系統(tǒng)。

    在工作中,江西建立了部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度。扶貧和移民部門(mén)具體負(fù)責(zé)扶貧對(duì)象、扶貧和低保交叉對(duì)象的識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理,制定落實(shí)貧困戶(hù)扶持政策和措施;民政部門(mén)負(fù)責(zé)低保戶(hù)的識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理和扶持,積極配合落實(shí)交叉對(duì)象的扶持政策和措施;財(cái)政部門(mén)提供扶持資金和試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)的支持;統(tǒng)計(jì)(調(diào)查)部門(mén)負(fù)責(zé)提供貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),參與制定貧困人口分解方案、扶持對(duì)象識(shí)別指標(biāo)和方法;殘聯(lián)及時(shí)核對(duì)殘疾人有關(guān)情況,對(duì)農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象中的殘疾人提供重點(diǎn)幫扶。

    識(shí)別步驟嚴(yán)格按照“五步法”(一報(bào)二評(píng)三查四審五公示)的程序,識(shí)別方式采取“排除法”和“比較法”。在申請(qǐng)對(duì)象比較多的村,評(píng)議小組提出“九不評(píng)”,將在城鎮(zhèn)有商品房、家庭有貴重家用電器及農(nóng)業(yè)機(jī)械,有好逸惡勞、賭博酗酒等惡習(xí),或違反計(jì)劃生育等九種情況的農(nóng)戶(hù)排除在外;對(duì)收入和家庭狀況相近的農(nóng)戶(hù),采取“五比五看”的辦法,即比家庭收入,看經(jīng)濟(jì)來(lái)源;比家庭資產(chǎn),看消費(fèi)水平;比家庭勞力,看勞動(dòng)觀念;比生活環(huán)境,看居住環(huán)境;比貧困程度,看致貧原因,將瞞報(bào)或少報(bào)收入的農(nóng)戶(hù)排查出來(lái)。

    建檔立卡的“湖北模式”

    湖北省自2010年開(kāi)始實(shí)施兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作,在認(rèn)真總結(jié)羅田、孝昌兩縣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大到了全省29個(gè)所有扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣市。

    湖北在工作中建立健全了部門(mén)合作協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度基本銜接。各試點(diǎn)縣市對(duì)識(shí)別出的低收入對(duì)象,依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和部門(mén)職能,各負(fù)其責(zé),分類(lèi)扶持。財(cái)政部門(mén)按照政策規(guī)定,根據(jù)不同情況,安排落實(shí)各方面扶持資金。民政部門(mén)對(duì)低保進(jìn)行擴(kuò)面,基本做到了“應(yīng)保盡?!?。殘聯(lián)部門(mén)對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)中的殘疾人按政策提供特殊幫扶。扶貧部門(mén)對(duì)扶貧戶(hù)和扶貧低保戶(hù),針對(duì)貧困成因和需求,以戶(hù)為單元制定分類(lèi)幫扶計(jì)劃,分期分批實(shí)施有效扶持。通過(guò)各部門(mén)共建共享,有效銜接,應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶,扶真貧、真扶貧的機(jī)制在試點(diǎn)中邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

    湖北按照國(guó)家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序,完成了貧困農(nóng)戶(hù)信息采集、錄入填報(bào)工作。各試點(diǎn)縣市嚴(yán)格按照識(shí)別認(rèn)定程序,不漏環(huán)節(jié),不走過(guò)場(chǎng),嚴(yán)把“五關(guān)”:一是戶(hù)主申請(qǐng)關(guān);二是小組提名關(guān);三是入戶(hù)調(diào)查關(guān);四是集體評(píng)定關(guān);五是張榜公示關(guān)。不少地方結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,創(chuàng)造簡(jiǎn)捷實(shí)用的識(shí)別方法。有的總結(jié)出直觀識(shí)別貧困戶(hù)的“四看”辦法:一看“屋頂子”,了解住房及居住環(huán)境的好與差;二看“菜園子”,了解種什么、養(yǎng)什么,有多少收入;三看“腦瓜子”,了解家庭成員的智力程度和勞動(dòng)力強(qiáng)弱;四看“口袋子”,了解經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道、家庭收入和存款。有的實(shí)行“六看綜合認(rèn)定法”,即看該戶(hù)是否有“收入靠種糧,住的是土坯房,勞力少不強(qiáng),殘障加文盲,小病拖大病扛,供不起孩子上學(xué)堂”等貧困特征,進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查綜合認(rèn)定。通過(guò)直觀排除或識(shí)別方法,既較快地瞄準(zhǔn)了貧困對(duì)象,又易操作,減少了工作量,也使當(dāng)?shù)馗刹咳罕娙菀捉邮堋?/p>

    截至2010年12月31日,經(jīng)《貧困農(nóng)戶(hù)管理信息系統(tǒng)》軟件統(tǒng)計(jì),湖北省29個(gè)重點(diǎn)縣市9160個(gè)村全部完成了登記表的填報(bào)。各試點(diǎn)縣市在信息采集、登記過(guò)程中,分別就家庭人員情況、貧困狀況、致貧原因、需扶項(xiàng)目、內(nèi)容、類(lèi)別、規(guī)模、投資和資金來(lái)源及受扶持情況等進(jìn)行了全面摸底。通過(guò)這項(xiàng)工作,湖北基本摸清了貧困現(xiàn)狀并建立了信息資料庫(kù),強(qiáng)化了扶貧開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)性工作,初步掌握了扶貧對(duì)象的基本需求,為制定扶貧到戶(hù)政策、實(shí)行分類(lèi)扶持和動(dòng)態(tài)管理提供了依據(jù)。

    2010年9月,湖北省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于對(duì)農(nóng)村貧困人口全面實(shí)施扶貧政策加強(qiáng)自我發(fā)展能力建設(shè)的意見(jiàn)》。各地結(jié)合實(shí)際,將識(shí)別出來(lái)的低保和扶貧對(duì)象以戶(hù)為單位進(jìn)行分類(lèi),根據(jù)貧困成因、脫貧需求、家庭能力,分戶(hù)制訂有針對(duì)性的脫貧計(jì)劃,通過(guò)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技服務(wù)、貸款貼息、互助資金、扶貧搬遷、雨露計(jì)劃、結(jié)對(duì)幫扶、社會(huì)保障”等途徑,分類(lèi)分批實(shí)施扶貧到戶(hù)。財(cái)政部門(mén)積極統(tǒng)籌安排落實(shí)扶持資金;民政部門(mén)把重病、殘疾、智障、年老體弱者,基本喪失勞動(dòng)能力者,以及因病、因?yàn)?zāi)致貧但有一定勞動(dòng)能力的家庭納入低保對(duì)象,做到應(yīng)保盡保;扶貧部門(mén)以《貧困農(nóng)戶(hù)信息管理系統(tǒng)》為平臺(tái),落實(shí)扶貧到戶(hù)項(xiàng)目。

    湖北省扶貧辦在工作結(jié)束后作出總結(jié),認(rèn)為工作的難點(diǎn)在建檔立卡的貧困戶(hù)期望值高,必須像低保戶(hù)那樣實(shí)行有效的到戶(hù)扶持。已在冊(cè)的貧困戶(hù)經(jīng)常發(fā)問(wèn):低保一經(jīng)認(rèn)定,即按月領(lǐng)低保金,我們什么時(shí)候能得到入戶(hù)項(xiàng)目扶持啊?

    扶貧資金杯水車(chē)薪,供需矛盾突出。湖北省扶貧辦認(rèn)為,如果說(shuō)以前扶貧到戶(hù)沒(méi)有瞄準(zhǔn)目標(biāo),浪費(fèi)了“子彈”,現(xiàn)在有了精準(zhǔn)的目標(biāo),卻又無(wú)足夠的“子彈”。作為執(zhí)行者,為“到戶(hù)難”感到憂(yōu)心。

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