那些“終點又回到起點”的改革

周媌

波斯詩人薩迪曾在沙漠中親眼看見，“匆忙的旅人落在從容者的后邊；疾馳的駿馬落在后頭，緩步的駱駝卻繼續(xù)向前。”

多少改革，都如匆匆旅人、疾馳駿馬般急迫喧囂，卻又總是后繼乏力，直至最終化為一現(xiàn)曇花、一瞥驚鴻，讓今人只得在記憶中慨嘆留念。失敗的改革各有各的原因，有的因為“下改上不改”被迫調(diào)整方向或恢復原狀，有的則是因為人走政息而陷入停滯或走回頭路。

改革原動力不足

——“被動改革”的河北青縣

中央編譯局副局長、知名政治學者俞可平是“中國地方政府創(chuàng)新獎”創(chuàng)始人。說起改革的原因，他認為，改革創(chuàng)新多由壓力推動，可能是當?shù)厝罕姷闹苯右?，也可是上級政府的統(tǒng)一部署，甚至是周圍的政治環(huán)境。但是，這些來自壓力的改革和創(chuàng)新往往不可持續(xù)，一旦壓力減弱，如果沒有其他新的動力，改革創(chuàng)新就會停頓下來。

河北青縣有個500多口人的時樓村，因家族關系遠近，村里分成南北兩院，南院人多，選票多，村干部多，很多南院村民受惠去村辦唯一企業(yè)水箱廠上班。北院則人少村官少，很難對村里的大事說上話。村里二次承包分地不均，成了“南北戰(zhàn)爭”的導火索。村民連年上訪，甚至要求分村，村組織幾近癱瘓，縣鄉(xiāng)兩級多次派遣工作組進駐，但均未見明顯成效。而后工作組想出辦法，以每10戶為單位，選1個村民代表，有事南北合議。此舉為兩派之間提供了協(xié)商的平臺，最終由代表投票決定，少數(shù)服從多數(shù)，于是雙方都能接受。在此基礎上，時任青縣縣委書記的趙超英于2002年末提出“青縣模式”，并在全縣推廣。

然而，隨著村辦企業(yè)改制，水箱廠如今已因效益問題“黃了”。村內(nèi)經(jīng)濟資源分配的焦點問題已不存在，分地問題也告一段落。到了“和平時期”，村內(nèi)事務本就不多，村代會面臨無事可議的尷尬，村民重新陷入“政治冷漠”。

“青縣模式”的誕生，無疑與當?shù)氐募怃J矛盾和危機密切相關。有學者指出，面對嚴重的危機，地方干部的思想比較容易統(tǒng)一，需要解決的主要矛盾也十分突出。由于沒有退路，制度創(chuàng)新對既得利益調(diào)整的阻力會大大降低，腐敗和官僚主義的活動空間被大大壓縮，實事求是、讓人民當家作主等一系列正確思想路線得到了較好地貫徹執(zhí)行。

然而，危機度過，問題緩和，一切就將歸為平靜。

信息不透明導致信任危機——官民眼中不一樣的步云直選

沒有壓力，改革容易泄氣，而“氣”太足的改革，同樣也會面臨失敗的厄運。

四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，曾因14年前的鄉(xiāng)長直選名噪一時。

之前的鄉(xiāng)干部接二連三地出問題，讓時任該市市中區(qū)區(qū)委書記的張錦明選擇了另一條路：鄉(xiāng)長直選——從選舉辦法、巡回演說，甚至到就職典禮上的宣誓，都打破傳統(tǒng)模式。

譚曉秋正是“中國首任民選鄉(xiāng)長”，這個名號曾令他備感榮耀。在他看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導直選完全可行，“選民對政治熱情，也很公道”。曾有94歲的蔡王氏讓孫子背著冒雨投票，也有競爭對手在演說時被問及如何帶領大家致富開“黃腔”而被哄下臺。譚曉秋稱自己是民選的，覺得隨時都有眼睛在盯著他看。他不抽煙，車也用得少，即使公務接待酒也都是自釀的。他說自己“把每一分錢都存著，用在選民頭上”。

這一切，似乎看上去很美。

然而，民眾眼里的直選卻和譚曉秋眼里的大相徑庭。百姓們認為，譚曉秋的班子雖做了些事，但卻質疑他與以往的干部沒有區(qū)別，也一樣在各種工程中撈取好處；而且還因大搞建設寅吃卯糧，最多時讓鄉(xiāng)里背負了近400萬元債務。

有群眾還發(fā)出了這樣的聲音：“我們曉得，誰來當官都一樣，但是挑干部，叫群眾盲目選那都是‘稀的，還是要由組織去考他們的真才實學，這才是‘干貨。”

對此，著名公共事務研究員王書亞曾專門調(diào)研撰文，無論群眾所反映的問題是否確切發(fā)生，但顯而易見，由于鄉(xiāng)政府披露的信息不足，又缺乏公共輿論對其有效監(jiān)督，因此，幾乎沒人相信譚及其他干部一清二白。

除此之外，步云鄉(xiāng)的直選還面臨違法的困境——按法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表實行間接選舉。于是，步云鄉(xiāng)只好采取折中變通的辦法，首先讓全部老百姓直選候選人，法律對此沒有明確規(guī)定。產(chǎn)生候選人之后，再按法律程序依法選舉。

后來，隨著民眾不信任的加劇和直選總策劃人張錦明的調(diào)離，步云改革最終失敗，干部選拔回歸從前。

人走政息——曇花一現(xiàn)的阿勒泰財產(chǎn)申報

缺乏民眾信賴和支持的改革如同根基不牢的大廈，外表的宏大也最終難逃崩塌的命運。而僅僅依靠主政者個體的政治理想與熱情的改革，同樣脆弱不堪。

2009年新年第一天，阿勒泰地區(qū)醞釀兩年之久官員財產(chǎn)申報制度正式實行，阿勒泰55名官員作為首批干部如約公示了他們的財產(chǎn)。這被譽為照進現(xiàn)實的“第一縷陽光”。作為這一制度的主推者，相關文件的起草者，吳偉平被網(wǎng)友尊稱為“中國推行官員財產(chǎn)申報制度第一人”。然而天妒英才，年僅51歲的吳偉平壯志未酬，便因病醫(yī)治無效于2009年8月去世。頗具隱喻意義的是，和他所力主推行的財產(chǎn)申報制度先遭熱捧后歸于平寂一樣，他的英年早逝與生前的成就形成了鮮明的對比，直到一年之后，公眾才得知他離世的消息。

同吳偉平一同逝去的，還有他費盡心力推行的財產(chǎn)申報制度。自他去世后，紀委書記的職務空缺近一年。2014年5月23日，小編登陸阿勒泰廉政網(wǎng)的主頁，發(fā)現(xiàn)吳偉平時期設立的“財產(chǎn)申報表下載”和“縣（處）級干部首次財產(chǎn)申報公示欄”兩個專欄已經(jīng)不復存在。吳偉平曾經(jīng)的豪言“不會流產(chǎn)”的官員財產(chǎn)申報制度，如今在阿勒泰地委書記張漢東的眼里，變成了語義曖昧的“有些條件還不匹配，法制環(huán)境也需改善”。

改革并非一朝一夕之功，也非立竿見影之舉，它需要個體的前赴后繼，一個地方改革是否延續(xù)，很大程度上取決繼任者的心理。然而在許多繼任者眼里，沿襲別人的創(chuàng)新舉措暗喻著自己的碌碌無為。于是，許多改革由于人事變遷，變成了一場人走政息的悲劇，這也導致了民眾對于官員去留的敏感。endprint

2013年，山西大同市市長耿彥波調(diào)離，引發(fā)了萬人簽名挽留，究其原因，有民眾對于這位好市長的不舍，但更重要的，則是民眾對人事更迭引發(fā)的政策變化的擔憂。在耿彥波擔任大同市市長期間，進行了大規(guī)模的古城和文物景點修復。按官方公布的數(shù)據(jù)，到2012年，大同共征收房屋約26000戶。如此大規(guī)模的拆遷，需要強大的政府信用，讓市民相信政府有能力完成拆遷回遷的循環(huán)。鑒于大同衰敗的過往，單靠政府信用無法給拆遷戶一個確定的愿景，但耿彥波的個人信用在很大程度上彌補了政府信用的不足和拆遷的負面影響。而隨著他的離開，留下的信任空缺迅速被憂慮填滿。請耿市長留下，成了拆遷戶最真切的心聲。

最終這一事件以繼任者李俊明承諾政策延續(xù)而結束。

下改上不改——回頭的宿遷

缺乏強而有力的領導者和持之以恒的繼任者，改革難以為繼。而沒有制度的保障，改革也會裹足不前。

2000年，由于政府財務無力支持龐大的醫(yī)療費用，宿遷以賣公立醫(yī)院開始衛(wèi)生改革。宿遷醫(yī)改的總體思路是，凡是老百姓需要、社會資本愿意干的、有積極性有能力干的，盡量讓社會資本干，實現(xiàn)辦醫(yī)投入主體多元化。經(jīng)過一系列的動作，2003年，在該市最大的公立醫(yī)院宿遷市人民醫(yī)院成為民營醫(yī)院后，宿遷成為全國僅有的全是民營醫(yī)療機構的地級市。

理想很豐滿，無奈現(xiàn)實很骨感，隨著改革的深入，一系列的問題開始出現(xiàn)。其中最重要的就是缺乏政策的支持和制度的保障。

宿遷醫(yī)改本是為了解決財政問題，而其失敗的原因之一，也是因為財力不足。2009年宿遷曾向江蘇省爭取對市內(nèi)民營精神病醫(yī)院進行專項投入，得到的反饋卻是“只投入公辦醫(yī)院”。就在同一年，國務院通過了未來三年醫(yī)改方案，共投入8500億元，但各類民營醫(yī)院也不在投入范圍內(nèi)。另外，新醫(yī)改還要求每個縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有一所公立醫(yī)院。面對國家的政策，宿遷的醫(yī)改成了不折不扣的“非主流”。

除了“非主流”的尷尬，宿遷醫(yī)改的另外一個問題則是，頂層設計并沒有跟上改革的腳步，導致民營醫(yī)院亂象叢生：由于審批手續(xù)簡單，只要有錢，任何人都可以申辦醫(yī)院，政府更看重資產(chǎn)，而不是資質；由于監(jiān)管不足，出現(xiàn)了藥品以次充好、使用不正規(guī)的藥品甚至三無藥品等問題，醫(yī)生拿紅包收回扣也成了民營醫(yī)院的常態(tài)。

在雙重難題的包夾下，宿遷的醫(yī)改不得不走上了回頭路。2011年，宿遷開始著手建設一所公立的三甲醫(yī)院，最終醫(yī)院定名為宿遷市第一人民醫(yī)院，目前已經(jīng)基本建設完畢，計劃今年內(nèi)正式運營。在宿遷市第一人民醫(yī)院開建的同時，下轄各區(qū)縣也都在開建公立醫(yī)院。

從宿遷的回頭我們得以管窺許多地方改革的無奈。長期以來，中央對于改革試點的態(tài)度是居中不偏，既不鼓勵，亦不反對。不反對，即表示可在一定范圍和影響力內(nèi)進行嘗試，這樣有助于基層政權因地制宜地靈活處理現(xiàn)實問題；不鼓勵，則意為不統(tǒng)一發(fā)號施令，不要求在全國推行。

然而，就國內(nèi)成熟的政治運行模式觀之，基層工作大多要由上層號召發(fā)起，沒有中央號令，即使很多水到渠成的改革，在地方也難以大范圍地邁開步子，沒有了大環(huán)境的依靠，地方試點成了孤舟，孤立無援。

來自既得利益者的阻力——不了了之的老河口公車改革

那些因“下改上不改”而夭折的改革，大多是某個地方的局部試點。但即便是全國各地、上下級都表示要推進的改革，也未必能長久。這其中，“被動了奶酪”的人成了最大阻力。

“公車改革”近年來呼聲不斷，似乎上下形成一致共識。湖北老河口市就在2001年進行了公車改革，除市委、人大、政府、政協(xié)領導以及公檢法機關仍保留公車，其他公車全部取消，被認為改革“一步到位”。

老河口車改是當?shù)亍奥殑障M貨幣化改革”中的一項，除公車，通訊費也實行定額發(fā)放，招待費采取記賬式管理。但改革觸動了官員利益，在當?shù)刈枇艽螅晃魂P注當?shù)馗母锏娜耸拷榻B，各委辦局副職比較支持，但“一把手”激烈反對，因為他們“利益受損”最多。

除利益受損，反對理由還包括“沒有面子”——到省市參加公務活動，其他縣市官員都有專車，老河口干部只能坐車或搭便車參加，覺得失落。另一個對當?shù)馗刹啃纬纱碳さ氖?，市直部門都改了，但一些垂直管理的部門如銀行、電力、稅務等部門沒改，繼續(xù)享用公車。

官員反對改革的后果是，2003年底，老河口第九次黨代會召開時，紀委常委、領導干部職務消費貨幣化改革辦公室主任陳玉啟落選紀委常委。這在當時是當?shù)剌^大的“政治事件”，5名市領導先后找陳玉啟談話安慰，表示另行任用，但他以“年齡快到”了，加上生病為由，退休了。

陳玉啟“出師未捷身先退”，加上市紀委領導相繼調(diào)整，老河口的職務消費貨幣化改革不了了之。

老河口之后，遼寧遼陽市弓長嶺區(qū)在2008年4月啟動了公務用車貨幣化改革，無論官職大小一律告別公車，改發(fā)車補。根據(jù)職務高低，區(qū)委書記和區(qū)長每年的車補是8萬元，最低的公務員每年5000元。

由于弓長嶺將區(qū)委書記的公車都取消了，所以改革起來官員不敢再有阻力。但沒料到的是，這回又遭到了民意的激烈反對。

2009年7月，弓長嶺的改革被媒體報道后，輿論的口誅筆伐隨之而來，指責改革是變相增加公務員收入。當?shù)毓俜匠雒娼忉?，聲稱公車改革前書記和區(qū)長每人每年的公車費用是十四五萬元，改革后成本節(jié)約了一半，但立即有人指出以前的存在就不合理，不能將不合理的過去作為制定政策依據(jù)。最終改革停滯。

脫離實際——揠苗助長的鄭州戶籍改革

新世紀以來，地方上不斷出現(xiàn)戶籍改革試點的星星之火。

河南鄭州早在2001年就放開了落戶限制。2003年，鄭州進一步放開戶籍，取消之前的農(nóng)業(yè)戶口、贊助戶口、小城鎮(zhèn)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱“鄭州居民戶口”，落戶政策寬泛到“凡與我市企事業(yè)單位簽訂勞動合同，并交納社會統(tǒng)籌金的人員，可辦理遷鄭戶口”。

鄭州此舉意在邁向大城市夢想。2001年鄭州市區(qū)不過180萬人口，中心城市作用不明顯。河南希望將鄭州建成市區(qū)人口500萬、在全國特大城市中占有一席之地的中心城市，當時規(guī)劃到2020年鄭州市區(qū)人口達到500萬，平均每年要增加15萬人口。

在此背景下，鄭州降低落戶門檻，聚集城市人氣。沒想到2003年全面放開后不到8個月，新增人口就超過了38萬，教育、交通等公共資源壓力明顯，不得已在2004年叫停了戶籍新政，2006年又恢復了暫住證制度。此后鄭州人口增長速度放慢，戶籍改革不了了之。

河南的另一項改革，也存在著相同的問題。

2011年，河南實行警改，將交警和巡警合并，劃歸各派出所的交巡警大隊管理，實現(xiàn)“一警多能”，從而達到整合資源、精簡機構的目的。但是，這項改革大步向前的時候，卻忽略了警員本身素質的制約。

“一個路段出現(xiàn)擁堵，過去交警支隊可以指揮附近路段分流，如今一條路可能歸幾個派出所管，協(xié)調(diào)指揮難了?！毙锣l(xiāng)市公安局黨組成員、警令部主任王宗仁說。

商丘市東高派出所政委臧文斌也認為“一警多能”有問題?！白屩伟簿瘜W指揮交通的手勢，可以實現(xiàn)。但刑事技術等技術含量高的警種，就沒那么容易。如提取指紋，一個專業(yè)民警上去一刷可提取證據(jù)，換個人一刷可能把證據(jù)毀了?！?/p>

湖北一名縣公安局紀委書記認為，一警多能對警察素質要求高，現(xiàn)實中很多警察素質不過關，比如一些交警就是半路出家，讓其承擔額外工作，超出了其能力范圍。

以上的兩個案例中，兩項改革雖然有著美好的出發(fā)點，卻因為脫離實際導致“步子太大扯著蛋”的尷尬。endprint