中國水土保持法制建設的歷程、成就及經(jīng)驗

毛仲榮

摘 要：建國以來，我國水土保持法制建設經(jīng)歷了奠基期、發(fā)展期和完善期三個階段，分別形成了以《水土保持暫行綱要》、《水土保持工作條例》、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）等為代表的法律文件。這些法律文件也體現(xiàn)出60多年來我國水土保持法制建設的立法及制度方面取得的成就和經(jīng)驗。

關鍵詞：水土保持 法制 歷程 成就 經(jīng)驗

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-016-03

水土保持至關重要，也是立法關注點。新中國成立以來，我國頒布了許多水土保持方面的規(guī)范性法律文件來應對水土流失問題，取得了很好的效果。每一階段的水土保持立法成果都凝聚著中國人對于水土流失治理的期望和決心。近年來，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的人為水土流失的治理任務越來越艱巨，而我國以立法方式來推進水土保持工作的力度也越來越大。2010年，以《水土保持法》修訂為契機，我國掀起了新一輪的水土保持立法、執(zhí)法、守法及法制教育的熱潮。目前，回顧中國水土保持法制建設的歷程、總結(jié)成就及經(jīng)驗，必將有利于推動我國的水土保持事業(yè)。

一、中國水土保持立法歷程

從新中國建立至今，我國的水土保持立法走過了三個歷程，即1949年至1982年，1983年至1991年，1992年至2010年。這三個時期的水土法制建設的特征很明顯。1949年至1982年，主要以制定行政法規(guī)為主，1983年至1991年，主要以水土保持基本法建設為主，而1992年至2010年則以完善水土保持法律體系為主?？煞謩e視為我國水土保持立法的奠基期、發(fā)展期和完善期。每個時期，水土保持立法都取得了很大的成就，其標志就是以《水土保持暫行綱要》（以下簡稱《綱要》）、《水土保持工作條例》（以下簡稱《條例》）、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）和相關水土保持單行法的創(chuàng)制。另外，根據(jù)國家層面的法律法規(guī)，地方也在不同時期出臺了一些地方性的水土保持法規(guī)和規(guī)章。至2010年《水土保持法》的修訂，我國初步形成了以《水土保持法》為統(tǒng)率、國家層面立法與地方層面立法相呼應的水土保持法律體系。

1.奠基期（1949-1982）。這一時期，國家制定了一些質(zhì)量較高的水土保持行政法規(guī)，于1957年5月24日頒布了《水土保持暫行綱要》（以下簡稱《綱要》），1982年6月30日頒布了《水土保持工作條例》（以下簡稱《條例》）。《綱要》是我國第一部水土保持行政法規(guī)，是第一個對我國水土保持工作進行系統(tǒng)規(guī)劃的法律文件。在《綱要》施行20多年后，我國又著手制定《水土保持工作條例》。黨的十一屆三中全會以后，國家對法制建設更為重視，要求對已制定的水土保持法規(guī)進行全面修訂。根據(jù)上述要求，水利部從1979年開始，在修訂《綱要》的基礎上，系統(tǒng)總結(jié)了30年的經(jīng)驗，經(jīng)過3年的努力，制定了《水土保持工作條例》，由國務院發(fā)布實施。

2.發(fā)展期（1983-1991）。從建國到1991年的40年多年間，我國在水土流失的治理方面做了大量的工作，取得了很大的成績，累計治理水土流失面積52萬平方公里。但是，由于種種原因，一些地方在治理水土流失的同時，又有許多水土資源受到破壞，造成一邊治理一邊又產(chǎn)生新的水土流失，甚至出現(xiàn)一方治理、多方破壞的狀況，尤其是隨著能源開發(fā)和工程建設規(guī)模的不斷擴大，進一步加劇了水土流失。通過遙感技術對全國的水土流失情況進行的普查，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有水土流失面積遠大于50年代初的面積。嚴重的水土流失，會產(chǎn)生嚴重的后果，造成嚴重的危害。因此，為了更好地保護水土資源，切實有效地預防和治理水土流失，很有必要在總結(jié)1982年國務院《條例》發(fā)布以來的經(jīng)驗教訓基礎上，制定一部水土保持方面的基本法律。為此，1991年6月29日，第七屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國水土保持法》，我國第一部水土保持工作方面的基本法律正式誕生了。

3.完善期（1992-2010）。至修訂前，《水土保持法》（1991）已經(jīng)走過了20年的輝煌歷程，為我國的水土保持事業(yè)做出了很大的貢獻。然而，在實踐中，它也遇到了諸多問題，需要及時完善。一是我國水土流失更加嚴重，任務十分艱巨。截止2009年，全國水土流失面積達367萬平方公里，占國土面積的38.2%。全國每年減少100多萬畝耕地，每年沙化面積擴展2460平方公里。二是環(huán)境治理理念改變。這一階段，科學發(fā)展、生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展是時代的主題，也是環(huán)境治理的重要指導方針?！端帘３址ā罚?991）顯然已經(jīng)不能適應新形勢、新任務的要求。三是《水土保持法》（1991）的有些規(guī)定存在缺陷。例如，法律責任的種類和手段較為單一，處罰力度不夠，可操作性差，存在守法成本高、違法成本低的問題。四是執(zhí)法不力情形仍然存在。在一些水土流失嚴重的地區(qū)，環(huán)境管理、治理理念落后，對國家的水土保持政策貫徹不力、對水土保持法的一些制度落實不到位。

為此，2010年12月25日，第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了修訂后的水土保持法。與1991年頒布實施的《水土保持法》相比較，《水土保持法》（2010）對原法的大部分條文進行了修訂、調(diào)整和完善。新法是對原法的全面修訂，在指導思想、原則理念、制度構(gòu)建、法律實施等方面都有許多新發(fā)展、新突破、新進步，充分體現(xiàn)和貫徹了科學發(fā)展觀的精神和要求。修訂后的《水土保持法》正式施行，對進一步加快水土流失防治步伐，有效保護水土資源，減輕水土流失危害，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，《水土保持法》（2010）的貫徹落實必將開創(chuàng)我國水土保持事業(yè)的新篇章，標志著我國水土保持立法已經(jīng)發(fā)展到一個新的階段，水土保持立法趨于成熟。

二、中國水土保持法制建設的成就

1.立法成就。60多年來，我國水土保持法規(guī)體系建設逐步加強。目前，水土保持立法呈現(xiàn)出以基本法為統(tǒng)率，以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體，以地方性法規(guī)和各級政府的規(guī)范性法律文件為輔助的格局。而且，每次頒布一部重要水土保持法之后，國家和地方都比較重視以立法方式來促進新法的實施。在筆者看來，不同法律文件之間若存在下位法和上位法關系，那么，“新法”之于“舊法”，其關系主要是一種實施和被實施的關系。這種特質(zhì)在水土保持法之間表現(xiàn)得尤為突出。因此，水土保持立法的加強也是水土保持法實施的重要手段之一。國家層面的立法文件有27件，地方層面的立法文件有258件。

2.制度建設成就。60多年來，在治理水土流失的過程中，在總結(jié)教訓、吸收經(jīng)驗的基礎上，通過一系列的改革、嘗試，最終形成了一些好的制度，它們是水土保持法的基本組成部分。實踐證明，這些制度有利于促進水土保持工作。（1）水土保持規(guī)劃制度。早在1952年的《綱要》中就有水土保持規(guī)劃的內(nèi)容。在《綱要》頒行20年后，《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》提出環(huán)境規(guī)劃的理念。之后，1979年的《環(huán)境保護法（試行）》首次在法律上對于這一制度做出了規(guī)定。1983年《條例》確立了水土保持規(guī)劃制度，另外，《條例》也規(guī)定了相關部門落實水土保持規(guī)劃制度的職責。《水土保持法》（1991）首次從法律上確立了水土保持規(guī)劃制度并做了比較完整的規(guī)定。首先，它不僅要求從全局上規(guī)劃，而且對規(guī)劃的編制及批準程序也做了詳細規(guī)定。其次，法律還對水土保持規(guī)劃制度的組織實施做了規(guī)定，力求提高其操作性。（2）水土流失監(jiān)測和公告制度。水土流失監(jiān)測和公告制度是預防水土流失的重要手段，應該是水土保持法執(zhí)法體系的基本組成部分。關于水土流失監(jiān)測和公告制度，《條例》未做規(guī)定。直到1991年，《水土保持法》才第一次做出了規(guī)定。該法第二十九條規(guī)定：“國務院水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡，對全國水土流失動態(tài)進行監(jiān)測預報，并予以公告?！保?）“三同時”制度?！敖ㄔO項目中的水土保持設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。建設工程竣工驗收時，應當同時驗收水土保持設施，并有水行政主管部門參加?！?000—2008年，全國共審批生產(chǎn)建設項目水土保持方案25萬多項，其中國家大中型項目1800多項，全國1.5萬公里新建公路、1.2萬公里新建鐵路實施了水土保持方案；先后完成1000多個項目的水土保持設施驗收，其中國家重點項目上百個； 生產(chǎn)建設單位投入水土保持資金1450多億元，防治水土流失面積8萬平方公里，減少水土流失量17億噸，大規(guī)模生產(chǎn)建設活動導致的人為水土流失得到有效遏制。（4）水土保持監(jiān)督檢查制度。監(jiān)督檢查制度是環(huán)境保護法中的一項重要的制度，最初，監(jiān)督檢查制度只適用于污染防治領域。但是，1991年之前的水土保持法未涉及該制度。《水土保持法》（1991）專列一章并主要在第三十條規(guī)定了水土保持監(jiān)督檢查制度。該條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門的水土保持監(jiān)督人員，有權對本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進行現(xiàn)場檢查。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件?！保?）水土保持生態(tài)補償制度。在我國，水土保持生態(tài)補償制度進入法律層面是在上世紀末。《水土保持法》（1991）強調(diào)“誰造成水土流失誰負責治理”的原則，即“建設過程中發(fā)生的水土流失防治費用，從基本建設投資中列支；生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土流失防治費用，從生產(chǎn)費用中列支?！边@些規(guī)定體現(xiàn)了水土保持生態(tài)補償?shù)睦砟睢Ａ硗?，《水土保持法》?010）正式確立了水土保持補償費制度。（6）水土保持自然修復制度。進入新世紀，水利部適應新形勢，積極調(diào)整工作思路，基于對人與自然關系的科學認定，做出了在加大水土流失綜合治理力度的同時，充分依靠大自然的自我修復能力，加快植被恢復、減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略選擇。為了推動這項工作，水利部先后啟動實施了兩批水土保持生態(tài)修復試點工程，涉及29個?。▍^(qū)）的200多個縣，并在青海省“三江”源區(qū)安排了專項資金實施了水土保持預防保護工程，封育保護面積30萬平方公里，初步探索出不同地區(qū)開展水土保持生態(tài)修復的模式和措施，成為各地開展生態(tài)修復工作的示范和樣板。生態(tài)自然修復理念逐步得到全社會的廣泛認同。

三、中國水土保持法制建設的經(jīng)驗

第一，必須通過不斷提高公眾的水土保持意識來提升水土保持立法實施效果。實踐證明，增強民眾的水土保持意識既能促進水土保持立法進程，也能影響水土保持法律的實施效果。建國后，在國民經(jīng)濟恢復時期，由于從中央到地方，從官員到民眾，興國的情緒普遍高昂，法制建設得到健康推進，大部分法律都發(fā)揮了其應有的作用。在水土保持方面，這時期，國家雖只發(fā)布了少量的水土保持法，但人民因飽受水土流失的困苦，深知水土保持工作的重要性，他們守法的積極性和自覺性都很高。因此，這時期的水土保持法盡管有諸多缺陷，卻也發(fā)揮了很大的作用。相反，在隨后的一段時期，法制遭到破壞，民眾的法律意識一落千丈，水土保持立法幾近停滯，水保機構(gòu)癱瘓，水土保持法得不到很好的遵守，水土流失面積擴大。十一屆三中全會后，在法制恢復情況下，環(huán)境立法相對活躍，數(shù)量增加、質(zhì)量提高，民眾的水土保持意識又逐漸提高，這無疑對水土保持立法、執(zhí)法和守法產(chǎn)生了極大影響。這時期，國家發(fā)布了《條例》，水土流失防治初步取得成效。

第二，必須重視水土保持立法經(jīng)驗的積累?？v觀我國前期的水土保持法，立法等級效力之所以低、質(zhì)量不高，一個很重要的原因是我們在這方面缺乏經(jīng)驗。這一時期，水土保持法的“立、改、廢”工作做得很有限，立法經(jīng)驗自然就積累得少。從《綱要》到《條例》，我們歷時26年，而對《條例》的完善及至升格為《水土保持法》，我們也耗時10年之久。26年和10年不是立法先進的表征，也不是立法積極性缺乏的緣故，而是我們?nèi)狈︸{馭水土保持立法工作的能力。因此，可以毫不夸張地說，水土保持立法處于滯后狀態(tài)，遠遠不能滿足水土保持工作的當前需要。由于立法經(jīng)驗欠缺，立法者自然是顧慮重重，從而給立法本身及實踐帶來很多危害。水土保持立法工作確立的一些做法是我們水土保持法制建設成就的重要組成部分，也是今后立法需要借鑒和鞏固的重要方面。

第三，必須建立水土保持法律的基本體系結(jié)構(gòu)?！端帘３址ā罚?991）作為基本法，對于水土保持的任務、預防與治理的方法和措施、相關主體的權責利以及水土保持管理機構(gòu)等方面只是做出了原則性的規(guī)定，還需要制定相應的單行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，使水土保持法的規(guī)定具體化，并使其不斷充實和完善。隨著《水土保持法》（1991）的貫徹實施，水土保持立法工作取得了很大進步，初步形成了一個較為完整的、具有一定的內(nèi)在聯(lián)系的、不同層次相組合的水土保持法律體系。具體地講，主要由以下幾個方面的內(nèi)容組成：其一，水土保持基本法?！端帘３址ā罚?991）是我國水土保持法律體系中的基本法，主要是規(guī)定國家在水土保持方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規(guī)定，將由其它水土保持法規(guī)去解決。其二，水土保持單行法。這類法律目前還是空白。其三，水土保持行政法規(guī)。在《水土保持法》（1991）頒布之前，在水土保持方面，絕大部分的水土保持法是行政法規(guī)和規(guī)章，甚至是其它規(guī)范性法律文件。其四，環(huán)境保護部門規(guī)章。其五，水土保持地方法規(guī)和地方規(guī)章。

第四，必須不斷修正水土保持法的基本原則。《水土保持法》（1991）規(guī)定的水土保持的基本原則有四個。其一，“預防為主，重在保護”原則?！邦A防為主”是基于生態(tài)問題的特殊性所提出的，是對先破壞、后整治，先開發(fā)、后保護道路的反思和顛覆，是科學技術發(fā)展對環(huán)境認識的提高的要求，也是國內(nèi)外水土保持經(jīng)驗和教訓的總結(jié)。針對水土資源的特殊性和水土保持工作的重點，對于生態(tài)優(yōu)良地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)（易發(fā)生水土流失地區(qū)）的保護也應放在重（下轉(zhuǎn)第20頁）（上接第17頁）要地位。這些區(qū)域水土一旦破壞就極難恢復。為此，應重點地采取保護措施，最大限度地減少水土流失。因此，預防和保護是相輔相成，不能偏失。重在保護原則不僅是對水土保持法立法目的的最直接貫徹，更是對現(xiàn)有水土保持工作成果和經(jīng)驗在法律上的回應和總結(jié)。

其二，“破壞者恢復，受益者補償”原則。在環(huán)境法中，這一原則強調(diào)的是行為主體對環(huán)境所負有的義務和責任。具體到水土保持法領域，“破壞者恢復”是指因開發(fā)環(huán)境資源而造成環(huán)境資源破壞的單位和個人，對環(huán)境負有恢復治理的義務。“破壞者恢復、受益者補償”原則明確了開發(fā)和破壞水土資源者相應的責任，同時還擴大了補償責任人的范圍，有利于增強其合理利用水土資源的責任感，正確對待開發(fā)與保護的關系，同時也能為水土流失治理和水土資源生態(tài)系統(tǒng)恢復積累大量資金。

其三，“共同協(xié)作，鼓勵參與”原則。這一原則與公眾參與的原則有相通之處，二者都是環(huán)境民主的體現(xiàn)，都有社會參與之內(nèi)涵。但公眾參與原則主要強調(diào)的是公眾在環(huán)境事務中的參與權和知情權，原則所指向的權利主體為社會公眾，而政府作為義務主體，應保證公眾環(huán)境權的實現(xiàn)。而共同協(xié)作、鼓勵參與原則是在水土保持法行政調(diào)控為主的基礎上，應更多強調(diào)政府與社會公眾在水土保持事務中的協(xié)調(diào)合作。我國水土流失面積大、治理任務艱巨，僅靠國家投入進行治理速度緩慢，難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此，動員社會力量、加強各方合作、鼓勵參與是加快水土流失治理速度，提高社會各行業(yè)和群眾保護水土資源的自覺性和積極性的重要途徑。

第五，必須不斷整合我國水土保持管理機構(gòu)并規(guī)定其職能。在《水土保持法》（1991）頒布之前，為了加強統(tǒng)一領導和使有關部門密切配合，根據(jù)《綱要》的規(guī)定，成立全國水土保持委員會，下設辦公室，進行日常工作。有水土保持任務的省，在省人民委員會領導下成立水土保持委員會，下設辦公室；任務繁重的省還可以成立水土保持工作局，水土流失嚴重地區(qū)的專區(qū)、縣也應該成立水土保持委員會和專管機構(gòu)或設專職干部（人員由農(nóng)、林、水等有關部門抽調(diào)，不另增加編制）；一般地區(qū)的專區(qū)、縣仍由原農(nóng)林水利科（局）或建設科負責。另外，流域機構(gòu)負責本流域內(nèi)的水土保持工作。對于各機構(gòu)的職責范圍，《綱要》規(guī)定得不是很清楚，《條例》對水土保持管理機構(gòu)做了精簡并明確了各自的職責?！稐l例》規(guī)定，由水利電力部主管全國水土保持工作，在中央成立由相關部門組成的水土保持協(xié)調(diào)小組來協(xié)調(diào)各部門間的關系，研究水土保持方面的重大問題；在地方，設立專職水土保持工作機構(gòu)做具體的水土保持工作，承擔5項重要任務；流域機構(gòu)負責本流域的水土保持工作。毫無疑問，在水土保持工作管理體制上，《條例》的做法比較科學且能夠提高水土保持管理效率。但是，它還沒有從根本上解決我國水土保持工作上“多龍治水”的局面。這個問題，在《水土保持法》（1991）中得到了進一步解決。根據(jù)該法，在中央，由國務院和水利部管理全國的水土保持工作，在地方，由縣級以上人民政府及其水利廳（局）管理本轄區(qū)的水土保持工作。另外，對各水土保持管理部門的職責，《水土保持法》（1991）規(guī)定得也比較清楚：國務院及縣級以上地方人民政府一般只批準水土保持規(guī)劃和劃定水土流失重點防治區(qū)。而水利部主要負責編制全國水土保持規(guī)劃，指導全國的水土保持工作，地方水利廳（局）負責編制地方的水土保持規(guī)劃。至此，我國的水土保持管理機構(gòu)得到了整合，職責也更分明。

參考文獻：

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[2] 劉震.談談水土保持法修訂的過程和重點內(nèi)容[J].中國水土保持，2011（2）

（責編：賈偉）