“民告官”之困：誰(shuí)絆住了行訴改革的腳步

鄭良

今年全國(guó)兩會(huì)傳出消息，行政訴訟法大修成為2014年度全國(guó)人大的立法工作重點(diǎn)，“民告官”阻礙將會(huì)逐步得到破除。最近，記者在福建多地法院調(diào)研了解到，行政干預(yù)司法現(xiàn)象在行政訴訟中仍不同程度存在，影響了司法公信力。為緩解行政訴訟困局，福建各級(jí)法院通過(guò)探索行政協(xié)調(diào)、司法與行政良性互動(dòng)等機(jī)制，使4成以上行政爭(zhēng)議通過(guò)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。

法官被迫參與拆遷，行政干預(yù)司法成頑疾

數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)每年行政糾紛引發(fā)的信訪高達(dá)600萬(wàn)件，而通過(guò)行政訴訟解決的只有10余萬(wàn)件，“民告官”依然阻礙重重。據(jù)福建省高級(jí)法院統(tǒng)計(jì)，行政訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴率呈逐年走低態(tài)勢(shì)，近5年平均為9%，但低敗訴率伴隨著高上訴率、高申訴率和高上訪率。

記者在福建莆田、漳州、泉州、龍巖等地采訪時(shí)了解到，當(dāng)前，行政干預(yù)司法主要表現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)干預(yù)法院立案；行政機(jī)關(guān)工作人員不出庭應(yīng)訴，只委托律師出庭應(yīng)訴；以“支持地方中心工作”等為由要求法院做出不適法的裁決；以行政機(jī)關(guān)敗訴率考核法院工作等。

福建高院行政庭負(fù)責(zé)人說(shuō)：“行政訴訟‘告狀難、公民訴權(quán)得不到有效保護(hù)等問(wèn)題仍然存在。近5年來(lái)，全省行政訴訟一審被裁定駁回起訴的案件有1583起，這些未能進(jìn)入實(shí)體審理的案件，在二審審查時(shí)發(fā)現(xiàn)不少是應(yīng)當(dāng)依法予以審理的。”

泉州中級(jí)法院行政庭副庭長(zhǎng)夏惠英說(shuō)：“從實(shí)踐來(lái)看，被訴具體行政行為中有不少存在合法性問(wèn)題，但行政機(jī)關(guān)往往以‘考慮案件處理的社會(huì)效果或‘服務(wù)政府工作大局等為由施加壓力，要求法院駁回訴訟請(qǐng)求?！?/p>

以征地拆遷為例，莆田中級(jí)法院行政庭庭長(zhǎng)鄭完育介紹，地方政府為快速推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，有時(shí)在征地拆遷手續(xù)尚不齊備，或未與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的基礎(chǔ)上就實(shí)施了拆遷行為，這類明顯違法的行為被訴至法院后，地方政府往往以“敗訴會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展，已經(jīng)簽約的住戶會(huì)鬧事”等為由要求法院支持地方工作。

更為荒唐的是，在泉州鯉城、晉江等地，因?yàn)榻鼉赡晔钱?dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)年，征地拆遷任務(wù)重，一些基層法院行政庭負(fù)責(zé)人被地方政府抽調(diào)到工程項(xiàng)目部，要求承擔(dān)一定數(shù)量的拆遷戶簽約工作。

部分基層法官表示，這種行政機(jī)關(guān)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的做法既損害了司法公信力，也會(huì)使行政權(quán)力因缺乏司法制約而恣意妄為，侵害行政相對(duì)人權(quán)益。福建高院行政庭負(fù)責(zé)人透露，少數(shù)地方甚至要求法院在受理行政訴訟案件時(shí)，必須征得政府同意后才能立案。

記者了解到，一些地方將行政訴訟敗訴率納入政府績(jī)效考評(píng)，部分行政機(jī)關(guān)往往會(huì)對(duì)法院審案施加壓力，采取以拖促調(diào)、強(qiáng)迫協(xié)調(diào)等方式，造成案件久拖不決、久調(diào)不判，矛盾積累導(dǎo)致行政當(dāng)事人情緒行為激化。由于法院在人、財(cái)、物上受制于地方，一些地方政府甚至以行政案件敗訴率考核法院的工作績(jī)效。

龍巖一個(gè)縣法院行政庭負(fù)責(zé)人告訴記者，2011年該縣行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)到40%，影響了全縣的績(jī)效考評(píng)排名，結(jié)果行政庭法官的績(jī)效獎(jiǎng)金被地方政府扣了一半。

加強(qiáng)行政審判獨(dú)立性，關(guān)鍵在于剝離法院與地方的利益關(guān)系

福建省委黨校教授顧越利認(rèn)為，行政審判機(jī)制獨(dú)立性不足，行政審判權(quán)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上依附于行政區(qū)劃，法院經(jīng)費(fèi)來(lái)源、法官任免晉升等受制于地方，難以保證依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，直接影響了行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)和功能發(fā)揮，影響了法院的司法權(quán)威和公信。

記者采訪了解到，近年來(lái)，福建各級(jí)法院先后探索過(guò)集中管轄、異地管轄等方式審理行政案件，但由于法院在人、財(cái)、物上受制于地方政府的體制沒(méi)有改變，改革舉措在實(shí)踐中成效不顯著。

基層法官和專家提出，破解行政審判難題關(guān)鍵在于保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。中央目前提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，行政審判機(jī)制改革是群眾反映最迫切、最貼近司法改革目標(biāo)、改革難度相對(duì)較小的領(lǐng)域，可以考慮借鑒大陸法系國(guó)家和地區(qū)普遍采用的設(shè)立行政法院模式，設(shè)立專門的行政法院。行政法院不以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)確定，法院在人、財(cái)、物上獨(dú)立于地方。

發(fā)揮行政協(xié)調(diào)機(jī)制，和諧化解“民告官”爭(zhēng)議

如何走出“民告官”的現(xiàn)實(shí)困境？除了加強(qiáng)司法審判的獨(dú)立性，發(fā)揮行政協(xié)調(diào)機(jī)制作用也是值得肯定的一大探索。針對(duì)行政審判特點(diǎn)，近年來(lái)，福建各級(jí)法院和政府建立司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制，省政府和省法院還專門召開(kāi)府院聯(lián)席會(huì)議。雙方通過(guò)信息溝通與共享、重大案件及重要事項(xiàng)協(xié)調(diào)等，對(duì)于行政爭(zhēng)議案件，運(yùn)用和解、協(xié)調(diào)等方式，做好相關(guān)當(dāng)事人工作，在依法保護(hù)雙方合法權(quán)益前提下，達(dá)到原告自愿撤訴結(jié)案。

去年，漳州兩級(jí)法院受理行政案件201件，約一半的案件通過(guò)行政協(xié)調(diào)結(jié)案。漳州中級(jí)法院副院長(zhǎng)王文平介紹，該市探索立案、庭前、庭審和執(zhí)行階段的全程協(xié)調(diào)方式化解行政爭(zhēng)議，在法院主持下，促成當(dāng)事雙方達(dá)成和解，化解了一大批行政爭(zhēng)議案件。

在福建，行政協(xié)調(diào)成為各地行政審判常態(tài)化的工作機(jī)制。泉州中級(jí)法院副院長(zhǎng)陳慧瑛說(shuō)：“行政協(xié)調(diào)的案件大多存在行政機(jī)關(guān)的具體行政行為程序有瑕疵或?qū)嶓w上違法的情形，法院通過(guò)與行政機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)，督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷或改變具體行政行為，或是對(duì)于行政行為當(dāng)事人的利益依法予以補(bǔ)償后，由原告撤訴結(jié)案?！?/p>

基層法官表示，行政協(xié)調(diào)注重實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，節(jié)約了當(dāng)事人時(shí)間和金錢成本，大多數(shù)案件能當(dāng)場(chǎng)執(zhí)行，從司法實(shí)踐看，以協(xié)調(diào)結(jié)案的案件較少出現(xiàn)上訴、申訴情形。

據(jù)福建省高級(jí)法院統(tǒng)計(jì)，近3年來(lái)，該省各級(jí)法院一審受理行政案件8187件，其中45%左右的案件通過(guò)協(xié)調(diào)結(jié)案。

部分基層法官認(rèn)為，行政協(xié)調(diào)有助于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，高效保障行政相對(duì)人權(quán)益。在實(shí)現(xiàn)行政審判獨(dú)立的前提下，應(yīng)將行政協(xié)調(diào)機(jī)制寫入立法，明確在雙方當(dāng)事人同意的前提下，法官可以依法協(xié)調(diào)；在保障合法權(quán)益基礎(chǔ)上，促成雙方達(dá)成和解協(xié)議。為防范出現(xiàn)以拖代調(diào)、久調(diào)不判、“和稀泥”等情況發(fā)生，應(yīng)明確協(xié)調(diào)需遵循自愿、合法原則，在法定期限內(nèi)進(jìn)行，達(dá)不成協(xié)議的，法官應(yīng)依法予以判決。endprint