走健康城鎮(zhèn)化之路

肖金成+安樹偉

中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則以及今后一個時期我國推進城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，即推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平加強對城鎮(zhèn)化的管理。我們要以這六大任務(wù)為抓手，在穩(wěn)定城鎮(zhèn)化速度的同時，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走健康城鎮(zhèn)化之路。

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

2012年，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到7.12億人，城鎮(zhèn)化水平為52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35.3%，二者相差17.3個百分點。以北京市為例，2012年北京市常住人口已經(jīng)達到2069.0萬人，但是戶籍人口只有1297.5萬人，即北京有37.3%的人是沒有北京戶籍的外地人。2012年我國人戶分離人口有2.79億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?0.6%。這些人戶分離的人口多數(shù)居住在城市，但由于工作地與戶籍地的不統(tǒng)一，給他們就業(yè)和生活帶來了許多不便。農(nóng)民工子女無法平等地享受教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)；農(nóng)民工未納入就業(yè)地城鎮(zhèn)住房保障體系，權(quán)益得不到有效保障；造就了一些邊緣化的人口群體，構(gòu)成了一定的社會風(fēng)險。

我國“大躍進”時期形成的二元戶籍制度，原因在于農(nóng)業(yè)大幅度減產(chǎn)造成的商品糧短缺和經(jīng)濟衰退造成的就業(yè)困難，在戶籍制度上開始嚴格管理和限制人口流動，以便克服糧食約束、保障城市居民就業(yè)、維護作為傳統(tǒng)積累模式核心的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。戶籍制度的建立標志著城鄉(xiāng)隔絕的正式形成。從目前形勢看，促使二元戶籍制度形成的因素已完全消除。但是，很長一段時間國家戶籍制度的改革，也僅僅是逐步放開在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，沒有進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。這與人民群眾的期望相差甚遠。因此，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。最近，公安部已經(jīng)明確，到2020年要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

中央城鎮(zhèn)化工作會議要求：“要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！背擎?zhèn)化的最終目的是要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，因此，城鎮(zhèn)化必須以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。其首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是俗稱的農(nóng)民工。改革開放以來，一批批農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)，離開了農(nóng)村，進入工廠、城市，形成了龐大的群體，他們不僅為中國的工業(yè)化作出了貢獻，也為城鎮(zhèn)化作出了貢獻。但時至今日，雖然在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上農(nóng)民工大部分已屬于城市常住人口的一部分，但身份問題沒有解決，家屬沒有進城，未能享受城市居民平等的待遇，所以，農(nóng)民工問題受到社會各界的廣泛關(guān)注。

農(nóng)民工市民化就是讓已進城的農(nóng)民工不管是在大中城市，還是小城市、小城鎮(zhèn)都能享受與城市居民同等的福利待遇、同等的社會保障、同等的權(quán)利與義務(wù)，不再是城市的“邊緣人”。在社會保障制度方面，應(yīng)建立農(nóng)民工完善的和城市居民基本相同的社會保障和流動人口社會保障的可轉(zhuǎn)移問題。應(yīng)加快在農(nóng)民工輸入和輸出大省之間進行養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的對接試點工作。應(yīng)盡快研究社會保障全國統(tǒng)籌問題，以使農(nóng)民工群體全面建立社會保障制度盡快成為現(xiàn)實。在農(nóng)民工的子女教育問題方面，兒童教育當然應(yīng)是輸入地政府的責任，不應(yīng)該有任何的歧視。在住房方面，應(yīng)采取多種渠道增加農(nóng)民工住房的有效供給。制訂解決外來務(wù)工人員住房的長期政策，參照城市住房公積金制度，制訂并實行外來務(wù)工人員住房公積金制度，對建立公積金賬戶的外來務(wù)工人員允許其以公積金購房和支付房租；建設(shè)一批小戶型的公租房和廉租房，向包括外來人口在內(nèi)的無力購房的低收入群體出租。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率

我國國土空間雖然很大，有960萬平方公里的陸地國土，但適宜人居住和發(fā)展的空間并不大，約60%的土地為山地和高原，適宜工業(yè)和城市建設(shè)及耕作的土地僅有180多萬平方公里。我國中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國國土面積的一半以上，脆弱的生態(tài)環(huán)境，使大規(guī)模高強度的工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)只能在有限的空間展開。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我國保障糧食安全的耕地面積就很難保證。很長一段時間，一些地區(qū)粗放利用土地的現(xiàn)象十分嚴重。在城市建設(shè)上，追求低容積率，影響了城市對產(chǎn)業(yè)的承載能力和對人口的吸納能力。工業(yè)發(fā)展沒有投資強度標準和單位面積產(chǎn)出標準。大量耕地被占用，出現(xiàn)了很多“空心村”。在城鎮(zhèn)化過程中，本應(yīng)在城市建設(shè)用地增加的同時減少農(nóng)村居住用地，由于社會保障和戶籍沒有解決，進城農(nóng)民仍然保留了農(nóng)村的居住用地，造成了“雙重占地”。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，已逼近我國保障糧食安全的“紅線”。

今后十幾年是我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進的重要時期，也是空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期。我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對土地的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護耕地，還要保障生態(tài)環(huán)境，因此，必須調(diào)整發(fā)展思路，確立集約發(fā)展的理念。

1990至2012年，我國城市建成區(qū)面積由12856平方千米增加到45566平方千米，平均每年增加5.92%；同期城鎮(zhèn)人口由3.02億人增加到7.12億人，平均每年增加3.98%。建成區(qū)面積增長速度是城鎮(zhèn)人口增長速度的1.49倍。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，一是由于中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不對稱，導(dǎo)致地方政府以賣地為收入的“土地財政”，個別地方賣地收入占到了財政總收入比重的1/3；二是一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進程”的旗號，盲目拉大城市（鎮(zhèn)）框架，濫占耕地，不斷擴大城市面積；三是部分地區(qū)在經(jīng)營城市的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。如果按照這種思路繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地的數(shù)量將進一步減少，土地粗放利用的問題還會進一步加劇。

因此，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，“要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。”在空間上必須從“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”上做全面部署，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，全面促進資源節(jié)約，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高利用效率和效益。首先，需要確立集約發(fā)展的理念，推進產(chǎn)業(yè)集聚，提高土地集約節(jié)約利用水平。在許多中小城市，存在嚴重浪費土地的現(xiàn)象，城市規(guī)劃并未根據(jù)實際需求，盲目貪大。如在一個人口不到百萬的縣域內(nèi)，規(guī)劃近百平方公里的產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市建設(shè)區(qū)。城市建設(shè)既松散粗放，又追求奢華洋化，既浪費了土地，又浪費了資金。生態(tài)空間是以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主要功能的區(qū)域，在保障區(qū)域生態(tài)安全中發(fā)揮重要作用，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。人們占用的空間越多，給自然和動物保留的空間就越少。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除人們?yōu)榱松a(chǎn)和生活必不可少的空間之外，要盡可能多地保留更多的生態(tài)空間，這是人們在經(jīng)受多次大自然的報復(fù)之后形成的新理念。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展?！?城市群是中國未來經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，在全國生產(chǎn)力布局中起著戰(zhàn)略支撐點的作用。所謂城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)云集相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，以一個或幾個特大城市為核心，依托便捷的交通條件，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，共同構(gòu)成一個相對完整的城市“集合體”。在城市群范圍內(nèi)，原來的區(qū)域性中心城市和另外的城市形成了互補關(guān)系，大城市的功能不斷升級，給小城市和小城鎮(zhèn)帶來了機遇。小城市和小城鎮(zhèn)在城市群范圍內(nèi)，區(qū)位劣勢在弱化，而成本優(yōu)勢在強化。長三角、珠三角城市群有很多小城鎮(zhèn)能夠集聚那么多產(chǎn)業(yè)，和位于城市群之中有非常密切的關(guān)系。

通過發(fā)展不同規(guī)模的城市群來加快城鎮(zhèn)化的速度，將對消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展起到重要作用。因此，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，在空間布局上構(gòu)建“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，即以亞歐大陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、（北）京哈（爾濱）-（北）京廣（州）、包（頭）昆（明）通道為縱軸，以主要的城市群為主要支撐。對不同的城市群，要實行有區(qū)別的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策。對于地理空間形態(tài)和經(jīng)濟空間形態(tài)成熟的城市群，如京津冀、長三角和珠三角三大城市群，應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。對于新興的城市群，要加強和培育核心城市。此外，還應(yīng)在資源環(huán)境承載能力較強、能源和其他礦產(chǎn)資源比較豐富，具有一定的集聚經(jīng)濟和人口條件等的中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干規(guī)模較大的中心城市。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平

中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，“城市建設(shè)水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實行動，避免走彎路；要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。”

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，城市建設(shè)要考慮歷史傳承。我國城市大多有著悠久的歷史和璀璨的文化，有著獨特的歷史文化風(fēng)貌和景觀特色。但從目前來看，城市建設(shè)和更新改造大多缺乏對城市歷史文脈的尊重，缺乏對城市歷史文化內(nèi)涵、地方特色以及地方風(fēng)情的深入研究。不注重傳統(tǒng)街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護與繼承，許多歷史文化古跡和風(fēng)貌在城市建設(shè)和更新中被破壞甚至被完全摧毀，而新的建筑又毫無地方特色和風(fēng)貌，或造成“千城一面”的局面，或被一些低級和缺少內(nèi)涵的元素所替代。如寬馬路（或者景觀大道）、大廣場、大樹進城、亮化工程、標志性建筑等“形象工程”大量出籠，對中國城市的健康持續(xù)發(fā)展危害很大，不僅浪費了寶貴的資金和土地，妨礙了城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展，而且積累社會矛盾，消解地方文化和城市特色。一些標志性建筑完全是從天而降，與當?shù)氐臍v史文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、自然環(huán)境、城市空間模式全無關(guān)系。在西方往往只是書本、雜志或者展覽會上出現(xiàn)的畸形建筑，現(xiàn)在在一些城市矗立起來，隨著這建筑史上短暫的一頁被翻過去之后，它們將成為時代的“傷疤”，記錄下永遠的傷痛。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市總是要發(fā)展的。但對歷史文化名城，特別是歷史地段、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)、文物保護單位及其附近地區(qū)來說，最迫切的不是改造，更重要的是加強保護和精心整治，即要妥善處理好保護與更新的關(guān)系。這是公認的歷史文化名城保護的國際經(jīng)驗。要注意保護城市的個性，保護城市個性不僅要保護那些代表地域特色的古文物和古建筑，還應(yīng)當包括保護地方民俗、地域文化和地方精神。要著眼于本地區(qū)商業(yè)、文化、居住、旅游活動的復(fù)蘇和發(fā)展，采取保護整修、協(xié)調(diào)開發(fā)、開發(fā)重建等多種保護更新方法。妥善解決中心城區(qū)功能性的變化的同時，仍應(yīng)考慮保護舊城區(qū)文化遺產(chǎn)及其格局，包括對新建筑體量及高度的控制。當務(wù)之急，是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和政策，保障城市建設(shè)和更新中的公眾參與，使公眾參與成為城市建設(shè)和更新體系中一個必不可少的環(huán)節(jié)。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，生活空間要宜居，城市要建得更像城市，農(nóng)村要建得更像農(nóng)村。城市要以城市綜合體建設(shè)為重點，住宅與商業(yè)地產(chǎn)并重，著力打造高品質(zhì)生態(tài)居所。農(nóng)村要建設(shè)得更像農(nóng)村，田園小徑、青堂瓦舍、雞叫蛙鳴、小溪藕塘，才是真正的田園風(fēng)光。在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民離村進廠進城，等他們或他們的子女再回到農(nóng)村的時候，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村面目全非了，農(nóng)村也變成城市了。所以，中央城鎮(zhèn)化工作會議才有針對性地提出：“在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。”

（作者：肖金成，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長；安樹偉，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授）

責任編輯：杜梅萍