全球化進(jìn)程中的中國國家治理

楊雪冬

十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確立為全面深化改革的總目標(biāo)。這個目標(biāo)的確立基于對中國建設(shè)、改革和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的客觀分析，也體現(xiàn)了對中國與世界關(guān)系發(fā)生歷史性變化的敏銳判斷。中國所要解決的問題不僅具有中國特色，也帶有明顯的全球性。應(yīng)該將中國的國家治理現(xiàn)代化置于全球化這個宏觀歷史背景下進(jìn)行理解。

全球化的不斷深化，使得協(xié)調(diào)國家與國內(nèi)社會、國際社會的關(guān)系成為各國共同面臨的重要任務(wù)。面對各種新老問題，已經(jīng)成型的國家權(quán)力使用模式，運(yùn)用駕輕就熟的政策手段都失去了原來的效力，甚至陷入危機(jī)。如何完善國家治理體系，提升治理能力成為各國共同面臨的問題。

因此，中國的國家治理現(xiàn)代化是沿著對內(nèi)和對外雙軌進(jìn)行的。我們要從協(xié)調(diào)國家與國內(nèi)社會、國際社會雙重關(guān)系的角度出發(fā)，來思考國家治理現(xiàn)代化面臨的問題、發(fā)展的方向以及著力的重點(diǎn)。在許多情況下，只有通過改進(jìn)國際乃至全球治理，才能將國內(nèi)與國際兩種治理資源有效地調(diào)動和整合起來，并為國內(nèi)治理問題的解決創(chuàng)造更有利的條件。

全球化凸顯了國家變革的重要性

隨著全球化的深入，國家的作用從兩個方面凸顯出來：一是國家在公共問題解決中的不可缺性。盡管在全球化的過程中，具有跨國特征的主體，比如資本、各類跨國組織的影響力在不斷提升，但是要有效地解決全球化產(chǎn)生的諸多新的公共問題，依然不能離開主權(quán)國家，因?yàn)閲掖淼墓矙?quán)力往往是各種裁決、決定的合法性確認(rèn)者、最后執(zhí)行者，也是領(lǐng)土范圍內(nèi)大部分沒有跨國流動能力人口的保障者，還是大型跨國資本遇到市場無法解決問題時的求助對象。因此，我們看到，各國政府在減少管制、下放權(quán)力、給資本更大的自由、為社會組織的發(fā)展提供更多空間的同時，也在承擔(dān)起更多新的職能，各國財政支出的不斷增長就說明了這一點(diǎn)。

二是國家在全球交往中的整體性更加突出。國家在復(fù)雜而多樣的全球交往關(guān)系中，主體意識隨著與其他主體交往的擴(kuò)大和深化得以確立和加強(qiáng)。對多樣化主體的了解，開闊了各個國家的視野，增加了比較的參照系，有助于各個國家更清楚地認(rèn)識自己在全球化進(jìn)程中的地位和能力。而為了更好地適應(yīng)全球交往，各個國家也會主動或者被迫地將本國在全球體系中的地位，以及本國與其他國家、國際組織的關(guān)系納入考慮的范圍之內(nèi)，相應(yīng)地協(xié)調(diào)國內(nèi)關(guān)系，推動內(nèi)部整合。這種整合主要表現(xiàn)為各國都更加重視協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系，平衡國內(nèi)不同區(qū)域、不同利益間關(guān)系以及建設(shè)整體性政府等工作，以將內(nèi)部關(guān)系理順、矛盾減少，形成一致對外的合力，提高整個國家在全球體系中的行動能力。

國家的功能也隨著其全球化水平的提升不斷調(diào)整和充實(shí)，努力調(diào)整其對內(nèi)和對外的功能。對內(nèi)，面對更加多元化的國內(nèi)社會，國家的秩序維護(hù)功能和基本保障功能都在強(qiáng)化。國家基本保障功能的強(qiáng)化是國家面對資本跨國流動的本能性反應(yīng)。因?yàn)橄鄬τ谫Y本的流動而言，國家政權(quán)以及國內(nèi)大部分民眾都是領(lǐng)土性的，國家要獲得合法性，必然為國內(nèi)大部分民眾提供基本的公共品和公共服務(wù)。同時，國內(nèi)民眾由于對外部世界了解的加深，會對國家提出更高的要求。而各個國家為了留住和吸引資本，也會加強(qiáng)公共品和公共服務(wù)，將宜居環(huán)境建設(shè)與投資環(huán)境改善結(jié)合在一起，以提高本國的投資吸引力。

對外，面向國際社會，國家功能向構(gòu)建競爭優(yōu)勢和倡導(dǎo)本國價值拓展。在外部，國家權(quán)力的運(yùn)用面臨著其他國際主體的全方位競爭，國際因素在國家合法性構(gòu)建中的影響更加明顯。這使得國家更加重視國際競爭功能的發(fā)揮，以全面動員競爭資源。許多國家不再簡單地依靠自然稟賦，而是根據(jù)自身在全球化進(jìn)程中的位置以及自己的條件，進(jìn)行戰(zhàn)略性選擇，積極構(gòu)建競爭優(yōu)勢，來改變本國在國際分工中的地位，把握科技創(chuàng)新帶來的新的增長機(jī)會。采取這種戰(zhàn)略性行動的國家被稱為“競爭性國家”，國家為了保持經(jīng)濟(jì)增長，有目的地“創(chuàng)造、重構(gòu)或者加強(qiáng)自己的領(lǐng)土、人口、社會環(huán)境、制度以及經(jīng)濟(jì)組織的競爭優(yōu)勢”。

在世界多極化的背景下，國家的競爭功能也突破了經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域，向社會文化領(lǐng)域以及制度體系層次拓展，使國家的功能又增加了價值倡導(dǎo)的維度。之所以如此，有兩個主要原因：一是在國際社會中，美國以及西方所代表的制度、價值受到了廣泛的批評和質(zhì)疑，加快了國際社會中價值理念的多元化；二是各國對于國際制度、國際規(guī)則的建設(shè)，國家間關(guān)系的調(diào)整等都有自己的設(shè)想，希望將自己的理念、利益等投射其中，以更好地實(shí)現(xiàn)本國利益與國際社會發(fā)展的結(jié)合。各國政府都主動在國際社會中擴(kuò)大本國制度、文化的吸引力和影響力，以增強(qiáng)自己國際行為的可接受性，爭取國際話語權(quán)。

全球化對國家治理的改進(jìn)提出了要求

盡管國家的重要性在全球化進(jìn)程中以新的方式體現(xiàn)出來，但是國家只是更加復(fù)雜的國內(nèi)社會和國際社會中的主體之一。面對國內(nèi)外多元而相互聯(lián)系的關(guān)系，復(fù)雜多樣甚至跨越國界的問題，單單依靠國家掌握的資源是無法協(xié)調(diào)和解決的，必須將已經(jīng)多元化的國內(nèi)、國際主體有效地動員起來，突破國家為中心的單一模式，形成多元參與的解決問題新模式。強(qiáng)調(diào)多元合作的治理理念由此發(fā)展起來，逐漸成為各國調(diào)整國家職能，實(shí)現(xiàn)國家變革的方向。如果說一系列現(xiàn)代制度的建立是國家的第一次現(xiàn)代化的話，那么在全球化背景下國家從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變則可以視為第二次現(xiàn)代化。

治理作為一種理念被不同領(lǐng)域所接收，雖然各自表述的方式和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，但是在對治理的基本認(rèn)識上是一致的，即治理是多主體參與的、共同解決公共問題的過程。國家職能向治理方向的轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜的過程，涉及整個國家的體制結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員能力等，必然會遇到諸多的新挑戰(zhàn)。而如何處理國內(nèi)治理與國際或全球治理之間的互動關(guān)系，無疑是其中最新的一種。這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個方面：

一是國家行動的自主性有了更復(fù)雜的約束條件。國內(nèi)治理與國際或全球治理的互動導(dǎo)致了國內(nèi)問題的國際化，國際問題的國內(nèi)化，大大增強(qiáng)了問題的復(fù)雜性，這使得國家難以單獨(dú)作出決定，或者只依靠強(qiáng)制性手段來加以應(yīng)對解決，必須考慮到多方面的因素，以達(dá)成更廣泛的共識，獲得更大的支持。這使得國家要不斷豐富治理方式和手段，提高平衡利益和協(xié)調(diào)關(guān)系的能力。

二是國家合法性來源的國際化。由于國家參與國際事務(wù)的范圍擴(kuò)大，程度加深，國際社會的承認(rèn)也成為國家合法性的來源。這不僅體現(xiàn)在國家在國際事務(wù)中行為被接受程度，也反映在國內(nèi)社會對本國政府國際形象的關(guān)切。顯然，一個國際形象差的國家，也會受到國內(nèi)民眾的批評甚至反對。而一個國家對于國際事務(wù)的過度介入，超過了本國經(jīng)濟(jì)承受能力以及社會公眾的期待，也同樣會削弱國內(nèi)民眾的支持。

三是治理資源的整合。治理重要性的凸顯，是為了應(yīng)對全球化條件下更為復(fù)雜的情況和問題，但是治理資源是分散在多個主體中間的，這就會涉及資源的整合問題。雖然在國內(nèi)治理中，國家依然具有強(qiáng)大的資源整合能力，但是由于復(fù)雜問題中責(zé)任分擔(dān)難以明確，各主體之間信任不足等原因，真正的有效治理達(dá)成需要更多的配套制度。而在國際或者全球?qū)用嫔希行У馁Y源整合機(jī)制更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立，現(xiàn)有的國際組織和機(jī)制的權(quán)威性不足，各主體之間在責(zé)任分配上的巨大分歧等，都直接限制著相關(guān)問題治理的效果。

增強(qiáng)中國國家治理變革的全球向度

從廣義上說，中國的改革開放也是國家治理現(xiàn)代化的過程。因此，十八屆三中全會把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。在全面深化改革中，通過發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，培育社會的發(fā)展等新舉措，國家與國內(nèi)社會的關(guān)系進(jìn)行著重塑；而通過對外開放，加入WTO，承擔(dān)更多國際責(zé)任，國家與國際社會的關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這兩個關(guān)系的轉(zhuǎn)變幾乎是同步進(jìn)行、相互促進(jìn)的，也使中國的國家改革從一開始就選擇了治理的方向，并隨著中國與世界關(guān)系的改變，逐漸形成了國內(nèi)治理改革與國際乃至全球治理改革緊密聯(lián)系、互動復(fù)雜的局面。

經(jīng)過30多年的改革開放，中國成功實(shí)現(xiàn)了從封閉半封閉到全方位的偉大歷史轉(zhuǎn)折，當(dāng)代中國的前途命運(yùn)已日益緊密地同世界的前途命運(yùn)聯(lián)系起來。因此要始終站在國際大局與國內(nèi)大局相互聯(lián)系的高度，審視中國和世界發(fā)展問題，思考和制定中國的發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆三中全會提出要“以開放促改革”這個重要命題，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的過程中，將全球化帶來的變化轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫雀母锖屯晟频膭恿Α?/p>

因此，只有將“推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化”置于中國與世界關(guān)系發(fā)生根本性變化這個背景下，才能全面理解這種現(xiàn)代化的時代新含義。中國既是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國家，又是世界上最大的發(fā)展中國家，這兩種身份也說明了國內(nèi)國際兩個大局的復(fù)雜關(guān)系，這是塑造中國未來發(fā)展的重要條件之一。顯然，國家治理的現(xiàn)代化不單單是物質(zhì)層面的，更是制度與人的意義上；不是簡單的模仿學(xué)習(xí)，還是創(chuàng)造性建構(gòu)；不是封閉孤立條件下的現(xiàn)代化，而是積極參與全球化進(jìn)程中的現(xiàn)代化；不是只關(guān)注國內(nèi)治理問題的現(xiàn)代化，而是具有國內(nèi)和國際兩個面向的現(xiàn)代化。

全球化已經(jīng)成為了中國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本時代背景，也是構(gòu)建國家與國內(nèi)社會，國家與國際社會新型關(guān)系過程中的內(nèi)在要素，因此必須認(rèn)真對待全球化帶來的國家治理新問題。

首先，由于全球化力量的介入，國內(nèi)社會關(guān)系更加復(fù)雜化。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了社會的多元化，而包括人口、物資、資金、信息等在內(nèi)的各類資源的跨國，乃至全球流動，又為多元化的社會增添了國際化因素，使得一些社會群體比其他群體更能把握住全球化產(chǎn)生的新優(yōu)勢，享受到全球化帶來的好處。這些具有跨國界流動，或者動員資源能力的群體，相應(yīng)地就會更容易擺脫受領(lǐng)土邊界限制的國家權(quán)力的管制。這樣，全球化在加速收入差距拉大的同時，也改變了社會內(nèi)部的平衡關(guān)系，超出了國家權(quán)力的干預(yù)能力。

其次，國內(nèi)問題的國際化，限制了國家權(quán)力的自主行使。國內(nèi)問題的國際化一般有兩種形式：一種是問題產(chǎn)生了國際影響，多發(fā)生在國家處理國內(nèi)社會關(guān)系時，引起了國際社會的關(guān)注，甚至批評；另一種是問題涉及周邊乃至更多的國家，多表現(xiàn)為意外事件，災(zāi)難或者資源的分配。原有問題一旦國際化，就增加了解決的復(fù)雜性，也會超出了國家主權(quán)獨(dú)立行使的范圍。而如果處理不得當(dāng)，也會影響到國家在國內(nèi)外的形象。

再次，跨國問題、全球問題的不斷增多以及國際社會對于中國承擔(dān)更多國際責(zé)任要求的增強(qiáng)，正在改變著國內(nèi)責(zé)任與國際責(zé)任之間的均衡關(guān)系。盡管中國一直強(qiáng)調(diào)世界上最大發(fā)展中國家的身份，但是中國的快速發(fā)展以及綜合實(shí)力和影響的提升，使得中國也是許多跨國問題、全球問題的涉及者，成為國際社會的關(guān)注對象。這是一個不斷突出的現(xiàn)實(shí)。因此，國家必然要承擔(dān)更多的國際責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任，就意味著把更大比例的國家財富用于國際社會，這反過來會影響到國內(nèi)利益分配，并引起在國際問題優(yōu)先性上國家與國內(nèi)社會公眾之間的矛盾。這樣，在承擔(dān)國際責(zé)任的過程中，就形成了國內(nèi)與國際兩個層次的兩類矛盾，國際問題也實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)化。在國內(nèi)，矛盾的焦點(diǎn)是是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，在國際上，則是應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任。

第四，國家認(rèn)知與社會認(rèn)知的偏離，對于國家在治理過程中的角色提出了新要求。改革開放以來，國家依靠豐富的統(tǒng)治資源和文化傳統(tǒng)，一直充當(dāng)著社會認(rèn)知的塑造者和引導(dǎo)者，既保證了國家的決策和政策能夠在社會公眾中得到最大程度的認(rèn)可，大大減少了執(zhí)行的成本，也提升了國家與社會在國際事務(wù)中判斷與行動的一致性。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外聯(lián)系的擴(kuò)大深化，社會正在形成更為獨(dú)立而多元的認(rèn)知，一些社會群體也在一些問題上成為議程的設(shè)定者，在某些領(lǐng)域中成為新理念的創(chuàng)造者，這大大限制了國家的主導(dǎo)地位。無疑，市場和開放是消解國家中心地位的巨大力量。在這些變化的影響下，國家與社會在許多問題上的判斷和認(rèn)知都出現(xiàn)分歧，甚至一些長期形成的共識、標(biāo)準(zhǔn)也被打破。隨著代際的更替，新生代群體會更傾向于從水平比較，而非歷史比較的角度來看待國家行為。面對經(jīng)常提出疑問的社會群體，國家必須說服多于強(qiáng)制，協(xié)調(diào)多于命令，以自我改變來適應(yīng)社會的變化。

更有效地應(yīng)對這些問題，關(guān)鍵是在客觀分析國內(nèi)社會和國際社會發(fā)展變化情況的前提下，科學(xué)地推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。國家功能的面向，對內(nèi)即與國內(nèi)社會合作，國家基本功能是維持秩序、提供保障、培育社會和與社會合作，全球向度下的變革，則是民主、法治、協(xié)商；對外即與國際社會合作，國家基本功能是構(gòu)建競爭優(yōu)勢、倡導(dǎo)本國價值、承擔(dān)國際責(zé)任，全球向度下的變革，則是和平、發(fā)展、合作。

要增強(qiáng)中國國家治理變革的全球向度。首先，要在觀念上承認(rèn)國內(nèi)社會和國際社會變化的客觀性，逐步改變國家主導(dǎo)一切、包攬一切的思維模式和行為模式。國家治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)不僅僅是推動政府、執(zhí)政黨的現(xiàn)代化，更是實(shí)現(xiàn)社會以及每個個體的現(xiàn)代化，這樣才能為國家治理的有效持續(xù)運(yùn)行提供堅實(shí)的基礎(chǔ)。其次，要按照民主法治協(xié)商的精神推動國家制度的現(xiàn)代化。國家依然是國家治理體系中的首要主體，也是各類治理問題的主要解決者。既要將這些現(xiàn)代政治精神貫徹到各項制度的實(shí)際運(yùn)行之中，也要根據(jù)這些精神來改造和完善各項制度，從而使國家能夠通過制度化的方式有效整合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的新的力量、新的因素，形成國家與社會的新型合作關(guān)系。再次，要增強(qiáng)國家治理體系的開放性。國內(nèi)社會與國際社會的緊密互動，是國家治理所處的基本環(huán)境，面對的基本關(guān)系，這種互動帶來了開放的國內(nèi)社會和拓展的國際社會，導(dǎo)致了國內(nèi)、國際問題的相互轉(zhuǎn)化。因此，國家治理體系既要為應(yīng)對這些問題動員國內(nèi)國際各種資源，也要認(rèn)真對待國內(nèi)和國際兩個層面上不斷出現(xiàn)的非傳統(tǒng)責(zé)任。最后，要提高國家治理的能力。觀念的變化最終要體現(xiàn)為能力的提高。國家治理的能力不單單是國家的能力，而是所有治理主體的共同能力。因此，不僅要提高國家的能力，還要注重其他治理主體的能力建設(shè)，更要重視如何使各個有能力的主體形成最大的合力。這就需要建構(gòu)國家與其他主體之間的新型關(guān)系，使它們彼此間既能相互信任，也能相互補(bǔ)充，共同提升。

（作者：中央編譯局全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任、研究員）

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