新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇問題研究

陳佳麗，柳俊義

(福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350002)

1 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇的現(xiàn)狀

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)是由政府主辦、財政補貼并最終由政府兜底的一種社會保險，它不同于商業(yè)保險，不以盈利為目的。它是指我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)人員在繳納了一定的保險費后，當年老不能從事生產(chǎn)勞動時，從國家和社會取得幫助，享受養(yǎng)老金，以保障基本生活所需的一種社會保險制度[1]。

1.1 新農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇

養(yǎng)老金待遇有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府財政支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139(與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同)。若參保人死亡，其個人賬戶中除政府補貼外，可以依法繼承。政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。對于國務(wù)院統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，中央財政對中西部部給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助，即另外的50%由相應(yīng)的地方政府負擔。補助基數(shù)每人每月55元，即每年660元。地方政府對農(nóng)村居民個人繳費每人每年至少補30元，并且按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方財政代其繳納部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費[2]。

1.2 養(yǎng)老金的支付

個人繳費目前設(shè)100元至500元5個檔次，地方政府還可以根據(jù)實際需要提高檔次，由農(nóng)民自主選擇繳費檔次。按照目前的繳費標準和政府補貼標準，到期后參保人每年可以獲得的養(yǎng)老金如表1所示。

表1 不同繳費檔次對應(yīng)的養(yǎng)老金計發(fā)標準預(yù)測

注：資料來源于《福建省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見》宣傳提綱；測算的基本條件參照參考文獻[3]。

根據(jù)當前100～500元的繳費標準連續(xù)繳費15年計算，預(yù)測到期的養(yǎng)老金每年大致是852元、1008元、1164元、1308元、1464元，而600元和700元檔次的，預(yù)測到期的養(yǎng)老金分別大致是1620元和1764元。

2 中央及地方政府財政收支及新農(nóng)保補貼的分析與比較

2.1 中央政府財政收入及支出情況的分析

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》，2011年中央財政收入為51327.32億元，相應(yīng)的中央財政支出為16514.11億元，財政支出占財政收入的比重為32.17%。由該比重可以看出，中央的財政收入遠大于財政支出，中央財政有相當大的富余，它有能力加大對一些項目的投資，使財政收入最大化的被利用，去幫助更多需要資金支持的項目，充分實現(xiàn)財政收入當下的價值。從數(shù)據(jù)可以看出，一般公共服務(wù)、國防、公共安全、武裝警察、教育、科學(xué)技術(shù)、糧油物資儲備管理等事務(wù)和國債付息支出這些項目支出所占中央財政收入比重中都達到了1%以上，像社會保障和就業(yè)項目支出所占中央財政收入比重接近1%。

過去我國財政的支出結(jié)構(gòu)很不合理，存在著支出的越位與缺位的問題，而支出中最大的缺位就是社會保障支出的不足，這其中又以農(nóng)保支出的缺位最為突出[4]?，F(xiàn)在的情況也如此，雖然新農(nóng)保的問題得到越來越多重視，但是新農(nóng)保的養(yǎng)老保險待遇水平一直是存在的問題。2013年的政府工作報告指出，過去5年，我國全面推進社保體系建設(shè)，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。2014年為了完善社保制度、提高保障水平、增強公平性，中央政府應(yīng)該更加關(guān)注民生的一些項目，加大對它們的投資，使民生得到更好的保障。農(nóng)村問題現(xiàn)在非常突出，解決農(nóng)村老年人的基本生活問題是至關(guān)重要的，這對國家的發(fā)展也是至關(guān)重要的。公共財政投入的多少考驗的是政府執(zhí)政理念的定位。全國人大代表、河南省委宣傳部部長趙素萍表示：“一直以來，我們的想法是，寧愿緩一個工程、少上一些項目，也要把農(nóng)村養(yǎng)老的問題解決好。”

2.2 地方政府財政收入及支出情況的分析

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》，2011年地方財政支出所占財政收入的比重都超過100%，即支出大于收入，并且比重參差不齊，各省市差距懸殊。在東部11省市中，河北和海南這2個省的相關(guān)比重更是超過了200%；在西部20省市中，除了山西、重慶和陜西這3個省市的相關(guān)比重未超過200%，其余省市也都超過了200%，而山西和陜西也都超過了190%，接近200%，而像西藏、甘肅、寧夏、新疆和西藏這些省份，它們的相關(guān)都超過了300%，青海達到了637.29%，而西藏則甚至達到了1384.42%。通過這些數(shù)據(jù)，可以看出地方政府的財政壓力之大，特別是西部的這些省市。并且中國各個省市經(jīng)濟發(fā)展太不平衡，地方政府的財政能力也很懸殊，對社會保障這些項目的實施的難易程度也是不一，相比中央財政支出占財政收入的比重僅為32.17%，而地方財政巨大的入不敷出，中央政府應(yīng)該試圖減輕或緩解地方政府的財政壓力。

2.3 中央與地方政府對新農(nóng)保補貼的比較分析

以2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，在實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民全覆蓋的條件下，經(jīng)過初步計算(表2)，中央財政每年對新農(nóng)保的補貼大致為488.9778億元，而同期2011年中央財政支出為16514.1100億元，2011年中央財政收入為51327.3200億元，中央財政支出占中央財政收入比重為32.17%，中央財政補貼所占中央財政支出比重為2.96%，中央財政補貼所占中央財政收入比重為0.95%。對比其他國家，在財力支持方面，各國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予很大的財力支持，德國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助占70%，日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼份額在43%以上，法國超過60%，這些政策成為發(fā)達國家促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別的一項重要社會政策[5]。

表2 中央財政對“新農(nóng)?！钡哪暄a貼數(shù)額及所占中央財政相關(guān)比重

注：資料來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012》；由于農(nóng)村60歲以上人口無直接數(shù)據(jù)，故采用全國60歲以上人口占人口總數(shù)13.74%計算；表中數(shù)據(jù)“全國”不包括港澳臺地區(qū)，下同。

同時根據(jù)新農(nóng)保制度，地方政府每年要對參保民給予不少于30元的繳費補貼，并且對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵。而且，東部的11省市還需要對可領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保民每人每月給予27.5元的補貼，作為他們領(lǐng)取養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半(另一半由中央財政補貼)。以2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，在實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民全覆蓋的條件下，經(jīng)過初步計算，在東部11省市中，以財政補貼所占支出的比重來看，只有河北和山東2個省份的相關(guān)比重超過1.00%，而以財政補貼所占收入的比重來看，河北、福建、山東和海南這3個省份的相關(guān)比重超過1.00%，所以對于東部的大部分省市來說，新農(nóng)保這一項新補貼政策對于它們的財政壓力并不產(chǎn)生很大的影響，從這方面來看，它們有能力做好新農(nóng)保這個新項目；西部20個省市中，在財政補貼所占支出的比重和財政補貼所占收入的比重中，各個省市的相關(guān)比重都不超過1.00%。從東西部來比較，東部的平均財政補貼所占支出的比重為0.59%，高于西部的0.18%；而東部的平均財政補貼所占收入的比重為0.77%，高于西部的0.43%。從比重來看，整體來說是西部會小于東部的，雖然西部的地方財政所需支出較少，但是西部地區(qū)貧困，與發(fā)達的東部省市相比，它們還是面臨較大的財政壓力。并且即使是在東部或西部內(nèi)來看，不同省市所面臨的財政壓力也是具有很強的差異化。我國不僅東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平不平衡，單純在東部或西部省市中來說也不平衡，所以，如何充分考慮各個地區(qū)的財政的不平衡，解決好它們之間的差異化，將對完善“新農(nóng)?！敝贫炔⑶沂顾行У陌l(fā)展產(chǎn)生重要的作用。

新農(nóng)保就是為了解決農(nóng)村老年人的基本生活問題，然而從表1來看，即使參保人每年以最高檔次500元來繳費，等他已連續(xù)繳費15年，并且可以領(lǐng)取養(yǎng)老金時，由于新農(nóng)?；饡簳r實行縣級管理，沒人對保險基金進行投資增值，所以每年也就只能領(lǐng)取1464元，即每月的生活費也就122元。在2013年全國兩會中，人大代表普遍認為，在物價上漲和生活水平普遍提高的宏觀背景下，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實際作用日益式微。面對這些日益嚴峻的問題，要想解決農(nóng)村老年人的基本生活問題，亟須調(diào)高新農(nóng)保待遇水平。在2013年全國兩會上，人大代表各抒己見，“為農(nóng)民提供新農(nóng)保政策是政府的責(zé)任，應(yīng)該采取小步漸進的方式漲錢”的共識逐漸形成。

3 各地區(qū)農(nóng)村居民的生活水平的分析

3.1 各地區(qū)農(nóng)村人均消費占全國農(nóng)村消費比重的分析

如表3所示，各地區(qū)人均消費所占全國消費比重可以反映出該地區(qū)的物價水平和經(jīng)濟發(fā)展水平，像北京、上海和浙江等省市，經(jīng)濟發(fā)展水平高，相應(yīng)的物價水平也高，所以它們對應(yīng)的各地區(qū)人均消費所占全國消費比重也很高，東部各省市的平均比重達到了4.28%；而西部的那些省市的比重明顯相對低了不少，平均比重為2.65%，說明它們的經(jīng)濟發(fā)展水平低，相應(yīng)的物價水平整體也會比較低。在2013全國兩會上，鄭功成代表進一步建議，新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇水平應(yīng)該和農(nóng)民的生活成本有一定程度的掛鉤。他同時認為，更為具有可持續(xù)性的是要激勵農(nóng)民自覺參保，不能將農(nóng)民提高養(yǎng)老金的希望全部寄托在政府負責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金身上?！疤岣咝罗r(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金是一種補‘出口’的福利性措施，我認為更應(yīng)考慮補‘進口’，即參保環(huán)節(jié)的補貼。要通過補貼‘進口’的方式激勵農(nóng)民參保，通過農(nóng)民參保來實現(xiàn)養(yǎng)老金水平的持續(xù)提升。”由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，參保民的參保檔次可以因人而異，這個新農(nóng)保政策也需要讓村民明白，這些都是為了它們，是一個惠民的政策，讓他們放心的投保。

表3 各地區(qū)農(nóng)村居民的消費和純收入情況

注：資料來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012》。

3.2 各地區(qū)農(nóng)村人均純收入占全國農(nóng)村純收入比重的分析

如表3所示，各地區(qū)人均收入所占全國收入比重可以反映出該地區(qū)的經(jīng)濟水平，像東部省市的比重整體就比西部的高，東部省市的比重平均值達到4.52%，而西部省市的比重也就是2.51%，但是在東部省市之間的比重也是有不少的差距，像河北的3.07%和海南的2.78%相對于其他的東部省市，這個比重就顯得低了不少，而西部中，像甘肅也低到了1.69%，這也正說明了中國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，不僅僅局限于東中西部之間的不平衡，這3塊區(qū)域中也各自分別存在著不平衡。

3.3 各地區(qū)農(nóng)村人均消費占人均純收入比重的分析

如表3所示，各地區(qū)農(nóng)村居民每人消費所占每人純收入比重可以反映出該地區(qū)的生活壓力，比重越低，有更多的資金剩余，則生活壓力越少；比重越高，剩余的資金越少，則生活壓力越大，像甘肅、青海、寧夏、云南、貴州和陜西等這些西南、西北地區(qū)比重很高，生活壓力大，比較貧窮，需要更多的幫助。并且由于較低的統(tǒng)籌層次導(dǎo)致了基金互劑、基金保值增值、參保人員流動的困難。面對當今經(jīng)濟的發(fā)展，資金單純置放著就意味著貶值，像本已缺乏閑余資金的村民更對新農(nóng)保保持觀望態(tài)度，這種管理辦法也就直接影響了村民的參保積極性，對新農(nóng)保的全覆蓋也帶來了更多的困難，對新農(nóng)保的進一步實施和發(fā)展帶來了阻礙。

4 提交完善新農(nóng)保待遇的建議

4.1 提高新農(nóng)保待遇水平

目前的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，個人賬戶養(yǎng)老金可以暫時不調(diào)整，應(yīng)該首先提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保是為了解決農(nóng)村老年人的基本生活問題，所以應(yīng)該以農(nóng)村的最低生活保障水平為標準來設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣才能實際的解決農(nóng)村老年人的基本生活，從而真正的達到實行新農(nóng)保政策的目標?；A(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該達到農(nóng)村最低生活保障水平，而個人賬戶養(yǎng)老金則可以作為參保民為自己老年生活更滋潤、更豐富的一種投資，這也更加容易地讓村民意識到新農(nóng)保的優(yōu)惠，促動更多的村民參與到投保中，使新農(nóng)保更快地覆蓋到各地區(qū)，更好更快地解決農(nóng)村老年人的基本生活問題。

4.2 各地區(qū)新農(nóng)保待遇水平實行區(qū)域差異化

在中國，區(qū)域間面臨的風(fēng)險不同、各地發(fā)展保險的客觀環(huán)境和條件不同，因而各保險發(fā)展的依據(jù)和客觀基礎(chǔ)不同，所以在新農(nóng)保待遇方面，也要考慮區(qū)域間的不同性[6]。由于各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，物價水平也參差不齊，所以各個農(nóng)村地區(qū)的老年人的最低生活保障水平是不一樣的，設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，以各地區(qū)的最低生活保障水平為衡量標準。

先將中國的31個省市劃分為3個等級，分別是發(fā)達省市、中等省市和貧困省市，每個省市都有各自的農(nóng)村最低生活保障水平，每個省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金都要分別達到各自的農(nóng)村最低生活保障水平。加大對欠發(fā)達地區(qū)參保農(nóng)民財政補貼的力度，鼓勵欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民參保[7]。對于貧困省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金都由中央財政補貼；對于中等省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金75%由中央財政補貼，剩下的25%由地方財政補貼；對于發(fā)達省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金50%由中央財政補貼，另外的50%由地方財政補貼。對于省市等級的劃分，中央政府可根據(jù)各省市每年的經(jīng)濟發(fā)展情況等指標來劃分；對于各省市的農(nóng)村最低生活保障水平，各地區(qū)也應(yīng)該每年做一次調(diào)查，以確立它們各自的農(nóng)村最低生活保障水平。每年通過這些調(diào)查，來調(diào)整中央政府該年對各省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼方案，以及確立各省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這樣才能應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展的變化和物價水平的變動等一系列變動因素，使新農(nóng)保政策更加具有合理性、公平性及可變動性。

4.3 完善養(yǎng)老基金的管理

由于新農(nóng)保制度試點時間不長，基金規(guī)模有限，縣級管理的層次較低，抵御風(fēng)險的能力弱，目前尚不具備投資運行的基本條件[8]。新農(nóng)?；饝?yīng)該實行直接的省級管理，然后通過各省級匯總把基金匯總到全國中央管理機構(gòu)。中央管理機構(gòu)除了負責(zé)管理全國新農(nóng)保的繳費和待遇發(fā)放，還需要注重養(yǎng)老基金的保值和增值，需要聘請基金投資管理，他們對資金具有經(jīng)營權(quán)，負責(zé)基金的增值，所聘請費用由國家政府出資[9]。通過中央的整體控制，以及省級的配合和調(diào)整，將新農(nóng)保待遇基金收發(fā)達到進度有序，為新農(nóng)保政策的實行提供有力的保障。

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