淺談低效用地調(diào)查中容易產(chǎn)生的誤區(qū)

浙江省土地勘測規(guī)劃院 陳 銘

在臺州市國土資源局黃巖分局掛職期間，本人負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。黃巖區(qū)低效用地調(diào)查經(jīng)歷了“三下三上”的摸索。在一開始的工作開展過程中，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對低效用地調(diào)查和再開發(fā)利用存在著一些認(rèn)識誤區(qū)，往往會偏離低效用地調(diào)查的目的和要求。通過不斷的發(fā)現(xiàn)問題和改進完善，黃巖區(qū)低效用地的調(diào)查結(jié)果得到了有關(guān)部門的認(rèn)可。在全省開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作之際，我們認(rèn)真總結(jié)了黃巖區(qū)低效用地調(diào)查的工作經(jīng)驗，希望通過分析低效用地調(diào)查目的、調(diào)查對象和調(diào)查數(shù)量等方面容易產(chǎn)生的誤區(qū)及其產(chǎn)生的原因，為今后開展過程中避免類似的問題提供借鑒意義。

一、容易產(chǎn)生的誤區(qū)

（一）調(diào)查目的的誤區(qū)

區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)低效用地調(diào)查的部門和領(lǐng)導(dǎo)，在落實低效用地調(diào)查和推進工作進展的工作中，最容易在調(diào)查目的上產(chǎn)生三個誤區(qū)：認(rèn)為低效用地調(diào)查目的就是解決違法用地等歷史遺留問題、解決“三改一拆”的拆后土地利用問題、如何充分利用政策紅利等問題。不得不說這些因素是推進低效用地調(diào)查的有力手段，也是低效用地調(diào)查能夠切實解決的問題，應(yīng)該納入到低效用地調(diào)查的成果之中。但是這些只是低效用地調(diào)查之后解決的部分問題，不是主要目的。

低效用地調(diào)查的主要目的是調(diào)查建設(shè)用地利用效率，為浙江省到2020年實現(xiàn)“四個翻一番”做前期基礎(chǔ)調(diào)查。片面強調(diào)低效用地調(diào)查的某些目的，往往會在調(diào)查中失去主要目標(biāo)，結(jié)果也會發(fā)生偏差。

1.調(diào)查目的誤區(qū)一：解決違法用地問題等歷史遺留問題。第一次調(diào)查中，黃巖區(qū)北城街道、東城街道等都將違法用地處理作為本次調(diào)查的主要目的。誤區(qū)產(chǎn)生原因：文件中規(guī)定，納入低效用地調(diào)查再開發(fā)的違法用地，必須處理到位。而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要處理到位，納入低效用地調(diào)查范圍，就可以馬上進行再開發(fā)利用。而低效用地再開發(fā)利用中提到“鼓勵流轉(zhuǎn)”、“協(xié)議置換”等多種方式，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)看到了解決歷史遺留問題的希望。

2.調(diào)查目的誤區(qū)二：解決“三改一拆”拆后土地利用問題。第一次調(diào)查中，黃巖區(qū)院橋鎮(zhèn)等將“三改一拆”拆后土地利用作為了本次調(diào)查的主要目的。誤區(qū)產(chǎn)生原因：黃巖區(qū)在2013年上半年開展了“三改一拆”工作，因為工作成果較好，全省的“三改一拆”工作現(xiàn)場會也在黃巖召開。大量的建設(shè)用地拆除后急需尋找再開發(fā)利用的方法，恰好低效用地調(diào)查在這個時間開展，區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)自然想到了這是一個解決“三改一拆”拆后土地利用的好契機。

3.調(diào)查目的誤區(qū)三：政策紅利要充分利用。第一次調(diào)查開始時，黃巖區(qū)政府多次開會落實低效用地調(diào)查工作，反復(fù)強調(diào)充分利用政策紅利。甚至臺州市建設(shè)局的一位領(lǐng)導(dǎo)在會議上提出“用地不用批”的想法。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作中給企業(yè)宣傳為“重大利好，用地不用指標(biāo)”。造成有幾個企業(yè)有連夜違法擴建的沖動，幸好通過第二次調(diào)查前及時正確宣傳，沒有讓錯誤發(fā)生。誤區(qū)產(chǎn)生原因：根據(jù)國家、省、市有關(guān)低效用地調(diào)查的文件規(guī)定，納入低效用地調(diào)查再開發(fā)的建設(shè)用地，包括違法用地等建設(shè)用地可以通過多種方式再開發(fā)利用。區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這部分建設(shè)用地再利用無需使用年度計劃指標(biāo)，因此認(rèn)為是一個重大紅利，要充分利用。不可否認(rèn)這確實是推進低效用地調(diào)查工作順利開展的有效手段，但是過分宣傳會在地方造成一定的負(fù)面影響。

（二）調(diào)查對象的誤區(qū)

根據(jù)臺州市低效用地調(diào)查的技術(shù)規(guī)程，城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地。主要包括：布局散亂的存量建設(shè)用地（含列入“三改一拆”范圍的用地）、利用粗放的存量建設(shè)用地、用途不合理的存量建設(shè)用地和其它經(jīng)評價認(rèn)定為低效利用的存量建設(shè)用地。

多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在第一次調(diào)查過程中，調(diào)查范圍僅僅局限轄區(qū)內(nèi)拆后、違法和有改造意向的建設(shè)用地。誤區(qū)產(chǎn)生原因：由于在調(diào)查目的的誤區(qū)，對調(diào)查對象也會產(chǎn)生偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基層業(yè)務(wù)人員并不能充分理解上述四個調(diào)查對象的具體意義，大部分調(diào)查人員把調(diào)查對象局限的理解為“三改一拆”后的土地或其他城、鎮(zhèn)、村各類違法用地，以及其他能夠?qū)嵤└脑斓耐恋亍?/p>

（三）調(diào)查數(shù)量的誤區(qū)

黃巖區(qū)北城街道因為擔(dān)心后期低效用地考核的問題，報的數(shù)量太多導(dǎo)致隨后的低效用地利用難以實施，會造成考核比例過低。所以第一次調(diào)查只上報了一百畝左右。而頭陀鎮(zhèn)則擔(dān)心不能充分利用政策紅利，怕有遺漏，所以將90%的建設(shè)用地都納入低效用地范圍。誤區(qū)產(chǎn)生原因：越少越好，容易通過考核；越多越好，全部納入調(diào)查范圍以免遺漏。低效用地調(diào)查工作并未規(guī)定各地需要調(diào)查的數(shù)量，這也是因為各地差異較大，低效用地數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)難以劃分的原因。

二、如何避免低效用地調(diào)查中的誤區(qū)的幾點建議

（一）做好政策解讀，加強宣傳和引導(dǎo)

在工作部署和宣傳的時期，應(yīng)當(dāng)強調(diào)低效用地調(diào)查是一項基礎(chǔ)調(diào)查工作，不能為了順利推進工作而進行片面的宣傳，比如解決違法用地等歷史遺留問題等。誠然，低效用地調(diào)查是一項重要的工作，但是相對基層政府而言，其他的各種工作紛繁復(fù)雜，難以全面推動。區(qū)政府會通過一些宣傳刺激的方式，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)盡快推動落實低效用地調(diào)查。但是如果片面的宣傳反而會得到相反的結(jié)果，不利于工作的順利開展。低效用地調(diào)查是一項重要工作，雖然是由政府主導(dǎo)，但是國土資源部門也應(yīng)當(dāng)向政府領(lǐng)導(dǎo)加強宣傳，做好政策解讀，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的政府解釋清楚工作的意義和主要目的，充分認(rèn)識建設(shè)用地節(jié)約集約利用的迫切性和提升全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的意義，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在低效用地調(diào)查的基礎(chǔ)上解決一部分迫切需要解決的土地問題，避免在工作中走彎路。黃巖區(qū)在低效用地調(diào)查中，國土資源分局的分管領(lǐng)導(dǎo)逐一到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去跟主管領(lǐng)導(dǎo)說明情況、解釋政策，最終調(diào)查工作得到了很好地落實。

（二）合理確定范圍，制定可操作的技術(shù)要點

低效用地調(diào)查需要一個可操作的定量標(biāo)準(zhǔn)，既轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的某項指標(biāo)滿足某種標(biāo)準(zhǔn)的可以劃入低效用地調(diào)查范圍。這項工作比較困難，但必須要明確，否則難以操作。雖然各地情況不同，標(biāo)準(zhǔn)也會差距很大，但是可以結(jié)合調(diào)查地經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、稅收、歷史沿革等各方面的情況作為參考，以此來劃定低效用地的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。黃巖區(qū)低效用地調(diào)查是自己制定的標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)參考了黃巖區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、稅收用電以及黃巖區(qū)城鎮(zhèn)工礦發(fā)展歷史來進行初步劃定。

（三）扎實開展調(diào)查摸底，有序開展各項工作

由于低效用地調(diào)查涉及到大量的外業(yè)工作，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)厥煜で闆r的基層人員進行外業(yè)調(diào)查。由于此項工作比較新，基層人員沒有接觸過，在發(fā)揮基層外業(yè)人員熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢之時，也應(yīng)當(dāng)向他們詳細(xì)的解釋清楚有關(guān)調(diào)查要求，解答他們的疑惑，同時糾正他們的錯誤觀念。不能夠簡單的“培訓(xùn)——發(fā)外業(yè)調(diào)查圖表——回收成果”這種方式進行低效用地調(diào)查工作，而應(yīng)該通過“培訓(xùn)——試點調(diào)查——解答糾正——擴大調(diào)查——解答糾正——補充調(diào)查”這種反復(fù)的過程來進行。黃巖區(qū)低效用地調(diào)查是通過在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點再推開的方式，最終比較圓滿地完成了低效用地調(diào)查任務(wù)，成果得到市局的充分認(rèn)可。