公眾參與下的食品安全規(guī)制

丁 鵬，王淑娟(沈陽大學(xué)政法學(xué)院，遼寧沈陽 110044)

公眾參與下的食品安全規(guī)制

丁 鵬，王淑娟
(沈陽大學(xué)政法學(xué)院，遼寧沈陽 110044)

論證了公眾參與的重要作用，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)出臺政策支持公眾參與食品安全規(guī)制，提出了完善公眾參與食品安全規(guī)制的對策，以期能提高消費(fèi)者在博弈局中的地位，維護(hù)消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城市社會的可持續(xù)發(fā)展。

博弈局;公眾參與;食品安全;規(guī)制

“民以食為天”，食品作為一種日常必需品，每天要發(fā)生大量的購買和消費(fèi)行為，不合格的食品不僅給人體健康造成了嚴(yán)重?fù)p害，而且給社會帶來了巨大的誠信隱患。依照《食品安全法》所確立的新安全標(biāo)準(zhǔn)，食品安全不僅指食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)的安全，還包括食品包裝、運(yùn)輸、貯藏等環(huán)節(jié)的食品安全?？梢?，食品安全問題發(fā)展到今天，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生或食品污染的范圍，已經(jīng)關(guān)系到人類賴以生存和健康發(fā)展的社會問題，它需要全社會的廣泛參與。古語說得好:“大智興邦，不過集眾思”(《格言聯(lián)璧》)。政府的政策要做到客觀，符合實(shí)際，符合人民的真實(shí)意愿，就必須傾聽來自人民的心聲，集思廣益。實(shí)踐證明，食品安全問題僅僅依靠政府單方面的管理規(guī)制并未起到理想的效果。因?yàn)槭称钒踩婕暗矫總€(gè)公眾的自身利益，只有充分發(fā)揮社會公眾的力量，讓公眾充分參與到食品安全的規(guī)制和管理過程中，才能從根本上解決食品安全問題。

然而社會的現(xiàn)實(shí)情況是社會公眾在食品交易的博弈局中總是處于信息劣勢地位。普通的社會公眾一般都是通過食品成分說明、生產(chǎn)日期等標(biāo)示性的文字來簡單地判斷該食品的安全性，很難對食品加工、制造、銷售企業(yè)的信息有充分的了解。因此，在企業(yè)尋求自身利益最大化過程中，政府需要站在公眾的角度，采取一系列有效手段，對食品加工、制造、包裝、儲藏、運(yùn)輸、銷售等企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法，支持公眾參與食品安全規(guī)制過程，增加消費(fèi)者在博弈中的話語權(quán)，幫助消費(fèi)者形成利益集團(tuán)，從而確保公眾食品安全，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

一、公眾參與食品安全規(guī)制的規(guī)范性分析

公眾參與是在20世紀(jì)六七十年代美國“新公民參與運(yùn)動(dòng)”下興起和發(fā)展起來的一種政策決定機(jī)制。公眾參與食品安全規(guī)制是指社會公眾有權(quán)平等地通過一定的程序或途徑參與食品安全利益相關(guān)的決策、實(shí)施活動(dòng)，使得其符合廣大公眾的切身利益[1]。正如科恩指出的:“民主過程的本質(zhì)就是參與決策”[2]。公眾參與的本質(zhì)是一個(gè)社會各利益群體進(jìn)行博弈最終達(dá)成妥協(xié)的過程，同時(shí)也是彌補(bǔ)政府有限理性的缺陷與克服公共權(quán)力腐敗的必要路徑。盧梭在《社會契約論》中表明過這樣的觀點(diǎn)“人民力量只有集中起來才能行動(dòng);如果分散開來，它就會消滅，正如灑在地面上的火藥的作用，只能是星星點(diǎn)點(diǎn)地燃燒而已?！盵3]黨的十七大報(bào)告中也著重強(qiáng)調(diào)要從社會各個(gè)層面逐步擴(kuò)大公眾參與度，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。公眾參與機(jī)制可以有效提高政治體系的代表能力和回應(yīng)能力，有助于加強(qiáng)政府合法性，增強(qiáng)公民對政府決策的認(rèn)同，進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定[4]。公眾參與機(jī)制能夠促使政府決策朝著真正有利于公眾的方向發(fā)展，并且能夠提高政策在實(shí)踐中的執(zhí)行效果。我國的食品安全監(jiān)管過程中存在公眾參與的缺位問題。為適應(yīng)當(dāng)前形勢，有必要將公眾參與機(jī)制引入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，從公眾參與的視角，研究食品安全規(guī)制，以便促使監(jiān)管決策更科學(xué)、更可行。

二、公眾參與食品安全規(guī)制的經(jīng)濟(jì)分析

在食品市場交易博弈過程中，食品市場的交易主體食品生產(chǎn)、制造或銷售企業(yè)與消費(fèi)者

雙方的信息處于不對稱的狀態(tài)。作為食品終端的消費(fèi)者在與食品企業(yè)進(jìn)行博弈的過程中，明顯處于信息劣勢的一方。企業(yè)擁有大量信息，總是千方百計(jì)地以高價(jià)出售劣質(zhì)產(chǎn)品;而消費(fèi)者則處于信息劣勢:因此，政府有必要制定、實(shí)施有利于提高消費(fèi)者博弈能力的制度，促進(jìn)城市和諧可持續(xù)發(fā)展。下面筆者主要從博弈模型出發(fā)對公眾參與食品安全規(guī)則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。這個(gè)模型主要用來證明在食品市場交易博弈過程中，消費(fèi)者處于劣勢地位，需要政府出臺相關(guān)政策法規(guī)給予平衡。

1.模型假定

假設(shè)1博弈局中一方博弈主體食品加工制造企業(yè)，可以制售質(zhì)優(yōu)合格與劣質(zhì)不合格兩種食品①在前提假設(shè)中企業(yè)都是經(jīng)濟(jì)人，即追求自身利益最大化的主體，制造劣質(zhì)、不安全的食品會降低企業(yè)的成本，增加企業(yè)的利潤，因此企業(yè)會生產(chǎn)不安全、劣質(zhì)食品，產(chǎn)生兩種策略。。生產(chǎn)質(zhì)優(yōu)合格食品概率為m，生產(chǎn)劣質(zhì)不合格食品概率為(1-m)。由于企業(yè)不可能以低價(jià)出售質(zhì)優(yōu)合格食品，否則會虧損，因此假設(shè)概率為0。而對于劣質(zhì)不合格食品，企業(yè)高價(jià)出售概率為α(0＜α＜1)，但需要有C0的偽裝成本。低價(jià)出售劣質(zhì)不合格食品概率為(1-α)。

假設(shè)2 優(yōu)質(zhì)合格食品與劣質(zhì)不合格食品的價(jià)格、成本與消費(fèi)者購買所獲得的效用分別為P1，P2;C1，C2;U1，U2。同時(shí)假定P1＞P2，C1＞C2，U1＞U2。且消費(fèi)者對兩類食品的效用感受為U1-P1＞U2-P2，即優(yōu)質(zhì)合格食品的效用大于劣質(zhì)不合格食品效用。

假設(shè)3 消費(fèi)者有兩種策略，購買與不購買，概率分別為n(0≤n≤1)和(1-n)。消費(fèi)者選擇不買時(shí)，其收益為0，此時(shí)企業(yè)的損失為全部成本。

假設(shè)4 由于自由競爭的市場缺陷，在食品交易市場需要政府規(guī)制彌補(bǔ)失靈行為。假設(shè)在企業(yè)與消費(fèi)者博弈過程中，有個(gè)隱藏的假設(shè):通過政府規(guī)制有一定數(shù)量社會福利的增加，其規(guī)制成本為C，檢驗(yàn)食品概率為q，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)企業(yè)高價(jià)出售劣質(zhì)不合格食品時(shí)，則對其處罰F，且企業(yè)補(bǔ)償消費(fèi)者X。

2.模型的支付矩陣

模型的支付矩陣見表1。

表1 食品加工制造企業(yè)與消費(fèi)者博弈支付矩陣

3.博弈均衡與結(jié)果分析

依據(jù)博弈矩陣，求解不完全信息動(dòng)態(tài)博弈期望收益。企業(yè)與消費(fèi)者的期望收益分別為π1、π2。食品企業(yè)的期望收益π1為

同理，消費(fèi)者的期望收益π2為

由以上結(jié)果可知，在假設(shè)的前提下，如果食品加工制造企業(yè)選擇食品以次充好的概率為α*，那么消費(fèi)者就以n*的可能性購買食品。由于信息不對稱，企業(yè)更傾向于以高價(jià)格出售劣質(zhì)食品。影響以假亂真高價(jià)出售不合格食品概率的主要因素有政府規(guī)制部門對其違法違規(guī)行為的懲罰力度、與政府之間合謀程度、被發(fā)現(xiàn)后給予消費(fèi)者的補(bǔ)償額度，以及企業(yè)為高價(jià)銷售劣質(zhì)不合格食品須付出的偽裝費(fèi)用等。而消費(fèi)者購買概率取決于α*的大小，如果企業(yè)高于α*的概率時(shí)，消費(fèi)者拒絕購買，反之，則選擇購買。而購買概率如果大于n*，企業(yè)最優(yōu)策略是繼續(xù)偽裝劣質(zhì)不合格食品來欺詐消費(fèi)者;反之，企業(yè)合法經(jīng)營收入所得大于以次充好，企業(yè)選擇誠實(shí)守法經(jīng)營。當(dāng)消費(fèi)者購買概率等于n*時(shí)，企業(yè)隨機(jī)選擇戰(zhàn)略。如果消費(fèi)者購買食品的概率大于n*，企業(yè)以次充好商品價(jià)格低，大部分消費(fèi)者只關(guān)注價(jià)格低廉的食品，這樣長期下去，易導(dǎo)致食品市場劣質(zhì)食品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)食品，即產(chǎn)生逆向選擇。

可見，在沒有政府監(jiān)管的情形下，企業(yè)會憑借信息優(yōu)勢來欺騙消費(fèi)者的行為，導(dǎo)致食品交易市場混亂。從博弈模型來看，取得社會福利最大化的最理想狀態(tài)是使得n*盡可能大，而α*盡可能小。這就需要政府采取有效政策監(jiān)管食品生產(chǎn)、制造和銷售企業(yè)，以平衡消費(fèi)者與食品生產(chǎn)銷售者之間的利益。公眾參與機(jī)制能夠促進(jìn)政府在監(jiān)管食品安全的過程中更加公開、透明、民主，從而能夠最大限度地保障消費(fèi)者的權(quán)益，提升在食品安全交易市場中的話語權(quán)。

三、完善公眾參與食品安全規(guī)制的對策

食品市場的運(yùn)行是一個(gè)自成體系的鏈條，涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)。食品安全監(jiān)管同樣應(yīng)當(dāng)涵蓋食品鏈條的上述環(huán)節(jié)，貫穿從“農(nóng)田到餐桌”的全過程。任何一個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管不到位，都可能帶來食品安全隱患[5]。僅依靠單一的行政機(jī)構(gòu)對上述環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管并不能很好地實(shí)現(xiàn)目的，因此有必要整合食品生產(chǎn)者、銷售廠商、消費(fèi)者、中介組織與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等社會力量進(jìn)行有效地配合與協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力才能實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管的效用。食品安全公眾參與機(jī)制，能為社會力量參與食品安全監(jiān)管提供良好的合作平臺。

1.擴(kuò)大食品安全宣傳

擴(kuò)大食品安全宣傳，可以增加公眾對食品安全的認(rèn)知度和責(zé)任感。一般來講，公眾并不能自發(fā)地意識到自己作為公眾的權(quán)利或義務(wù)去主動(dòng)參加食品安全監(jiān)管。因此有必要對公眾進(jìn)行相關(guān)的常識和法律法規(guī)宣傳教育，增加公眾對食品安全的了解，促使其形成參與食品安全規(guī)制的意識和動(dòng)力。當(dāng)公眾認(rèn)識到自己是食品安全隱患的潛在受害主體的時(shí)候，其就會增強(qiáng)對食品安全的重視度、認(rèn)知度及整治食品安全的責(zé)任感。筆者認(rèn)為，信息公開制度是一個(gè)有效推行安全宣傳活動(dòng)的制度，可參照《日本食品安全基本法》中關(guān)于食品安全信息公開制度的內(nèi)容來設(shè)計(jì)我國的食品安全信息公開制度。如:要求食品相關(guān)企業(yè)及時(shí)并且定時(shí)通報(bào)、提供食品安全管理的工作情況和相關(guān)的信息資料;國家、地方公共團(tuán)體，食品安全委員會等設(shè)置信息窗口，收集食品安全信息并及時(shí)、定期公布食品安全信息和各種與食品安全有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);食品安全委員會必須自覺地向社會公開食品安全政策的決議過程等[6]。此外，有關(guān)政府主管部門或行業(yè)協(xié)會可組織一些有關(guān)食品安全的知識講座，讓社會大眾對食品安全產(chǎn)生基礎(chǔ)的認(rèn)知。食品生產(chǎn)、制造、銷售企業(yè)也可以通過新聞、媒體或廣告等方式來宣傳相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)或成分標(biāo)志等。這些宣傳教育也能增加公民對社會發(fā)展的責(zé)任感，激發(fā)其參與食品監(jiān)管的熱情。

2.完善立法領(lǐng)域的公眾參與

《食品安全法》第10條規(guī)定:“任何組織或者個(gè)人有權(quán)……對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！边@是憲法賦予公民參政議政權(quán)利的具體體現(xiàn)。這種源頭參與的方式可以促使食品安全領(lǐng)域的公民權(quán)得到有效的保障。《日本食品安全基本法》第13條規(guī)定，為了將國民的意見反映于制定的政策中，并確保其制定過程的公正性和透明性，在制定食品安全政策時(shí)，應(yīng)采取必要措施促進(jìn)提供與政策相關(guān)的信息，提供機(jī)會陳述對政策的意見，促進(jìn)相關(guān)單位、人員之間交換信息和意見[7]。國家、地方立法機(jī)關(guān)或有關(guān)政府部門在出臺有關(guān)食品安全的法律法規(guī)或政策之前，應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)上問卷、立法聽證、社會調(diào)查問卷等方式大量聽取公眾的意見，尤其是涉及到食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的問題，更應(yīng)當(dāng)滿足大多數(shù)公眾的要求。立法聽證是一個(gè)更為正式和有效的源頭參與制度，它能夠?qū)⒚褚庥行У伢w現(xiàn)在立法中。目前，聽證程序已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域適用，包括行政聽證、信訪聽證、價(jià)格聽證等。筆者認(rèn)為，食品監(jiān)管領(lǐng)域的聽證可以包括相關(guān)食品安全法律法規(guī)出臺的聽證、食品價(jià)格制定的聽證，以及對食品加工制造主體行政處罰的聽證等環(huán)節(jié)。在上述聽證程序當(dāng)中應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的程序，以突顯公眾參與的地位，如公眾評價(jià)意見小組聽證，聽取公眾評價(jià)小組的多數(shù)票意見是政府決策的必經(jīng)程序。通過這種聽證，能夠促使相關(guān)政府部門更加理性地對食品加工、制造、銷售企業(yè)進(jìn)行食品監(jiān)管，平衡食品消費(fèi)者和制造、銷售食品企業(yè)之間的信息不對稱，從而提高消費(fèi)者的博弈力量。

3.建立公眾協(xié)助執(zhí)法機(jī)制

食品安全監(jiān)管關(guān)系到社會百姓的生存與健康，也關(guān)系到公共衛(wèi)生的安全與維護(hù)，不論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是社會公眾，包括食品市場鏈條上涉及到的任何主體，對此都有共同的利益。為此，應(yīng)當(dāng)努力推動(dòng)公眾協(xié)助執(zhí)法機(jī)制的建立和運(yùn)行。公眾協(xié)助執(zhí)法在中國并不陌生，大家最常見的就是交通協(xié)勤。但公眾協(xié)助執(zhí)法并不僅僅表現(xiàn)為協(xié)勤，還可以有其他的方式。如組成消費(fèi)者聯(lián)盟處理私人之間的爭議，積極幫助執(zhí)法部門獲取與食品安全相關(guān)的證據(jù)并積極作證，檢舉、揭發(fā)黑加工窩點(diǎn)等。只要盡力配合國家主管部門治理食品安全問題，就是協(xié)助執(zhí)法。其中，消費(fèi)者協(xié)會的維權(quán)行動(dòng)是公眾協(xié)助執(zhí)法的重點(diǎn)表現(xiàn)。消費(fèi)者組織的維權(quán)職能包括以下方面:積極參與食品安全管理，對食品進(jìn)行監(jiān)督、檢查;就有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的問題，向食品安全行政機(jī)關(guān)反映、查詢，提出建議;受理消費(fèi)者的投訴，并對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解;投訴事項(xiàng)涉及食品質(zhì)量問題的，可以提請鑒定部門鑒定;對侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，通過大眾媒體予以揭露、批評等[8]。通過消費(fèi)者協(xié)會的維權(quán)給受害消費(fèi)者大力支持，從而使受害消費(fèi)者獲得強(qiáng)有力的后盾。消費(fèi)者協(xié)會的這些行動(dòng)對于政府主管食品安全的機(jī)構(gòu)而言是一個(gè)有益的補(bǔ)充和推動(dòng)，民間與官方合力推動(dòng)食品安全領(lǐng)域的健康發(fā)展是一個(gè)有效的途徑。

4.完善公眾對食品安全的監(jiān)督機(jī)制

公眾發(fā)揮無處不在的監(jiān)督人的身份對于食品生產(chǎn)、加工、制造、運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)的監(jiān)督來說十分重要。可以利用現(xiàn)代化的手段，如手機(jī)拍攝、發(fā)微博、找媒體曝光、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等方式，隨時(shí)檢舉揭發(fā)違法企業(yè)。將這些違法企業(yè)的行為公布于眾，讓社會力量來評判它。這無疑對企業(yè)的信用和未來的生產(chǎn)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。公眾的監(jiān)督行為給行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)帶來重要的信息和證據(jù)。為了讓公眾更好地發(fā)揮監(jiān)督人的身份，政府也應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展宣傳活動(dòng)。前面所提到的信息公開制度能夠增加管理的公開性和透明度，為公眾的參與提供必要的條件。透明度或者公開性保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)可以受到公眾的監(jiān)督。可見這幾項(xiàng)措施不是互相矛盾的而是相互促進(jìn)的。

四、結(jié) 語

食品安全對于公民的健康和社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，公眾參與食品安全規(guī)制是維護(hù)食品交易市場有序進(jìn)行的重要保障。它不僅能夠規(guī)范食品加工、制造、經(jīng)營的行為，促進(jìn)食品交易良性競爭，有序發(fā)展;更能夠提高公民的民主決策意識，促使社會公眾的人身健康得到有效保障。當(dāng)然，公眾參與公共決策在食品安全規(guī)制領(lǐng)域還僅僅是一種嘗試，希望這種機(jī)制能夠真正的惠于民眾。

[1]王永華.貫徹《食品安全法》推進(jìn)公眾參與食品安全監(jiān)管制度化建設(shè)[J].中國工商管理，2009(8):24.

[2]科恩.論民主[M].聶崇信，朱秀賢，譯.北京:商務(wù)印書館，1988:219.

[3]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京:商務(wù)印書館，2006:105.

[4]托馬斯.公共決策中的公眾參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2005:153.

[5]熊宇.食品安全監(jiān)管的行政法之維[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會科學(xué)版，2011(4):112.

[6]王貴松.日本食品安全法研究[M].北京:中國民主法制出版社，2009:96.

[7]日本食品安全基本法[EB/OL].[2013 03 18].http:∥wenku.baidu.com/view/a2cf7484ec3a87c24028c4c6.html% 202013.3.

[8]劉暢.日本食品安全規(guī)制研究[D].長春:吉林大學(xué)，2010:64.

【責(zé)任編輯:劉曉鷗】

Food Safety Regulation with Public Participation

Ding Peng，Wang Shujuan
(College of Politics and Law，Shenyang University，Shenyang 110044，China)

The importance of public participation is demonstrated.It is considered that the government should introduce policies to support public participation in food safety regulation.Some strategies are proposed to improve public participation in food safety regulation，thereby enhancing the consumer’s position in the game board to maintain their consumer interests，to achieve sustainable development of urban society.

game board;public participation;food safety;regulation

F 425

A

2095-5464(2014)01-0060-04

2013 04 12

丁 鵬(1978)，女，遼寧海城人，沈陽大學(xué)講師，博士。