環(huán)評公眾參與國際經(jīng)驗探討與借鑒

許子寒 祝超偉 李翔

環(huán)評公眾參與國際經(jīng)驗探討與借鑒

許子寒 祝超偉 李翔

通過對發(fā)達(dá)國家環(huán)境影響評價制度中公眾參與的研究，探討這些國家在實(shí)現(xiàn)公眾參與有效性方面的經(jīng)驗，并對我國環(huán)評公眾參與制度提出了若干建議，供我國環(huán)評工作者借鑒。

環(huán)境影響評價；公眾參與；國際經(jīng)驗

目前，公眾在環(huán)境決策層面的有效參與和環(huán)境信息的公開成為各國政府和環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)面臨的重要難題。很多國家通過向社會公布環(huán)評報告書等相關(guān)環(huán)境文件的方式，并通過多種途徑收集公眾意見，讓公眾意見在環(huán)評報告書的撰寫、審查與監(jiān)督等關(guān)鍵過程中得到充分體現(xiàn)。美國是第一個將環(huán)評納入法律層面的國家，許多學(xué)者對其環(huán)評公眾參與制度進(jìn)行了研究，但針對其他國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與制度研究則相對較少。這些國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與制度極大豐富了環(huán)評公眾參與事業(yè)，在一定程度上推動了相關(guān)國家的法制建設(shè)，值得我國借鑒。

環(huán)評公眾參與國際狀況概述

1970年，美國頒布《國家環(huán)境政策法案》，在世界上首次明確了環(huán)評公眾參與的法律地位，1978年發(fā)布的《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》則詳細(xì)規(guī)定了環(huán)評制度的有效操作和公眾參與的程序細(xì)則，為其他國家和地區(qū)建立環(huán)評公眾參與制度提供了重要參考。此后，其他一些國家和地區(qū)也相繼出臺了符合地域特點(diǎn)的法律法規(guī)，有效豐富了世界環(huán)評公眾參與制度的地域性和多樣性。

法國的公眾參與

圖1 法國環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

法國在1976年頒布并實(shí)施的《自然保護(hù)法》、1977年10月頒布的77-1414令、1993年2月頒布的對1141號政令進(jìn)行修改補(bǔ)充的93-245號政令、1995年頒布并實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律》，以及在2002年細(xì)化了法國環(huán)境保護(hù)法律性內(nèi)容的《環(huán)境法典》，相繼對環(huán)評范圍和公眾參與做了相關(guān)規(guī)定。這些法律文件令法國形成了一套完整的環(huán)評公眾參與制度，即知情—咨詢—商討—共同決策。需要特別指出的是，法國社會獨(dú)立的公眾辯論組織——全國公眾辯論與聽證委員會、公眾辯論國家委員會，通過進(jìn)行公眾辯論，并對公眾辯論參與人員組成進(jìn)行了規(guī)定，包括相等人數(shù)的政界人士、各行業(yè)資深專家、各類社會團(tuán)體和NGO成員代表，在某種程度上提高了公眾參與的公平性。目前，法國的環(huán)評只針對具體的工程項目，主要程序包括環(huán)評判定階段、環(huán)評報告編制階段和環(huán)評報告審查階段，但是直到環(huán)評報告書公開后，才有公眾參與的介入。法國環(huán)評公眾參與和信息公開的流程如圖1所示。

加拿大的公眾參與

根據(jù)加拿大《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境評價法》的相關(guān)規(guī)定，加拿大環(huán)境評價署鼓勵公眾積極參與環(huán)評工作，公眾作為環(huán)評的監(jiān)督者提出建議?！都幽么蟓h(huán)境評價法》為公眾參與環(huán)評提供了很多機(jī)會與途徑，提高了環(huán)評的公正性和可信度。加拿大環(huán)評程序主要包括環(huán)評判定階段、環(huán)評調(diào)查和報告編寫階段和環(huán)評公布和批準(zhǔn)階段。加拿大環(huán)評主要有兩種形式，即自行指導(dǎo)評價以及獨(dú)立評價，為環(huán)評的公正性和可信度做了雙保險，其中第二種形式將公眾參與充分融入，體現(xiàn)了加拿大環(huán)評對公眾參與的有效納入，具體流程如圖2所示。

日本的公眾參與

日本環(huán)評公眾參與制度比較完善，環(huán)評各個階段均有明確的公眾參與規(guī)定。日本環(huán)評主要包括四個階段，即：判定階段、制作“方法書”階段、制作“準(zhǔn)備書”階段、制作“評價書”階段。判定階段后，環(huán)評公眾參與和信息公開表現(xiàn)出以三份“書”為過程主體的特征，過程相對簡單、清晰，有利于國民參與。日本環(huán)評信息公開和公眾參與流程如圖3所示。

圖2 加拿大環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

環(huán)評公眾參與國際經(jīng)驗總結(jié)

以上國家在環(huán)評程序及公眾參與體制方面存在一定的共性，但是由于其政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)和民主階段上的差異，公眾參與在環(huán)評系統(tǒng)中的特點(diǎn)也因國別不同而有所區(qū)別，需要進(jìn)行系統(tǒng)地概括分析。

系統(tǒng)的參與階段

以上國家和地區(qū)開展環(huán)評公眾參與的主要階段可歸納為四個，即：環(huán)評必要性判定、環(huán)評范圍界定、環(huán)評報告草案完成、環(huán)評報告終本完成，主要涵蓋了篩選判定、范圍界定、替代方案、環(huán)評報告草案制定與確定、環(huán)評報告終本編制、送審、備案、審查、決定等程序性內(nèi)容。公眾參與以不同方式幾乎貫穿整個環(huán)評程序，幫助決策層更加全面地了解公眾意見，以做出同意或拒絕該行動的環(huán)境決定。

明確的時間限定

雖然信息公開和公眾參與貫穿于環(huán)評全過程，但是整個過程中的關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)對于公眾參與的效果尤為重要。關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)即上述四個階段。在同一階段，相關(guān)法規(guī)對于信息公開時間和公眾意見收集時間做出了明確規(guī)定。例如，法國規(guī)定公眾調(diào)查時間不少于1個月；調(diào)查結(jié)束后1個月提供調(diào)查報告；調(diào)查后1年內(nèi)公眾可查閱報告。

圖3 日本環(huán)評信息公開和公眾參與流程圖

積極的交流與反饋

由于相關(guān)國家公眾參與機(jī)制成熟度的不同，其信息公開渠道也存在差異。通過總結(jié)信息傳遞方式，并結(jié)合地區(qū)或開發(fā)項目特點(diǎn)，選擇合適的信息公開渠道，有利于構(gòu)建公眾參與制度并提高其有效性。例如，法國的多元參與方式，充分利用了傳媒（報紙、廣播、電視）、參觀訪問、討論會、公眾辯論等途徑，其中最明顯的特征是組織公眾辯論，參加辯論的代表中，政界人士、行業(yè)專家和NGO代表各占1/3，最大限度地聽取各利益相關(guān)方的意見和觀點(diǎn)。

信息交流與反饋是公眾參與的核心，不僅要對項目信息及時公開，更要做好信息收集工作，確保公眾反饋意見被及時獲取。相關(guān)國家和地區(qū)大多采用了多種形式相結(jié)合的方式來獲取公眾反饋信息，包括聽證會、座談會、論證會、問卷調(diào)查、媒體傳播等途徑。在獲取公眾反饋信息后，對相關(guān)信息進(jìn)行整理匯總，并作為環(huán)評報告附件一并送審。

合理的保密與透明

公眾參與應(yīng)注重提高參與方式的公平與透明。以上各個國家和地區(qū)的環(huán)評報告，向公眾公開的內(nèi)容主要是某行為或項目的環(huán)境影響，涉密內(nèi)容可以被分離出來不必公開，但涉密不代表整個項目、規(guī)劃或計劃是被保密的。《奧胡斯公約》要求包括法國在內(nèi)的每個締約方應(yīng)該讓公眾能夠在一個透明和公平的框架內(nèi)參與制訂與環(huán)境有關(guān)的計劃和方案，即使涉及國防或商業(yè)機(jī)密，也要保證過程的透明[5]。若涉及保密信息，需要對公眾做出不公開信息的說明，令保密行為合理而不存在黑箱，降低社會質(zhì)疑。

健全的制度保障

加強(qiáng)公眾參與力度其根本上是將公眾參與逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽芾韀6]，該過程受法制、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史以及傳統(tǒng)意識和主流思想等諸多因素影響。發(fā)達(dá)國家的公眾參與建立在成熟的法制社會中，公眾主動參與環(huán)評活動已較為普遍，如法國公眾將自己的主動參與視為社會參與的一部分，其環(huán)評參與是完全自發(fā)的，并且逐漸成為一項全民運(yùn)動。

環(huán)評公眾參與國際經(jīng)驗對我國的啟示

充分了解并匯總發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的環(huán)評公眾參與經(jīng)驗，對于我國全面深化環(huán)評審批改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步保障公眾對環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境影響評價工作的公開、透明，具有重要的借鑒意義。

完善法律法規(guī)制度建設(shè)

國際經(jīng)驗表明，公眾參與的加入有利于解決政府、企業(yè)、公眾和各個利益相關(guān)方的矛盾，公平、透明的公眾參與可以避免因錯誤決策帶來的不必要損失，同時也減少了因環(huán)境問題造成的各種利益糾紛和意外事故的發(fā)生。在編制環(huán)評報告前，法律上明確規(guī)定公眾享有被告知項目信息以及環(huán)評報告相關(guān)信息的權(quán)利，并在相關(guān)規(guī)定中明確細(xì)則指導(dǎo)實(shí)際操作。中國的第一次信息公開雖然也在環(huán)評報告編制前，但是我國的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》（2013年11月14日起施行）仍處于試行階段，信息公開制度相對簡單。建議我國盡快完善環(huán)評公眾參與和信息公開制度，加速對試行稿和征求意見稿的審視力度，盡快出臺相應(yīng)法律增強(qiáng)其法律約束力。

促進(jìn)公眾參與早期介入

環(huán)評公眾參與范圍界定在環(huán)評公眾參與體系相對成熟的國家的法律規(guī)定中均占有一席之地，其確認(rèn)了環(huán)評報告將要涉及的一些重要問題，事先設(shè)計好了利益相關(guān)者、環(huán)評責(zé)任方、環(huán)評報告范圍、時間軸等一系列重要事項，對開展公眾參與具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。因此，建議我國在環(huán)評的設(shè)計階段適當(dāng)融入公眾意見，加強(qiáng)環(huán)評公眾參與的早期介入。

細(xì)化環(huán)評報告公示辦法

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)法案與相關(guān)規(guī)定的修訂來看，伴隨對公眾參與重視程度的提高，公眾參與在環(huán)境保護(hù)法與環(huán)評制度中所占比重不斷加大，相關(guān)規(guī)定不斷細(xì)化，使信息公開和公眾參與制度的法律地位得到提升。在制作環(huán)評報告草案過程中，公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)共同參與環(huán)評過程，全過程中隨時提出意見；環(huán)評報告草案被正式公示，再次聽取公眾意見。雖然我國在2014年1月最新出臺的規(guī)定中，要求環(huán)評報告書終本須進(jìn)行全本公開，但是在環(huán)評報告書制定過程中，公眾很少有機(jī)會接觸到報告書。因此，建議增加我國環(huán)評報告書公布給公眾的機(jī)會，如明確規(guī)定環(huán)評報告書簡本公示的時間，公眾可通過何種方式獲得報告書，在項目獲批后公眾是否還可以接觸到環(huán)評報告書并提供建議等。

提升問卷調(diào)查有效性

公眾參與公告通常是在特定形式的報紙、網(wǎng)站等傳媒上發(fā)布，廣泛地讓公眾獲得信息，并且采取聽證會、公開說明會等雙向交流的溝通模式，是對定性調(diào)查方法的充分補(bǔ)充，增加了公眾參與制度的靈活性和信息的有效性。雖然聽證會同樣是我國公眾參與的主要方式之一，但是公眾意見更多的是以調(diào)查問卷的方式收集，并在環(huán)評報告書的社評章節(jié)報告調(diào)查結(jié)果。調(diào)查問卷作為我國公眾意見收集的主要方式，表明了利益相關(guān)者對未來行為的態(tài)度，但是弊端也比較明顯。首先，問卷調(diào)查存在一些潛在的誤差來源，被調(diào)查的公眾對問卷問題的理解層次不同，且某些公眾意見可能被有意掩飾，影響了所提供答案的有效性；其次，問卷設(shè)計的不定項選擇普遍較多，局限了被調(diào)查者的思路；再次，統(tǒng)計方法較簡單，增加了調(diào)查結(jié)果的誤差，降低了說服力。建議在以問卷調(diào)查為公眾參與主要途徑的中國環(huán)評中，更應(yīng)該對問卷問題本身進(jìn)行評估。

延長信息公示時間

在環(huán)評公眾參與體系相對成熟的國家，對于信息公開和公眾參與分別在不同階段規(guī)定了明確的時間節(jié)點(diǎn)，公眾所提意見也須予以正式反饋，并以書面形式體現(xiàn)在環(huán)評報告中。然而，我國環(huán)評公眾參與的相關(guān)管理辦法規(guī)定公示時間較短（一般不少于10個工作日），公眾缺乏充足的時間來審閱報告書，或者找到確鑿證據(jù)支撐自己的觀點(diǎn)。因此，建議我國適當(dāng)延長信息公示和公眾參與的時間。

加強(qiáng)公眾意見反饋

在環(huán)評報告終本編制過程中，公眾意見被收集，并設(shè)有公眾參與專章載明意見及其答復(fù)，且通常全部意見會予以答復(fù)并收錄在環(huán)評報告終本附件中；環(huán)評報告終本公示后仍會聽取公眾意見并予以答復(fù)。我國環(huán)評回復(fù)公眾意見相對粗獷，并非對每條意見給出合理的回復(fù)，對不予以采納的意見也沒有要求做出解釋說明，沒有充分利用公眾意見，公眾對環(huán)境決策的影響力有限。建議我國在環(huán)評公眾參與過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)對提出評論，特別是提出反對意見的評論給予合理回復(fù)的要求。

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2014-07-11

祝超偉，中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司總經(jīng)理；李翔，中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司總工程師；許子寒，北京中環(huán)國宏環(huán)境資源科技有限公司。