大型自然災(zāi)害應(yīng)對中政府與非營利組織的信息合作

鄧湘樹

【摘要】大型自然災(zāi)害發(fā)生后，及時準(zhǔn)確傳遞信息，對于進行有序有效的災(zāi)害救助起著至關(guān)重要的作用。政府與非營利組織各自掌握著一部分信息，應(yīng)該進行合作以更好地救災(zāi)。文章對大型自然災(zāi)害應(yīng)對中政府與非營利組織進行信息合作的必要性、主要內(nèi)容和主要形式以及雙方在合作中的職能進行了探討。

【關(guān)鍵詞】大型自然災(zāi)害 政府 非營利組織 信息合作

中國是世界上遭受自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。①近年來，大型自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響到社會經(jīng)濟和人民的生活。尤其是2008年5月12日發(fā)生的四川汶川特大地震，更是新中國成立后最嚴(yán)重的一次地震。之后又發(fā)生了玉樹大地震、舟曲特大泥石流災(zāi)害、云南盈江地震、四川蘆山地震等大型自然災(zāi)害。

值得關(guān)注的是，過去很長期一段時間，政府幾乎是唯一的救災(zāi)主體。從2008年汶川大地震開始，非營利組織開始參與到大型自然災(zāi)害的救助中。在非營利組織參與救災(zāi)的過程中，一個不可避免的問題就是與政府進行合作和配合，而其首要前提就是雙方的信息合作，有助于非營利組織能夠更好地參與到災(zāi)害救助中。

政府與非營利組織信息合作的必要性

大型自然災(zāi)害發(fā)生后，要實施有序有效有力的救助，全面準(zhǔn)確地掌握災(zāi)害信息是前提。但是，大型自然災(zāi)害因其巨大的破壞性、突發(fā)性等特點，也會對信息的有效傳遞造成影響。一是地震對于通訊及其他常規(guī)聯(lián)絡(luò)方式的破壞非常嚴(yán)重。例如，在5·12汶川地震發(fā)生后的一段時間內(nèi)，傳統(tǒng)的有線電話和無線網(wǎng)絡(luò)均遭到了毀滅性的破壞。當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生后，往往不能通過常規(guī)的途徑將信息傳遞出去，致使政府、非營利組織和災(zāi)區(qū)群眾對受災(zāi)的狀況都無法獲得完整的資訊。在這種情況下，無論是政府還是非營利組織，當(dāng)他們試圖展開救災(zāi)工作時都可能帶有一定的盲目性。②二是大型自然災(zāi)害發(fā)生后的一段時間內(nèi)，會出現(xiàn)巨大的“信息流”，傳統(tǒng)的信息處理機構(gòu)往往不能有效處理這些信息，造成信息的丟失或失效。三是大量失真的、無效的甚至是有害的信息會產(chǎn)生，比如地震后各種各樣的謠言，這些錯誤信息的傳播速度有時候會通過非正式的渠道以異常迅猛的速度傳播。

由上可知，盡管信息不對稱在生活中是一種常態(tài)現(xiàn)象，但是，這種現(xiàn)象在災(zāi)難來臨之時變現(xiàn)尤為突出。調(diào)查顯示，有71.5%的民眾認為建立綜合信息平臺對災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作具有非常重要的意義。③災(zāi)害發(fā)生后，政府掌握絕大部分信息，可以為非營利組織參與救災(zāi)提供引導(dǎo)，避免其無序救災(zāi)。而非營利組織也掌握一部分信息，可以為政府掌握的信息提供補充。因此，當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生時，政府與非營利組織之間可以在信息方面進行合作。

政府與非營利組織信息合作的主要內(nèi)容

加強信息交流，保證信息暢通。當(dāng)大型自然災(zāi)害發(fā)生后，信息的及時、準(zhǔn)確送達，對于挽救災(zāi)區(qū)民眾生命、挽回國家及民眾財產(chǎn)損失有著至關(guān)重要的作用。

因此，政府和非營利組織信息合作的首要內(nèi)容便是要加強信息交流，保證信息暢通。首先，必須確保以政府為主導(dǎo)的正式的、常規(guī)的信息交流和發(fā)布平臺或系統(tǒng)能夠盡快運轉(zhuǎn)，并將所有災(zāi)情信息與社會力量分享。在5·12汶川地震發(fā)生后，政府快速反應(yīng)，及時公開信息，包括快速啟動應(yīng)急預(yù)案，迅速啟動信息發(fā)布機制、保障民眾知情權(quán)，及時發(fā)布信息阻斷留言傳播，穩(wěn)定民心。并通過全方位立體的信息披露，借助電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體力量，形成良好互動的應(yīng)急傳播機制。其次，政府和非政府組織必須建立起共享的信息管理機構(gòu)，能夠較為迅速、高效的處理各方的需求和援助信息。最后，政府應(yīng)該允許社會力量尤其是非營利組織建立自身的信息分享和發(fā)布平臺，并對這些信息進行有效的收集和管理。

挖掘災(zāi)區(qū)需求，促進供需匹配。大型自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)的需求往往呈現(xiàn)不同程度和不同類型的特點。在不同的時間，災(zāi)區(qū)的需求完全不同，緊急救援階段往往需要的是食物、飲水、帳篷、藥品等急救物資，安置階段一般需要的是固定住所、文化娛樂生活、心理安撫等內(nèi)容，災(zāi)后重建階段則需要就業(yè)指導(dǎo)、社區(qū)發(fā)展、生計重建等方面的支持，這些需求必須在不同的階段給予滿足，否則可能出現(xiàn)災(zāi)民或社會創(chuàng)傷。

從需求的角度來說，政府雖然掌握絕大多數(shù)的信息和資源，但是仍然會存在信息遺漏、信息混亂以及信息失真的情況，因此，政府必須積極發(fā)揮社會力量的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)量優(yōu)勢，盡量確保信息的準(zhǔn)確和及時，而非營利組織由于其天然的“民間”屬性，使得其可以通過許多非正式渠道獲得相應(yīng)的信息，同時可以關(guān)注到許多政府往往忽略的需求信息。從供給的角度來看，政府提供的救助服務(wù)通常是粗放型的、一刀切的以及基本型的，而災(zāi)區(qū)民眾的需求則是多樣化的，有些甚至需要個性化的救助和服務(wù)，因此，政府需要社會力量的有效參與，就必須將相應(yīng)的信息與社會力量特別是其中更加專業(yè)化和規(guī)范化的非營利組織共享。

因此，政府和非政府組織在信息合作中應(yīng)該充分利用各自的優(yōu)勢，挖掘災(zāi)區(qū)需求，促進供需匹配。汶川地震后，四川省綿竹市成立的“社會資源協(xié)調(diào)平臺”就作為政府與非政府組織信息合作的典型，在匹配需求與供給方面收到了較好的成效。2008年度，綿竹社會資源協(xié)調(diào)平臺共在相關(guān)的網(wǎng)站上發(fā)布需求信息（含轉(zhuǎn)載信息）超過103條，通過走訪群眾，挖掘出許多未被關(guān)注的需求，并按需為綿竹災(zāi)區(qū)募捐、協(xié)調(diào)和匹配了價值9400多萬元的各類物資，協(xié)調(diào)和服務(wù)在綿社會組織40多家，組織協(xié)調(diào)各類公益慈善項目和活動近百項，為綿竹的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建工作做出了較大的貢獻。④

增強信息監(jiān)督管理，提升社會公信力。5·12汶川地震發(fā)生后，社會大眾一方面對于災(zāi)區(qū)災(zāi)情及災(zāi)后重建進展有迫切的知曉欲望，另一方面也對大量的社會捐贈持高度關(guān)注態(tài)度，無論哪一方面，如果出現(xiàn)信息不及時或者信息失真的情況都會造成極大的社會影響。因此，政府和非政府組織信息合作中的一項重要內(nèi)容即是加強信息監(jiān)督管理，通過及時、公開、透明、權(quán)威的信息發(fā)布，可以極大的提升各自的社會公信力，從而有效的阻止無效的、甚至是有害的信息，促進緊急救援和災(zāi)后重建工作的有序開展。endprint

政府與非營利組織信息合作的主要形式

“交流式”信息合作?！敖涣魇健毙畔⒑献魇钦头菭I利組織在5·12汶川地震后最普遍的信息合作模式，這一模式不具有制度性和系統(tǒng)性的特點，但在我國尚未建立起較完善的非營利組織參與災(zāi)害管理的體系中，不失為一種解決問題的有效方法。無論是在震后初期的緊急救援階段，還是在災(zāi)后重建階段，這一合作形式都發(fā)揮了重要的作用。

一是非正式的“交流”合作，這一交流形式在各個階段和各種場合都存在。盡管中央和地方政府考慮到非營利組織的民間性和不規(guī)范性，并未完全放開其進入災(zāi)區(qū)服務(wù)，但是由于其掌握有大量的社會資源，因此，這種“非正式”的信息交流成為了解決這一問題的辦法。

二是較為正式的“交流”合作，例如，在災(zāi)后重建階段，中央通過對口援建的決定，安排東中部經(jīng)濟發(fā)達省份分別對口援建一個重災(zāi)區(qū)，上海市對口援建都江堰市，廣東省對口援建汶川縣等，在國內(nèi)來說，無論是發(fā)展的政策環(huán)境還是社會支持力量都相對不錯。上海市和廣東省在進行支持兩個重災(zāi)區(qū)硬件重建的同時，也積極引入非營利組織幫助災(zāi)區(qū)進行軟體重建，在這一過程中，由于有“援建”的特殊身份，許多非營利組織和當(dāng)?shù)卣M行卓有成效的正式的“信息交流”，并通過自身進入災(zāi)區(qū)服務(wù)或引領(lǐng)更多社會資源進入的方式，有力地促進了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的重建和發(fā)展。

“研討式”信息合作?！把杏懯健毙畔⒑献髦饕侵傅胤秸头菭I利組織通過舉辦研討會、論壇等方式，邀請各方力量就災(zāi)后重建相關(guān)主題進行研究，并進行廣泛的信息交流的模式。例如，2009年12月4日，為支持災(zāi)區(qū)的綜合重建與可持續(xù)發(fā)展，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，國家減災(zāi)中心、中民慈善捐助信息中心、四川省民政廳與四川省彭州市人民政府聯(lián)合召開了“5·12災(zāi)后社區(qū)綜合重建與防災(zāi)減災(zāi)”研討會。

通過“研討式”信息合作，政府可以把相關(guān)的需求擺在“明面上”，向社會力量提出支持需求，非營利組織也能通過充分的研討展現(xiàn)自身實力和價值，合作或參與各方不僅能充分實現(xiàn)信息的共享，還能救相關(guān)問題達成共識，為更深入和廣泛的合作奠定基礎(chǔ)。

“平臺式”信息合作。在5·12汶川地震后政府與非營利組織的合作中，“平臺式”信息合作是合作時間最為持久、成效最為顯著、社會影響最大的一類。所謂“平臺式”即指合作各方通過一定的程序建立起正式的、公開的信息合作平臺，并通過這一平臺廣泛收集災(zāi)區(qū)信息并對社會發(fā)布。汶川地震后，綿竹市“遵道志愿者聯(lián)盟”和“社會資源協(xié)調(diào)平臺”就屬于此類合作的典型代表。⑤

在這種合作模式下，政府、非營利組織和社會之間的信息交流達到了較好的效果。其特點體現(xiàn)在：一是具備合法性，平臺的成立首要就是通過地方政府的認可，而且往往會通過政策文件的頒布或命令的簽署予以承認，因此，各方通過此平臺發(fā)布和收集信息就具備了一定的合法性，至少在地方政府的行政范圍內(nèi)具有合法性。二是具備一定的公信力，因此相關(guān)信息的發(fā)布和收集會取得受益群體和社會力量的認同。三是具有可持續(xù)性，政府和非營利組織往往都會通過硬件支持、人員安排、資金支持和政策保障等幾個方面保證平臺運作的持久化。四是信息溝通和發(fā)布成效較顯著，在上一節(jié)對于“綿竹社會資源協(xié)調(diào)平臺”的相關(guān)數(shù)據(jù)描述已經(jīng)證明了這一點，當(dāng)然也體現(xiàn)在信息可以通過更為通暢的渠道進行溝通和發(fā)布上面。

政府與非營利組織在信息合作中的主要職能

通過上述分析，我們可以清楚地認識到，政府和非營利組織在信息的及時收集、溝通、發(fā)布和共享這其中都發(fā)揮著不可或缺的作用?？傮w來看，政府應(yīng)該是主導(dǎo)、是核心、是正式信息的收集者和發(fā)布者，非營利組織應(yīng)該是輔助、是補充、是有針對和個性化信息的收集者和發(fā)布者。

政府在信息合作中的主要職能。第一，提供合作的政策保障。從5·12汶川地震的救災(zāi)經(jīng)驗來看，政府和非營利組織的良好合作必須建立在政府對非營利組織的接納和信任的基礎(chǔ)上。這種接納和信任，有些時候是基于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志或者個人“覺悟”，但更多的應(yīng)該建立在政策保障的基礎(chǔ)之上。以四川綿竹市的情況為例，綿竹市政府最終通過頒發(fā)文件的方式認可了友成基金會與綿竹市政府合作的“合法”身份。從宏觀上來看，國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中提出的“政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合”是當(dāng)時基本的指導(dǎo)思想，但當(dāng)時大多數(shù)地方政府和非營利組織的合作只是臨時性、階段性的來開展。從長遠來看，應(yīng)當(dāng)從災(zāi)害管理體制的角度進行制度性完善，將非營利組織納入以政府為主導(dǎo)的災(zāi)害管理體系中，并作為其中信息收集、管理和發(fā)布的重要一環(huán)來對待。

第二，發(fā)布有效的災(zāi)區(qū)信息。政府掌握了數(shù)量最多、范圍最廣的信息收集渠道，能隨時掌握第一手信息，在雙方的信息合作中應(yīng)該處于主體地位。一方面，政府必須要充分利用非營利組織可以提供個性化、有針對性服務(wù)的特點，及時向其提供有效的災(zāi)區(qū)需求信息，并促成其為災(zāi)區(qū)居民提供服務(wù)。如果政府不能將其掌握的信息準(zhǔn)確及時地傳遞給非營利組織，它們就無法合理分配物資，不能將物資送到最需要的災(zāi)民手中，甚至?xí)斐少Y源過度使用或浪費。另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)在合作中肩負起向社會大眾提供官方權(quán)威信息的職責(zé)，甚至非營利組織的相關(guān)信息也可以由政府的相關(guān)平臺來進行發(fā)布，從而確保社會大眾對信息的認可。

第三，加強信息的監(jiān)管。政府在和非營利組織合作中必須要承擔(dān)起信息監(jiān)管的職責(zé)。一方面，非營利組織因其民間性的特點，存在一定的不規(guī)范性、不系統(tǒng)性，其提供的信息可能存在虛假性以及不確定性，需要政府依靠其傳統(tǒng)的信息收集系統(tǒng)進行核實和確認。另一方面，由于大型自然災(zāi)害發(fā)生后信息的傳播必然存在一定的阻礙，各種失真的信息對于決策和社會將帶來巨大的影響，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的信息監(jiān)督的職責(zé)。

非營利組織在信息合作中的主要職能。第一，充分發(fā)掘災(zāi)區(qū)的個性化信息。非營利組織要充分利用自身志愿性、多元化、社會化的特點，廣泛立足于災(zāi)區(qū)的實際情況，充分發(fā)掘災(zāi)區(qū)的“個性化”的信息。這里所指的“個性化”信息指的是相對于常規(guī)的政府體系收集的一般性信息而言，這些“個性化”的信息往往會被常規(guī)的信息收集系統(tǒng)所忽視。

第二，有效管理社會支持信息。5·12汶川地震發(fā)生后，掀起了一股民間捐贈的熱潮。在這些捐贈中，有直接的款項捐贈，也有物資捐助，還有人力支持和技術(shù)支持等。在這些捐贈中，有的是通過官方系統(tǒng)進行捐贈，有的是社會力量直接進入災(zāi)區(qū)進行救助或服務(wù)，還有絕大部分是通過非營利組織或政府與非營利組織合作的平臺對災(zāi)區(qū)進行愛心的奉獻。這些社會愛心捐贈必須依靠非營利組織的有效管理，才能實現(xiàn)其捐助意義和目的。非營利組織必須要加強自身的透明度、效率性，并逐步完善各種信息化管理系統(tǒng)，以更科學(xué)務(wù)實的態(tài)度來管理各種社會支持信息。

第三，積極發(fā)揮信息監(jiān)督的作用。非營利組織應(yīng)該充分發(fā)揮其社會化特性，積極承擔(dān)“信息監(jiān)督員”的角色。一是要對官方系統(tǒng)收集和發(fā)布的信息進行監(jiān)督，進一步確立相關(guān)信息的可靠性，提升官方系統(tǒng)的公信力。二是要對大量社會媒體的信息進行監(jiān)督，協(xié)助政府進行信息識別和管理，幫助維護災(zāi)后社會和信息秩序的穩(wěn)定。三是要對非營利組織行業(yè)內(nèi)部的各種捐贈信息、需求信息進行監(jiān)督，確保專款專用，也能夠進一步提升非營利組織的社會公信力。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生、西南財經(jīng)大學(xué)社會工作發(fā)展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“大型自然災(zāi)害狀態(tài)下政府與社會組織合作關(guān)系研究—以汶川大地震為例”的階段性研究成果，項目編號：10YJC810007）

【注釋】

①民政部減災(zāi)司：“減災(zāi)救災(zāi)30年”，《中國減災(zāi)》，2008年第12期。

②蕭延中，談火生，唐海華，楊占國：《多難興邦—汶川地震見證中國公民社會的成長》，北京大學(xué)出版社，2009年，第153頁。

③清華大學(xué)媒介調(diào)查實驗室：“NGO參與災(zāi)后重建形式與傳播效果調(diào)查報告”，http：//www.nppcn.com/blog/./userdata/1/1734/3/17341217936114。

④邊慧敏等：《災(zāi)害應(yīng)對中的社會管理創(chuàng)新—綿竹市災(zāi)后援助社會資源協(xié)調(diào)平臺項目的探索》，北京：人民日報出版社，2011年。

責(zé)編/張蕾endprint