建立檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)機(jī)制管見(jiàn)

吳世東

行政權(quán)一般指國(guó)家行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共安全、社會(huì)穩(wěn)定、依照行政法律法規(guī)享有的管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，被公認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中最有效、最普通的權(quán)力。就歷史起源而言，毫無(wú)疑問(wèn)自有國(guó)家以來(lái)，統(tǒng)治者為便于國(guó)家的管理，便自然而然地產(chǎn)生了行政權(quán)。這種自然而然產(chǎn)生的行政權(quán)雖然歷史悠久，但人們真正認(rèn)識(shí)到它的存在則是在文藝復(fù)興之后，由啟蒙學(xué)者對(duì)國(guó)家政治制度的分析后才發(fā)現(xiàn)了其中的秘密，也才逐漸了解了行政權(quán)的本質(zhì)，分權(quán)學(xué)說(shuō)的鼻祖之一孟德斯鴆就是其中的重要人物，他說(shuō)：“每一個(gè)國(guó)家有三種權(quán)力，立法權(quán)、有關(guān)國(guó)家事宜的行政權(quán)、有關(guān)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)”。他所稱的第二種權(quán)力便是我們現(xiàn)在所稱的行政權(quán)（而第三種權(quán)力是指司法權(quán)），此后的學(xué)者們對(duì)行政權(quán)的特性進(jìn)行了較為深入的研究，并總結(jié)出了其具有不對(duì)等性，單方意志性、國(guó)家意志性、法律性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性、主動(dòng)性、連續(xù)性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與司法權(quán)、立法權(quán)有很大不同。

關(guān)于檢察權(quán)。檢察權(quán)的本質(zhì)屬性比較復(fù)雜，目前各國(guó)在理論上還無(wú)法達(dá)成共識(shí)，因而在不同的國(guó)家就會(huì)有不同的職能與屬性。但比較東西方各國(guó)，總體而言，檢察權(quán)可以認(rèn)為是一種與訴訟活動(dòng)緊密相聯(lián)并具有一定監(jiān)督屬性的權(quán)力，這種監(jiān)督屬性無(wú)論在大陸法系還是英美法系以及社會(huì)主義國(guó)家法律體系中都有所表現(xiàn)，只是在有的國(guó)家其監(jiān)督屬性表現(xiàn)弱些，而有些國(guó)家檢察權(quán)的監(jiān)督屬性可能會(huì)強(qiáng)些。縱考各國(guó)檢察權(quán)監(jiān)督性質(zhì)之強(qiáng)弱，其中最為強(qiáng)大的無(wú)疑是前蘇聯(lián)及現(xiàn)在的俄羅斯檢察機(jī)關(guān)，而監(jiān)督屬性最弱的則是在英美等國(guó)。但僅就最弱監(jiān)督屬性的美國(guó)，其總檢察長(zhǎng)還是有權(quán)對(duì)聯(lián)邦司法部的所有執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，包括各訴訟局、聯(lián)邦檢察官、聯(lián)邦執(zhí)行官署、聯(lián)邦調(diào)查局、藥品管理局、移民歸化局、監(jiān)督局、假釋委員會(huì)、赦免律師署等主要聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？疾鞕z察權(quán)的基本職能我們不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮在訴訟過(guò)程并進(jìn)行訴訟監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是各國(guó)檢察權(quán)之最大公約數(shù)。對(duì)此我們可以從檢察權(quán)的起源來(lái)考證。從現(xiàn)代檢察制度起源國(guó)法國(guó)的檢察制度發(fā)展史，我們知道，12世初，法國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)代理國(guó)王參加訴訟的代理人。1302年，法王規(guī)定：代理人須和總管、地方官同樣宣誓，并以國(guó)王名義參加一切訴訟；自此便有所謂檢察官之設(shè)。此后該制度又逐漸傳往德國(guó)、俄羅斯等國(guó)，并成為現(xiàn)代司法制度的一個(gè)重要組成部分。因此，不難發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)自產(chǎn)生起便主要是以訴訟活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，其職能包涵了一切訴訟，自然地包涵了刑事、民事和行政各種職能，即代表國(guó)家利益、社會(huì)公益提請(qǐng)法院追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，提請(qǐng)法院確認(rèn)某一民事法律關(guān)系效力，追究違法公民、法人和其他組織的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。

一、檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的必要性

（一）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督是防止行政權(quán)異化的有效手段

啟蒙學(xué)者盧梭、洛克、霍布斯等人的“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”、“社會(huì)契約”等理論認(rèn)為，人們之所以要組建政府是因?yàn)樵跓o(wú)政府條件下，人類將陷于無(wú)休止的復(fù)仇，并可能最終毀滅。因此，人們只好采用契約方式建立政府來(lái)管理社會(huì)，也包括管理公民自己。但在管理社會(huì)過(guò)程中政府及其中的部分工作人員可能會(huì)脫離人民，把自己的意志強(qiáng)加于人民，甚至于產(chǎn)生蛻變，即恩格思所說(shuō)的：“為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)公仆變成社會(huì)的主宰”，即產(chǎn)生所謂權(quán)力的異化。這種權(quán)力的異化，正如孟德斯鴆所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！比藗?cè)跓o(wú)法擺脫政府，但又害怕政府的專制與腐敗之情況下，便創(chuàng)設(shè)了分權(quán)與監(jiān)督機(jī)制，以達(dá)到建立良性政府的目的。在各種監(jiān)督與分權(quán)機(jī)制中，檢察權(quán)的合理介入與運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)疑是極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，特別是它對(duì)政府權(quán)力中的行政權(quán)主體一公務(wù)人員的監(jiān)督作用尤其不容忽視。因?yàn)樾姓?quán)作為國(guó)家權(quán)力中掌握資源最多，與民眾關(guān)系最為密切，同時(shí)也是被濫用的可能性最大的一種權(quán)力，因此，發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)公務(wù)員貪污腐敗行為進(jìn)行打擊，具有重要意義。此外，從權(quán)力組織來(lái)講，檢察權(quán)又獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，因此受到行政干擾的可能性較小，不會(huì)使監(jiān)督成為一種良好的愿望，因?yàn)闆](méi)有外力的監(jiān)督，不是嚴(yán)格意義上的監(jiān)督，作為外部監(jiān)督作用的檢察監(jiān)督當(dāng)然監(jiān)督功效也將會(huì)較好。

（二）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是平衡國(guó)家權(quán)力的客觀要求

最早發(fā)現(xiàn)分權(quán)秘密的古希臘先哲亞里士多德說(shuō)：“一切政體都有三個(gè)要素：議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能，要使三個(gè)要素都有良好的組織，整個(gè)政體也將是一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)”。這種分權(quán)理論在十八、十九世紀(jì)經(jīng)洛克、孟德斯鴻、密爾等人的深入研究后終于在歐洲和北美等地變成了現(xiàn)實(shí)。人們似乎終于找到一條防止絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗和專制的道路。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)行政、立法、司法等權(quán)力并非同步發(fā)展與擴(kuò)張。事實(shí)顯現(xiàn)的是：行政權(quán)膨脹最快。這是由于近代產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生、社會(huì)管理事務(wù)的日益復(fù)雜，使議會(huì)的絕對(duì)立法創(chuàng)制權(quán)喪失。而政府的委任立法權(quán)，自由裁定權(quán)和部分司法權(quán)的獲取，使行政權(quán)成為龐然大物。在立法上，現(xiàn)代行政立法比議會(huì)多幾十倍。行政自由裁量權(quán)又空前擴(kuò)大；在司法權(quán)方面，行政機(jī)關(guān)獲得了部分司法權(quán)。典型的如：美國(guó)的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)所獲得的準(zhǔn)司法權(quán)。目前這類獨(dú)立機(jī)構(gòu)有50個(gè)左右，其權(quán)力不斷擴(kuò)張，有立法、行政、司法之外的第四政府部門之稱。這樣政府領(lǐng)導(dǎo)議會(huì)，而不是議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政府的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在，并不斷被強(qiáng)化。為此，人們雖然創(chuàng)設(shè)出“司法專員公署”、“審計(jì)機(jī)構(gòu)歸屬議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)”之類監(jiān)督方式。但由于這類監(jiān)督均存在特定性和非連續(xù)性，以及監(jiān)督信息不對(duì)稱，監(jiān)督專業(yè)化程度不高等問(wèn)題，使議會(huì)監(jiān)督一直處于相對(duì)被動(dòng)狀態(tài)，監(jiān)督效果并不能令人滿意。尤其是對(duì)構(gòu)成犯罪的國(guó)家公務(wù)員的監(jiān)督，如僅依靠議會(huì)的監(jiān)督顯然力量不足。而審判機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督雖然從國(guó)家權(quán)制約學(xué)說(shuō)和國(guó)家制約機(jī)制的具體運(yùn)行來(lái)講（司法權(quán)）本身含有監(jiān)督特征，其本質(zhì)功能在于把行政機(jī)關(guān)禁錮于國(guó)會(huì)所頒發(fā)的指令范圍之內(nèi)，但遺憾的是，法院的這種監(jiān)督又帶有偶然性和滯后性特點(diǎn)，作為是被動(dòng)性的機(jī)構(gòu)，它不能主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督職能，只能在個(gè)案發(fā)生后并訴至法院，監(jiān)督職能才發(fā)揮作用。例如：美國(guó)聯(lián)邦最高法院行違憲審查權(quán)時(shí)，往往依賴于審理普通民事案件過(guò)程中附帶進(jìn)行違憲審查，這樣的審查往往都是幾年前的違憲行為，其監(jiān)督效果自然不能如意。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則剛好相反，它具有反應(yīng)快，同步性好，獨(dú)立性強(qiáng)，監(jiān)督手段多樣等特點(diǎn)，能彌補(bǔ)議會(huì)及審判監(jiān)督的不足。若使三種監(jiān)督手段有效連接，即檢察監(jiān)督能為議會(huì)監(jiān)督提供充分信息，從而調(diào)動(dòng)議會(huì)監(jiān)督力量，同時(shí)檢察監(jiān)督又能將案件訴至法院為法院發(fā)揮監(jiān)督職能創(chuàng)造前提條件。這種：“檢察官一一法官”模式或“（獨(dú)立）檢察官一一議會(huì)”模式的監(jiān)督形式，對(duì)重大事件的監(jiān)督作用具有嚴(yán)謹(jǐn)與慎重的作用。這樣三種監(jiān)督機(jī)制共同被調(diào)動(dòng)，能比較好遏制行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”現(xiàn)象，從而平衡國(guó)家權(quán)力，維護(hù)了政權(quán)的穩(wěn)定。從我國(guó)的實(shí)際情況看，這種行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大問(wèn)題比一般法治國(guó)家更為嚴(yán)重，并累累出現(xiàn)侵害公民的合法權(quán)益的現(xiàn)象。因此，遏制行政權(quán)過(guò)速膨漲在我國(guó)是極為迫切的。因此，通過(guò)強(qiáng)化檢察監(jiān)督來(lái)健全我國(guó)的民主法制建設(shè)意義重大。

（三）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是保護(hù)公共利益的客觀要求

社會(huì)利益是利益的集合體，包括了公共利益和個(gè)人利益。法律從某種意義上講就是要在兩者之間尋找平衡點(diǎn)，而檢察權(quán)從國(guó)王代理人身份開(kāi)始，便具有代表國(guó)家或公共利益的身份。檢察官，其宗旨也是保護(hù)國(guó)王及其家族的民事權(quán)益。不難看出，檢察權(quán)從產(chǎn)生時(shí)便與國(guó)家利益，公益權(quán)等相伴生而最大體現(xiàn)其保護(hù)公共利益者無(wú)疑是行政公訴制度和民事公訴制度，當(dāng)行政行為因被濫用或不作為嚴(yán)重?fù)p害不特定多數(shù)人利益時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求法院對(duì)其作出判決。理論上講，行政權(quán)本身已具有公益性特征，但這種公益性特征往往會(huì)被個(gè)體的追求效益性所掩蓋，所以產(chǎn)生異化與錯(cuò)誤，這樣由檢察權(quán)的進(jìn)行監(jiān)督，可以恢復(fù)公益性特征，并保證其公正性和公益性的價(jià)值取向（這點(diǎn)與審判是相同的），因此其監(jiān)督可以說(shuō)是公益性目的二次審查，使公益的目的更明確。此外，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督還能對(duì)公民自由和權(quán)利進(jìn)行有效保護(hù)手段。

二、我國(guó)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督職能之應(yīng)然選擇

相對(duì)不少將檢察權(quán)依附于行政權(quán)的國(guó)家，我國(guó)檢察權(quán)是作為權(quán)力機(jī)構(gòu)下屬的一項(xiàng)獨(dú)立國(guó)家權(quán)力，其最大特征乃是其獨(dú)立于政府的行政權(quán)，并具有法律監(jiān)督性質(zhì)。因此，筆者認(rèn)為發(fā)揮好檢察權(quán)監(jiān)督職能作用，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)之監(jiān)督能夠收到較好的監(jiān)督效果，為此我們可以根據(jù)監(jiān)督對(duì)象不同，劃分為對(duì)人的監(jiān)督和對(duì)事的監(jiān)督，具體手段可以包括立案?jìng)刹?、糾正意見(jiàn)、檢察建議、提起行政訴訟等。

（一）對(duì)人的監(jiān)督

所謂對(duì)人的監(jiān)督就是指，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)主體——國(guó)家工作人員個(gè)人失德與惰性行為進(jìn)行的檢查與糾正，其方式一般為立案?jìng)刹?，并追究其刑事?zé)任。公務(wù)員作為政府決策的執(zhí)行者，其負(fù)有清正廉潔、盡責(zé)盡職等法定義務(wù)，公務(wù)員工作中一但違反法定義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的就應(yīng)依法受到懲處，比較典型的此類犯罪行為有貪污受賄和瀆職犯罪等。相對(duì)普通刑事犯罪，公務(wù)員犯罪大多有“偵查中干擾、阻力大”、“犯罪行為與權(quán)力相結(jié)合、作案手段隱蔽”等特點(diǎn)，因此，世界多數(shù)國(guó)家一般都由檢察官擔(dān)任追訴職責(zé)，主要是因?yàn)闄z察官具有監(jiān)督職責(zé)且具有身份上獨(dú)立性、不易為行政權(quán)所干預(yù)、自身具有相當(dāng)強(qiáng)的法律背景，行為的合法性強(qiáng)，降低職務(wù)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)低等特點(diǎn)，因此我國(guó)檢察機(jī)關(guān)擁有這該項(xiàng)職能，并不特殊且更具優(yōu)勢(shì)。此外，檢察機(jī)關(guān)在查辦案件中對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的公務(wù)人員，也有移送紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)處理的義務(wù)，這種案件的移送本身也有一定的監(jiān)督作用。

（二）對(duì)事的監(jiān)督

所謂檢察機(jī)關(guān)對(duì)事的監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。這種對(duì)事的監(jiān)督，根據(jù)行為性質(zhì)及調(diào)整法律規(guī)范的不同，又可以分為對(duì)一般行政行為的監(jiān)督和行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

1.檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般行政行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般行政行為的監(jiān)督主要是對(duì)涉及公共利益和公民法人其他組織利益受侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以主當(dāng)事人或從當(dāng)事人身份參與訴訟，當(dāng)具體行政行為僅侵害公共利益或國(guó)家利益時(shí)，則由檢察機(jī)關(guān)作為公訴人提起行政訴訟，這一點(diǎn)比較類似于英國(guó)檢察長(zhǎng)在行政訴訟中的職能。在行政訴訟方面，譬如英國(guó)，凡是涉及公共權(quán)利和利益的訴訟，并要頒布訓(xùn)令或宣言加以保護(hù)的，必須有檢察長(zhǎng)參加。英國(guó)檢察長(zhǎng)在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評(píng)論、提出意見(jiàn)、向上級(jí)法院或主管法院提出控訴、上訴或復(fù)審請(qǐng)求的權(quán)力。同時(shí)，筆者認(rèn)為，對(duì)此類案件，一般情況下不應(yīng)當(dāng)允許公民個(gè)人、法人或其他組織提起訴訟，因?yàn)樗⒉恢苯忧趾θ魏尉唧w行政相對(duì)人利益，否則可能出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象；但為了防止檢察權(quán)壟斷行政公訴而產(chǎn)生檢察權(quán)濫用問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)允許個(gè)人在一定期限內(nèi)申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴或建立強(qiáng)制起訴制度，如檢察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不提起的。個(gè)人可以以私人檢察官身份起訴，從而保護(hù)其合法權(quán)益。

2.檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。所謂行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政主體依法自己或申請(qǐng)人民法院對(duì)不履行發(fā)生法律效力的行政決定的行政相對(duì)人采取強(qiáng)制方式，以迫使該相對(duì)人履行該義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同之狀態(tài)的行為或制度。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)可以實(shí)施行政強(qiáng)制行為的主體主要有人民法院和部分具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以認(rèn)為這種模式是人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。就權(quán)力性質(zhì)而言兩者實(shí)質(zhì)上并無(wú)明顯區(qū)別。而按照司法權(quán)與行政權(quán)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)而言，無(wú)論是法院實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行，兩者均符合單方意志性、國(guó)家意志性、法律性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性、主動(dòng)性、連續(xù)性等特點(diǎn)，并以追求效率為其首要價(jià)值。因此，這種權(quán)力除審查是否決定執(zhí)行權(quán)外的其他權(quán)力顯然具有明顯行政權(quán)性質(zhì)。因此，這兩種強(qiáng)制執(zhí)行行為均應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍?？傊?，從我國(guó)的法制實(shí)際及我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律地位上講我國(guó)檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)擁有上述權(quán)力，但實(shí)施時(shí)可以作部分調(diào)整。