礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律問題淺談

高阿榮　武煥娜

作者簡介：高阿榮（1995-），女，漢，河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，大學(xué)本科。

武煥娜（1994-），女，漢，河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，大學(xué)本科。

摘 要：礦產(chǎn)資源作為人類社會生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，為經(jīng)濟發(fā)展提供了大量的資源和能源，是經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的堅實保障。長期以來受暴利的刺激，加之我國法律制度的不健全，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用使資源面臨枯竭的厄運，并使礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴重的污染與破壞。因此必須盡快健全完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度，以此來遏制礦產(chǎn)資源的開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、治理，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；礦產(chǎn)資源

一、我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度現(xiàn)狀分析

（一）制度現(xiàn)狀

1.生態(tài)補償費。中國最早的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費的征收肇始于1983年，1983-2001年間很多省市政府紛紛出臺規(guī)范性文件試行征收生態(tài)環(huán)境補償費，征收的標準不盡相同。主要用于環(huán)境污染的治理與恢復(fù)?？傊捎?0世紀90年代法律的缺失，亂收費現(xiàn)象嚴重，生態(tài)環(huán)境補償費征收亂象叢生。直到2002年全國才開始整治亂收費。許多地方的生態(tài)補償費征收被取消。

2.礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。2000年國土資源部提出實行礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。國家層面陸續(xù)出臺了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的規(guī)范性文件。自此，全國建立起統(tǒng)一的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度現(xiàn)仍處于實驗試點階段，還未出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件，各地保證金的實施也是在摸索中進行，且存在對象不明確，征收標準和范圍不統(tǒng)一等問題。

3.可持續(xù)發(fā)展基金。為了礦產(chǎn)資源開發(fā)可持續(xù)發(fā)展，針對礦產(chǎn)資源枯竭地區(qū)的現(xiàn)狀，2007年《國務(wù)院關(guān)于同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點意見的批復(fù)》啟動了可持續(xù)發(fā)展基金在山西的征收。可持續(xù)發(fā)展基金的征收，是對礦山環(huán)境治理恢復(fù)采取一攬子治理的政策和措施。對于廢棄礦山歷史遺留問題采取可持續(xù)發(fā)展基金征收方式，對于現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境問題采取繳存礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。但是可持續(xù)發(fā)展基金每一部分中都包含著不同的內(nèi)容。因此，具體如何合理配有待進一步細化。

（二）存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)不完備。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償沒有形成強制性的法律規(guī)定，導(dǎo)致實踐中難以操作，進而影響了礦山環(huán)境治理和生態(tài)的恢復(fù)。由于中央對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償沒有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致地方立法沒有法律政策依據(jù)，地方試點推進陷入僵局很難推進。

2.保證金制度適用范圍不夠?qū)挕，F(xiàn)在，全國大部分省份開始逐步試點建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保障金制度。但是現(xiàn)在建立的新規(guī)章制度只是適用于當前新開發(fā)的礦山，而對于長期以來歷史遺留的礦山開發(fā)環(huán)境破壞問題并沒有形成有針對性的規(guī)章制度，保證金制度的內(nèi)容仍然沒有滿足現(xiàn)實的需要

3.生態(tài)補償量化難。盡管我國推行了“誰受益、誰補償”“誰破壞、誰恢復(fù)““誰污染、誰治理”生態(tài)補償?shù)钠毡樵瓌t。但涉及到具體補償行為時，補償不易量化，補償主體和受體關(guān)系并不明確，操作性差。

4.市場補償難到位。目前，我國生態(tài)補償還未形成切實有效的實施機制。主要依靠政府部門的投入推動。礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財力有限等原因，實際到位配套率不高。

二、國外礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度的一般規(guī)定

1.美國。美國是最早制定礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律政策的國家，1920年通過的《礦山租賃法》對自然環(huán)境的保護提出了明確要求。1939年西弗吉尼亞州頒布了《復(fù)墾法》，這是美國第一個和采礦有關(guān)的法律，大大促進了礦區(qū)環(huán)境的修復(fù)治理工作，此后各州紛紛運用法律手段對礦區(qū)環(huán)境的修復(fù)治理工作進行管理。1977年，美國國會頒布《露天采礦管理與復(fù)墾法》，它確立了恢復(fù)治理（復(fù)墾）基金制度、礦區(qū)復(fù)墾許可證制度、恢復(fù)治理（復(fù)墾）保證金制度三大生態(tài)補償制度。

2.德國。在礦山環(huán)境治理方面，實行采礦許可證制度，采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體礦山關(guān)閉報告為準，內(nèi)容包括停止作業(yè)的詳細技術(shù)可行性說明與關(guān)停期限，需經(jīng)礦業(yè)主管部門批準。在采礦許可證獲批前還需繳納必須的礦井關(guān)閉與復(fù)墾保證金。礦山企業(yè)在開發(fā)前，除了留足礦區(qū)復(fù)墾所需資金外，還必須嚴格制定礦區(qū)復(fù)墾計劃，對礦山在開采過程中占用的森林、草地等，實行等面積的異地補償。

3.澳大利亞。20世紀80年代，政府制定了一系列的法律法規(guī)，開始對生態(tài)環(huán)境和資源產(chǎn)業(yè)進行全面整理，主要有1986年的《環(huán)境保護法》、1990年的《礦產(chǎn)資源開發(fā)法》、1995年的《挖掘工業(yè)發(fā)展法》和1994年實施的環(huán)保行業(yè)評估計劃等。相繼確立了土地復(fù)墾計劃書、環(huán)境評價書和復(fù)墾保證金等制度。

三、我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度的完善

針對當前我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度的立法狀況、存在問題和對國外的借鑒，結(jié)合實際國情，應(yīng)從以下幾個方面完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度。

（一）構(gòu)建完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度體系。

針對我國目前雖然已經(jīng)建立了生態(tài)補償法律制度，但缺乏相關(guān)配套制度的實際，應(yīng)進一步構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度體系。首先，要建立對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償評價機制，及時總結(jié)和推廣制度實施中的好經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，針對存在問題不斷改進補償制度。其次，切實保障社會公眾的參與權(quán)，完善公共參與制度。要制定嚴格的公示程序、聽證程序，切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；進一步強化生態(tài)補償激勵措施，以“誰復(fù)墾、誰受益”的原則健全相關(guān)的措施，有力保護生態(tài)環(huán)境。

（二）進一步拓寬生態(tài)補償資金來源渠道。

目前作為發(fā)展中國家，各項社會主義事業(yè)建設(shè)千頭萬緒，許多地方都需要投入大量的資金，資金的有限性導(dǎo)致生態(tài)恢復(fù)與治理的成效收到了嚴重制約。為此，必須進一步拓寬提高探礦采礦權(quán)使用費的標準，彌補國家財政經(jīng)費的不足；對現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費進行改革，將兩者合并為權(quán)利金，并提高征收的標準。

（三）以立法方式完善環(huán)境恢復(fù)保證金制度。

當前，應(yīng)通過國家立法的方式規(guī)定環(huán)境恢復(fù)保證金制度，使該制度的實施步入規(guī)范化、法制化的軌道。要區(qū)分保證金的征收類別，將其劃分為一次性保證金、階段性保證金，充分發(fā)揮不同類別保證金對防止生態(tài)環(huán)境保護破壞方面的作用。將礦產(chǎn)企業(yè)繳納環(huán)境恢復(fù)保證金的情況納入企業(yè)征信系統(tǒng)，對失信企業(yè)依法進行貸款限制、行政處罰等懲戒。（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）

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