中國農民退休制度創(chuàng)新研究

曹瑛

摘 要：文章從制度安排的角度，對我國20世紀50年代以來的農民“自然就業(yè)”制度的回顧，分析了自然就業(yè)的特征，“自然就業(yè)”就是農民沒有“準入制度”，也沒有退休制度，探討了自然就業(yè)的各種弊端；提出了農民的“制度就業(yè)”和“制度退休”的問題。農民應當建立“退休制度”。我們應當借鑒國外的經(jīng)驗，實行適合中國國情的“免費培訓-資格證書-農業(yè)就業(yè)-退休時交出土地所有權-退休-領取含有國家補貼的養(yǎng)老金”的多位一體的就業(yè)與退休制度。

關鍵詞：農民；自然就業(yè)；制度就業(yè)；退休；養(yǎng)老金

中圖分類號： C912 文獻標志碼：A 文章編號：1005-6378（2014）05-0024-03

1949年以后，尤其是從1978年農村改革以后，我國農民就業(yè)狀態(tài)經(jīng)歷一個從基本無失業(yè)的就業(yè)到明顯有剩余和失業(yè)的就業(yè)轉變過程。從而，建立和完善農民的就業(yè)保障制度，已經(jīng)成為一項十分迫切的任務。

一、文獻綜述

關于我國農民的養(yǎng)老與退休，許多人、許多媒體，把“養(yǎng)老”與“退休”混同，把“養(yǎng)老金”與“退休金”混同，把2009年10月之前的農民領取養(yǎng)老金理解為、宣傳為農民可以退休了；甚至把2009年10月開始實施的新型農村養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農?！保斫鉃椤⑿麄鳛閮|萬農民可以退休了。實際上，這都是誤解或者誤導：養(yǎng)老與退休是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，養(yǎng)老只是指一個人進入了一個老年階段，需要頤養(yǎng)天年，養(yǎng)老意味著一種生活方式，適當?shù)墓ぷ饕部梢岳斫鉃橐环N養(yǎng)老方式。退休的本意是指從原有的工作或者勞動崗位上退下來，因此，退休意味著原有的工作、勞動方式的結束。領取養(yǎng)老金并不等于退休，但是，退休卻意味著開始領取養(yǎng)老金了。對于雖然領取養(yǎng)老金但是不退休的人來說，養(yǎng)老金就是養(yǎng)老金，不是退休金。對于退休者來說，養(yǎng)老金就是退休金。

目前，關于我國農民養(yǎng)老、養(yǎng)老保險和養(yǎng)老金等方面的文獻很多，但是關于農民退休的文獻很少。唐茂華從有利于土地合理流轉和規(guī)?；?jīng)營的角度提出，國家應當實行兩項改革：一是國家發(fā)放的糧食補貼應當發(fā)給土地的實際耕種人，而不應當發(fā)給原有土地承包人，這樣才有利于土地流轉和規(guī)模化經(jīng)營。二是把土地轉讓給其他人經(jīng)營的農民，應當?shù)玫胶侠淼耐恋剞D讓金，這樣才有利于鼓勵土地轉讓?，F(xiàn)在的情況是：一些老年農民盡管體力不支，但還是不得不從事繁重的農業(yè)體力勞動[1]。也就是說，糧食補貼、土地流轉和農民退休三者應當有機結合起來實施。全國政協(xié)委員謝德體在2009年3月提出，建立以退還土地經(jīng)營權為前提的農民退休制度，是解決土地撂荒、粗放經(jīng)營和失地農民就業(yè)的有效方法；退還土地者，由財政提供養(yǎng)老費用[2]。這一觀點被其它許多報刊和新聞媒體轉載。

二、中國農民的“自然就業(yè)”

探討中國農民退休制度，就需要首先界定中國農民就業(yè)制度。中國農民的就業(yè)制度叫做“自然就業(yè)”。何為“自然就業(yè)”？探討中國農民就業(yè)制度，首先需要明確的一個問題是：何為“自然就一個明確的定義。筆者查閱了2009年版《辭?！贰⒒ヂ?lián)網(wǎng)、中國學術期刊網(wǎng)等，均未找到關于“自然就業(yè)”的解釋。人們經(jīng)常講，我國的農民就業(yè)制度是“自然就業(yè)”。但是至今，人們還沒有給“自然就業(yè)”做一個初步的界定。

我國的“自然就業(yè)”就是農民沒有就業(yè)方面的“準入制度”，而是在農村集體土地上自動就業(yè)的制度，既沒有進入農業(yè)領域就業(yè)的約束條件，處于一種放任自由的自然就業(yè)的狀態(tài)。自然就業(yè)制度有以下幾個特征：

第一，沒有就業(yè)資格或者標準方面的要求，如年齡、受教育水平、專業(yè)水平等，即沒有就業(yè)條件方面的“門檻”制度，這直接導致農民就業(yè)質量低、就業(yè)數(shù)量多和沒有顯性失業(yè)三大弊端。這種就業(yè)制度一方面使得土地自然具有承載社會保障的功能，但是另一方面也把農民就業(yè)問題在相當長的時期內掩蓋起來了。目前，在許多發(fā)達國家，農民即便是耕種自己的土地，也是需要資格證書的，尤其是農民的子女不得“自然就業(yè)”在自家的土地上。

第二，農民沒有退休制度。在中國，農民根本沒有退休制度，既沒有國家統(tǒng)一安排的正規(guī)的社會退休制度，也沒有家庭內部安排的非正規(guī)的退休制度。

我國農村就業(yè)，目前只有戶籍約束條件，再沒有其他任何約束條件，這直接導致農村就業(yè)者沒有提高教育水平的內在動力，從而農業(yè)科技水平難以提高、農業(yè)勞動力生產率難以提高。

第三，自然就業(yè)制度意味著政府不用考慮和承擔農民就業(yè)問題的解決。實際上長期以來，中國農村實行的自然就業(yè)，政府基本上不承擔農村勞動力就業(yè)的責任。只是最近幾年，各級政府才不斷加強了對農村勞動力就業(yè)的關注和安排，尤其是回鄉(xiāng)農民工的安排。

目前，雖然國家從2009年10月開始建立農民養(yǎng)老保險制度，各地也已經(jīng)進行長期的試點。這項制度規(guī)定：年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農村戶籍的老年人，可以按月領取養(yǎng)老金；基礎養(yǎng)老金標準暫定為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準；個人繳費進入個人賬戶，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。

但是這項農民養(yǎng)老保險制度仍然沒有改變上述農民自然就業(yè)的四個特征，尤其是沒有把領取養(yǎng)老保險金與退休、與農民退出土地所有權掛鉤。這不利于提高農業(yè)勞動生產率。

三、思考與建議

（一）思考

我國是世界上人均耕地面積最少的國家之一，但是我國又是一個土地資源浪費較為嚴重的國家，主要原因有兩個：一是土地過于平均的分散于農戶，并且地塊也被分割的十分狹小。二是農民沒有退休制度，即便完全失去勞動能力，也是一直持有土地。我國城鄉(xiāng)收入差別之大，是世界上罕見的，其基本原因是什么？盡管人們已經(jīng)有許多的解釋，但是，太多的農民耕種太少的土地，應該是最基本的原因。這種格局不改變，中國農民永遠也富不起來。土地數(shù)量本身不會發(fā)生太大的變化，但是農民的數(shù)量還是可以變化的。所以，問題的關鍵是如何通過一種合理的制度安排，讓大部分農民通過一種自愿的、有序的途徑轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，從而使得剩下的小部分農民較為輕松的致富，達到城鎮(zhèn)居民收入水平。農民退休、退出土地經(jīng)營活動，并及時把土地轉讓給更有資質的耕種者，可發(fā)揮土地更多的經(jīng)濟效益和社會效益。這一思路的理論解釋主要有三點：

第一，耕地資源具有公共品屬性，具有一定的正外部性。耕地可以是私人所有，成為私人品，也可以是公共所有，成為公共品。但是，任何產權屬性的耕地都具有一定公共品屬性，世界上沒有絕對的私人產權耕地。因為：第一，農業(yè)產量狀況涉及國家糧食安全問題、社會穩(wěn)定問題。第二，耕地資源保護狀況涉及子孫后代的權益。第三，耕地是一個國家的國土的一個組成部分。耕地合理轉讓不僅能夠產生私人效益，而且也產生社會效益（圖1）。

在圖1中，橫軸表示農民退休土地轉讓數(shù)量，縱軸表示農民退休土地轉讓價格；曲線D表示需求價格，也是邊際私人收益曲線。P0是土地市場交易均衡價格，交點H是市場交易均衡點，交易量是Q0。由于土地轉讓存在正的外部性，即邊際外部收益（Marginal External Benefit，MEB），邊際私人收益+邊際外部收益=邊際社會收益，即D+MEB=MSB。所以，邊際社會收益（Marginal Social Benefit，MSB），大于邊際私人收益D，其差額就是邊際外部收益。P1是土地轉讓的社會交易均衡價格。G是土地邊際社會收益曲線MSB與供給曲線C的交點，即均衡點。但是，由于社會收益是歸全社會所有，甚至是隱性的收益，所以，市場均衡點H不會自發(fā)的移至社會交易均衡G。交易量也不會自發(fā)從Q0移至Q1。如果把交易成本提高到P1，雖然出讓土地的農民增加了收益，但是接收土地者增加成本，接收者就不愿意接收土地（這也是許多國家農業(yè)中面臨的難題）。因此可行的辦法是政府對農民進行補貼，把P0降到P2，由此產生兩個結果：一是HFG形成的三角形面積消失了，這是達到退休年齡農民沒有及時轉讓土地時的社會損失，現(xiàn)在消失了。二是新增的LHG三角形面積，這是邊際社會收益的實現(xiàn)。由于土地轉讓產生的社會收益是全社會的收益，所以，出讓土地的農民理應得到其中的一部分。HGL是土地轉讓的全部社會收益，其中，HIL構成的三角形面積是出讓土地的退休農民應得到的收益，HGI構成的三角形面積是其它社會收益。而當MEB消失之后，就說明土地轉讓的外部收益消失，曲線D與曲線MSB就會合二為一，HGL面積也就不存在了[3]。此時如果繼續(xù)轉讓，就可能產生負的社會收益，在圖1中，就會形成一個負的MEB曲線，即負的外部收益，從而MSB就會落在在曲線D與MEB之間。

（二）建議

我國農民目前這種自然就業(yè)制度必須逐步改變，盡管這必將是一個緩慢的過程，改革的基本模式應當是“免費農業(yè)培訓-農業(yè)資格證書-農業(yè)就業(yè)-退休-交出集體土地使用權-領取含有國家補貼的養(yǎng)老金”的多位一體的制度。這一模式至少應當包括如下幾點。

第一，耕地應當逐步集中。我國的耕地的基本狀況是：一方面是人均耕地嚴重不足，另一方面是耕地存在明顯的荒廢現(xiàn)象。其原因之一就是我國沒有農民就業(yè)的“退出”制度，不管其本人身體狀況如何，只要“地主”還活著，土地就算是有人耕種。這種狀況應當改變，應當鼓勵“地主”主動讓出土地。

第二，農業(yè)就業(yè)應當有“門檻”。國家應當對農村勞動力進行普遍的適用技術培訓，逐步實現(xiàn)持證上崗。

第三，農業(yè)就業(yè)應當建立退休制度，并與轉讓土地緊密關聯(lián)。過去，我國農民沒有養(yǎng)老金，這個問題不宜解決?，F(xiàn)在國家正在逐步實行農民養(yǎng)老保險，并且基本養(yǎng)老金由財政負擔，每個60歲的農村戶口的人，每月至少發(fā)放55元，不需要農民負擔，國家已經(jīng)決定將在今后2年左右的時間在全國實現(xiàn)。這樣，就有條件把農民退休與退出就業(yè)并轉讓土地掛起鉤來。

第四，在具體方案設計上，首先還是要嚴格遵循農民自愿交出的基本原則，然后在發(fā)放的養(yǎng)老金上給予一定的激勵。采取自愿的原則，一方面是因為，這樣可以確保這一政策不與現(xiàn)有的各項農村土地政策和法律相沖突；另一方面是因為，現(xiàn)在我們發(fā)放農民養(yǎng)老金還只是一種輔助性的福利，不是達到退休年齡的農民的主要經(jīng)濟來源。

第五，在具體轉讓土地的時間上，可以不必像歐洲那樣，領取養(yǎng)老金之時，就必須轉讓土地。而是允許農民達到60歲，領取養(yǎng)老金之后，仍然擁有土地，何時轉讓，由農民自己決定，不影響正在發(fā)放的基本養(yǎng)老金。只是到農民愿意轉讓時，簽署一個格式化的合同，土地轉讓出去，當月就增加這個農民領取的養(yǎng)老金，具體增加多少元，應當依據(jù)轉讓的土地的數(shù)量和質量來決定，數(shù)量越多、質量越高，增加的養(yǎng)老金就越多。增加的養(yǎng)老金必須根據(jù)物價指數(shù)，每年進行調整。增加的養(yǎng)老金一直發(fā)放到該家庭成員（以戶口簿為準）去世。

第六，養(yǎng)老金的資金來源，根據(jù)國外的制度安排，均是來自于中央財政撥款。

第七，轉讓的土地，在原則上，應當轉讓給村集體，再由村集體合理分配。

[參 考 文 獻]

[1] 唐茂華.糧食補貼與土地流轉的政策協(xié)同及政策建議[J].經(jīng)濟界，2011（4）：52-55.

[2] 張潔，戴娟.全國政協(xié)委員謝德體：建議建立農民退休制度[N].重慶日報，2009-03-02.

[3] 羅伯特·S·平狄克（Robert S.Pindyck），丹尼爾·L.魯賓費爾德（Daniel L. Rubinfeld）.微觀經(jīng)濟學[M].第7版.北京：中國人民大學出版社，2009：606.

[4] CULLEN F. Goenner， Principles of Microeconomics. 2012， P.316[EB/OL]. http：//dev.business.und.edu/Goenner/teaching/econ201/Resources/Book%20supplemental/18sg.pdf.

【責任編輯 侯翠環(huán)】