集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙及對策

陳思水

摘要：城市化和農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展加大了對建設(shè)用地的需求，農(nóng)村土地的成本遠(yuǎn)低于城市。同時，轉(zhuǎn)讓、出租土地和房屋獲得的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)高于農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的農(nóng)業(yè)收入，這就促使農(nóng)民通過對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲得高額的回報期望。我國的集體土地可分為集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地，其土地使用權(quán)可分為集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地承包經(jīng)營權(quán)。

關(guān)鍵詞：集體土地使用權(quán)；法律障礙；對策

對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國無論是法律法規(guī)還是相關(guān)政策都有較為嚴(yán)格的限制。但是，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，有過多的行政干預(yù)，且忽視客觀存在的實際要求，是不可取的，也對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不利的。因此，必須重視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，充分考慮農(nóng)民利益，從制度上對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革，可以采取有償使用制度等改革，規(guī)范集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)途徑，使其更加的合法化。這就需要我們在法律法規(guī)及政策制度方面開辟新天地。

一、我國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙

經(jīng)過近年來的不斷探索和研究，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成就，土地流轉(zhuǎn)的效率和流轉(zhuǎn)后土地的利用成效都有了很大的改善。但是，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于初級探索階段，還是存在著一定的問題和不足，需要給予高度關(guān)注。

（一）集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

在現(xiàn)實中我們不難發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，工業(yè)化和城市化是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的外因，土地收益分配上的不合理是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)因。近年來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律上一直沒有明文規(guī)定。但是，任何事情都有它的兩面性，就如集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在一定程度上對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)組織財富的積累、農(nóng)民收入的增加起到了一定的促進(jìn)作用，同時流轉(zhuǎn)在法律上確沒有得到認(rèn)同，缺乏合理的規(guī)制，從而難免會發(fā)生許多的問題。

首先，集體土地所有權(quán)主體不明確，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無法得到保護(hù)。我國現(xiàn)行的《土地管理法》第10條雖然規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，而法律對農(nóng)民集體這一概念并未做出嚴(yán)格的定義，進(jìn)而導(dǎo)致了一些地方在集體土地所有權(quán)證書尚未發(fā)出，集體土地所有權(quán)的缺位，進(jìn)而也就導(dǎo)致了集體土地的非法流轉(zhuǎn)。

其次，在市場經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，違法用地現(xiàn)象活躍，在一定的程度上也就促成了隱形市場，進(jìn)而也使我國的耕地保護(hù)變得被動而又艱難。一個重要的原因就是我國目前對農(nóng)村集體土地的政策及規(guī)范性文件大多是行政命令和紅頭文件，未形成統(tǒng)一的、原則性的規(guī)范。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民法律意識淡薄，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用、出租、轉(zhuǎn)讓，用于非農(nóng)建設(shè)。

（二）立法上的限制

我國立法在對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上的立法精神是保護(hù)耕地及合理開發(fā)利用，因此在立法上對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就設(shè)定許多限制。

法律條文規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租集體土地使用權(quán)給本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人。然而現(xiàn)實中，尤其是在當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，地方通過集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設(shè)施的建設(shè)，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)及城市發(fā)展的需要，僅僅依靠國家建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實際需求，而農(nóng)村集體土地恰恰可以填補(bǔ)這個缺口；另一方面，由于國家征地辦法農(nóng)民沒有真正享受到較高的土地收益，從而受到多數(shù)農(nóng)民的抵制，農(nóng)民更愿意選擇處于法律灰色地帶的私下土地流轉(zhuǎn)。

二、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

結(jié)合我國相關(guān)的法律法規(guī)及政策，筆者針對我國目前集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律障礙提出了以下幾點對策。

（一）明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村城市化進(jìn)程，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已逐步被我們所認(rèn)識，但存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。筆者認(rèn)為，除了要遵循保護(hù)土地、合理開發(fā)利用等基本原則外，還要有自己的特殊原則。

1. 土地權(quán)屬不變原則。對于農(nóng)用地承包經(jīng)營還是宅基地及其他建設(shè)用地，無論是有償使用，還是無償使用，農(nóng)村集體土地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)都不能改變其集體所有之權(quán)屬。許多學(xué)者研究表明，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)屬不明，所有者缺位造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使存在重大瑕疵，其實從深層次講，集體所有權(quán)與全民所有權(quán)一樣，都不能是一種直接所有權(quán)，而只能是一種“間接所有權(quán)”。

2. 堅持自愿的原則。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在符合國家有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定的前提下，由流轉(zhuǎn)雙方本著平等協(xié)商、自主自愿的原則，按照有償、有期限限制、有明確的權(quán)利義務(wù)約定的要求，簽訂相應(yīng)的書面合同。中國社會是社會主義社會，是一個民主的社會，因此在對待農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上要充分尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。

3. 堅持依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行黨中央國務(wù)院的路線方針政策，在流轉(zhuǎn)方向上還應(yīng)符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、環(huán)保政策及金融政策。

4. 合理分配原則。在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益，應(yīng)當(dāng)在依法繳納完國家規(guī)定各種稅費之后，本著“以人為本，科學(xué)發(fā)展，還利于民”的指導(dǎo)思想，將絕大部分收益返還給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，這樣可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高農(nóng)民的生活水平，以實現(xiàn)我國農(nóng)村城市化建設(shè)，構(gòu)建和諧社會。

（二）完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)是很不健全的，由于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)長期受到相關(guān)法律政策的限制，因此大多處于暗中操作和無序狀態(tài)。流轉(zhuǎn)人之間往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。

首先，建立專門的集體土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府直接領(lǐng)導(dǎo)并確定若干名專職人員，專職解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)問題，依法進(jìn)行監(jiān)督。其次，流轉(zhuǎn)雙方需要簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議，明確承包年限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)承包合同管理部門）鑒證、備案。最后，充分考慮農(nóng)民利益，在土地流轉(zhuǎn)中僅僅收取必需的成本費用。

（三）改革集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)及相關(guān)政策對于我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有較多的限制，特別是對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制尤為強(qiáng)硬。在全面落實科學(xué)發(fā)展觀，推動農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盤活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村集體土地節(jié)約利用，切實維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，建立城鄉(xiāng)一體化的時代背景下，過多地對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，勢必會對市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利的影響。因此，應(yīng)正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，通過明晰所有權(quán)主體，合理地評價農(nóng)村土地的價格，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、建立配套服務(wù)體系、革新流轉(zhuǎn)方式等，以促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。

首先，要明晰所有權(quán)主體。目前，我國的集體土地所有權(quán)在實際的行使過程中存在著所有權(quán)主體的錯位、缺位或虛位，產(chǎn)生了許多土地糾紛，妨礙和影響了集體土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，因此應(yīng)當(dāng)修改《土地管理法》及相關(guān)的法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯位、缺位或虛位問題，適當(dāng)刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念，做到直接賦予集體土地所有權(quán)主體，即村民委員會和土地直接使用者的市場主體地位。

其次，合理地評價農(nóng)村土地的價格。各地政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)普及土地價值的相關(guān)知識，使農(nóng)民對于當(dāng)前農(nóng)村土地的價格和相關(guān)價值評價方法形成一定的了解。此外，根據(jù)實際情況可以給出基本的土地價格標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體過程中監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方對具體土地價值的協(xié)定，促使農(nóng)村土地在具體的流轉(zhuǎn)過程中既不能被低估了價值，又不能被過高地哄抬價格，從而確保土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益均不受到侵犯。

最后，在宅基地問題上，筆者認(rèn)為，可以適當(dāng)更改我國的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，即農(nóng)村村民在出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不再允許其擁有宅基地，也可以由村委會根據(jù)實際情況確定，如果村里有空閑的宅基地并且再申請者確實生活困難且無處可居的，那么可以允許其再擁有一處宅基地。這樣做的好處一是申請者在出賣或出租住房后可以獲得一定的收入，進(jìn)而提高生活水平；二是可以充分利用村集體內(nèi)部的空閑宅基地，從而盤活土地。值得注意的是，村委會要防止那些通過出賣、出租住房后，再申請宅基地來獲取非法的利益，進(jìn)而破壞了集體組織的利益。此外，村委會可以成立一到兩人的督察小組用來專門監(jiān)督村委會及村民在再申請問題上是否依法依章程來辦理。

總之，農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。黨的十七屆三中全會決定以新一輪農(nóng)村土地改革為突破口，強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民充分享有土地承包的各種權(quán)益，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，提供了堅實的政策基礎(chǔ)。通過對法律法規(guī)及相關(guān)政策進(jìn)行完善，從而使整個農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在市場環(huán)境下做到有法可依。

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（作者單位：霞浦縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司）