政府信息公開制度發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題研究

沈曉

【摘要】政府信息公開制度是走向透明政府的重要特征，是法治社會和民主政治的標(biāo)志，對規(guī)范政府行為、維護公民權(quán)利、推進社會主義民主法制建設(shè)以及社會的穩(wěn)定和諧都有著積極重要的意義。文章闡述了我國政府信息公開存在的意義和發(fā)展現(xiàn)狀，分析目前存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)政策建議，為構(gòu)建透明政府盡綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開 透明政府 發(fā)展 問題

“政府信息公開是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度?！雹僬畔⒐_制度則是走向透明政府的重要特征，對規(guī)范政府行為、維護公民權(quán)利、推進社會主義民主法制建設(shè)以及社會的穩(wěn)定和諧都有著積極重要的意義。近年來，政府信息公開在我國的一些地方開始步入實踐，并引起普遍關(guān)注，成為社會的熱門話題和政治學(xué)界的重要課題。但是，我國的政府信息公開還剛剛起步，無論是實踐還是制度建設(shè)尚不完備，亟待研究完善。

政府信息公開在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

從思想上和認(rèn)識上，政府乃至全體社會成員對政府信息公開形成了某些共識。近年來，隨著各級政府開明度的增強，改變了以往政府信息是一種特權(quán)的思想，全社會要求利用政府信息的呼聲日益高漲，而建設(shè)“陽光透明”的開放型政府，將信息公開作為政府的主要義務(wù)，讓公民真正享有利用政府信息的權(quán)利，以了解、參與、監(jiān)督政府工作，保障人民當(dāng)家作主、民主管理國家，這已經(jīng)成為政府和全社會的一種共識。這一深層的思想進步，既是我國政府信息公開發(fā)展的成果與體現(xiàn)，也是推動政府信息公開進一步走向深入的堅實基礎(chǔ)。

從法律上看，我國的政府信息公開的各項法律法規(guī)正在逐步健全和完善。從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月1日起施行，《政府信息公開條例》走過了“十年破冰”的漫長歷程。2003年非典疫情暴發(fā)，這次事件是我國政府信息公開的轉(zhuǎn)折點，全社會空前強烈地感受到建立現(xiàn)代透明政府、保障公民行政知情權(quán)的必要性與重大意義，從而民眾對于了解政府信息更加地期盼，而政府也將信息公開制度作為與民眾溝通的橋梁，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，同時政府信息公開也是政府危機公關(guān)的一項重要工作。2004年3月國務(wù)院頒布實施《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），確立了全面推進依法行政，建設(shè)法治政府的目標(biāo)。《綱要》的一個亮點即公眾對政府信息擁有充分的知情權(quán)。《綱要》明確提出公民對政府公開的信息不僅有權(quán)查閱，行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)為公眾查閱提供便利條件。這包括在行政決策的過程中，行政機關(guān)應(yīng)將決策事項、依據(jù)和結(jié)果公開，公眾有權(quán)查閱；在行政立法的過程中，政府不僅要擴大公眾的參與程度，還要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度。2007年4月24日，國務(wù)院總理溫家寶簽署了第492號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2008年5月1日起施行。《條例》明確規(guī)定，《中華人民共和國政府信息公開條例》旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政。該條例的出臺意味著我國政府信息公開的制度化與法制化。

從實踐的角度看，各級政府正在積極探索和實施政府信息公開，逐漸邁出了從理論到實踐的關(guān)鍵性一步。廣州市于2002年10月以政府規(guī)章的形式頒布《廣州市政府信息公開辦法》，在全國率先邁出了在嚴(yán)格、明確制度規(guī)范下實施政府信息公開的重要一步。上海市也在政府信息公開工作上取得了豐碩的實踐成果。2004年1月20日，上海市頒布《上海市政府信息公開規(guī)定》，在該規(guī)定自2004年5月1日正式實施后不到一年的時間里，全市政府機關(guān)主動公開的政府信息達(dá)106730條，其中大多為政策法規(guī)、規(guī)劃計劃、機關(guān)業(yè)務(wù)等方面的與百姓利益密切相關(guān)的內(nèi)容，提供網(wǎng)上服務(wù)的信息占95.7%。繼廣州、上海之后，僅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重慶、武漢等都相繼通過地方立法和制定各種規(guī)章制度來推動和保障政府信息公開制度的制定和實施。各地政府信息公開的具體規(guī)定盡管有所不同，但其基本的原則和特點具有一致性：一是遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則，進一步加大政府信息向社會開放的力度；二是確立權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府是信息公開的義務(wù)人，公民和其他組織是權(quán)利人；三是凸現(xiàn)便民服務(wù)的理念，政府機關(guān)以多樣化的信息公開渠道和形式，為公眾查詢利用政府信息提供便利。這些制度規(guī)定已經(jīng)深入到政府信息公開的具體操作問題，支撐著政府信息公開的實踐發(fā)展。目前，很多城市都在紛紛研究制定、實施本地的政府信息公開制度，我國的政府信息公開實踐正快速向廣度、深度發(fā)展。②

推進政府信息公開的必要性

推進政府信息公開，有利于實現(xiàn)公民知情權(quán)，促進民主政治，實現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)利。人民是國家的主人，國家權(quán)力機關(guān)工作人員是社會公仆，民眾只有真正有效地利用政府掌握的信息資源，才能對現(xiàn)行的制度和政府行為進行監(jiān)督和提出意見、參與行政管理，從而促進政府民主制度和行為的改進，完善不足。公民的知情權(quán)，又稱為知的權(quán)利、知悉權(quán)、了解權(quán)。即公民對于國家的重要決策、政府的重要事務(wù)以及社會上當(dāng)前發(fā)生的與普遍公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。1945年美國AP通訊社專務(wù)理事肯特·庫勃在一次演講中，正式在政治學(xué)的范疇上提出了這個概念，知情權(quán)的英文名是“the right to know”。當(dāng)時聯(lián)邦政府內(nèi)部蔓延著消極對待政務(wù)信息公開化，任意擴大保密權(quán)限的官僚主義傾向，庫勃從政治的角度呼吁官方尊重公民的知情權(quán)，并建議將公民的知情權(quán)推升為一項憲法權(quán)利。③進入網(wǎng)絡(luò)時代以后，電視、廣播、電話、網(wǎng)絡(luò)等快捷而覆蓋面廣的傳播媒體使得公民能夠得到部分他們想要的公共信息和生活資訊，但是這時的公民知情權(quán)是不完整的。作為社會人和國家的一部分，政府和黨的信息恰恰是公民最需要及最迫切得到的，因為知情權(quán)不僅要求政府及時公布國家行政的大政方針和公務(wù)活動內(nèi)容，還要求政府及時公布與公民利益有關(guān)的信息，使民眾能及時保護自身的安全和利益。我國是人民當(dāng)家作主的國家，公民掌握政府信息是應(yīng)該和必須的，這是公民的基本權(quán)利，政府的義務(wù)。而單個公民作為弱勢的一方，無法主動地掌握政府信息，因此，政府信息公開在實現(xiàn)公民知情權(quán)的過程中起到至關(guān)重要的作用。endprint

推進政府信息公開有利于更合理調(diào)配社會公共資源，有效應(yīng)對危機事件，提升政府形象。政府不僅公布國家行政的大政方針和公務(wù)活動內(nèi)容，還及時公布與公民利益有關(guān)的信息，民眾根據(jù)自身情況自定規(guī)劃，是一種社會調(diào)節(jié)的表現(xiàn)，眾多行政管理信息、市場信息、服務(wù)信息、宏觀決策信息等資源得到最大限度的開發(fā)應(yīng)用。

在危機處理中，及時準(zhǔn)確的信息公開對危機處理的進程和最后結(jié)果將產(chǎn)生重要的影響。公開化的應(yīng)急方式，不僅有效避免了危機的擴散，還能有效挽救危機帶給政府的公信力下降。危機的發(fā)生往往是政府平時治理不力的結(jié)果，政府公信力必然受到負(fù)面影響，但應(yīng)對危機的方式則更加關(guān)涉民眾心中對政府的最終評價，政府敢于公開危機信息，主動借助媒體，及時、真實地公開事實，讓媒體在傳播事實的基礎(chǔ)上進行正確的輿論引導(dǎo)，不僅僅使得各種危機和特殊事件圓滿解決，更有力地提升了政府的公信力和維護了政府良好的形象。

推進政府信息公開，可以起到制約權(quán)力濫用和腐敗的作用。政府信息公開有利于破除權(quán)力運行的隱蔽性，為治理權(quán)力濫用和腐敗提供預(yù)防機制?！瓣柟狻笔亲詈玫南緞?，政府信息公開將使整個行政系統(tǒng)透明公開，政府政策的決策和執(zhí)行將完全暴露在眾目睽睽之下，并且使得權(quán)力運行從隱蔽變成透明，無疑切斷了權(quán)錢交易的鏈條，包括其交易背后的利益共謀渠道。

我國政府信息公開存在的問題

第一，政府信息化缺乏統(tǒng)一的立法條例和管理理念。我國政府信息公開制度目前仍然沒有一部統(tǒng)一的立法，也沒有相應(yīng)的歸口管理部門?！稇椃ā分腥詻]有明確的保障公民獲取信息的條款，雖然我國法律中有一些關(guān)于行政公開的規(guī)定，但都是零散的、局部的，有的甚至是試行的。信息公開方面，雖然已經(jīng)制定了一些地方性法規(guī)，但國家層面專門的信息公開法還沒有出臺。政府信息披露的方式不規(guī)范，相應(yīng)的監(jiān)督機制、救濟機制尚未有效建立起來。具體到信息公開的內(nèi)容范圍、詳細(xì)程序、時限要求等方面都沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，造成信息公開的隨意性大、缺乏連續(xù)性、信息公開被當(dāng)成了臨時行政任務(wù)。

目前，除《行政許可法》等少數(shù)法律外，我國過去只在《保密法》及其它一些相關(guān)法律法規(guī)中涉及到了信息方面的立法問題，更多強調(diào)的是對政府信息的保密而非披露。信息公開必然受到現(xiàn)行的《保密法》、《檔案法》等法律法規(guī)的限制和政府權(quán)衡利益時自由裁量權(quán)的限制。從立法理念上看，我國的傳統(tǒng)觀念和做法是“以保密為原則”，以國家安全為依據(jù)，過分強調(diào)國家機關(guān)的自由裁量權(quán)，嚴(yán)重阻礙了政府信息的公開。要解決這些問題，當(dāng)務(wù)之急是要在政府信息的公開上確立“公開為原則，保密為例外”的原則，并以此指導(dǎo)政府信息公開的立法、管理和實踐。

第二，對政府信息公開與保密的范圍界限劃分和認(rèn)定不清。貫徹政府信息公開原則，也要處理好公開與保密的平衡關(guān)系。不能因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。但目前，對保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開一直沒有一個科學(xué)的認(rèn)識或統(tǒng)一處理的規(guī)定，結(jié)果造成了保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。認(rèn)識上不能正確劃分非保密文件的性質(zhì)并進行合理的分類乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之—。只有對非保密文件進行合理的分類，并明確哪些可以公開，哪些不應(yīng)該公開，才有可能在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府信息的公開化。否則，如果將所有的非保密文件完全公開，只會對國家行政管理造成各種不必要的沖擊，影響社會穩(wěn)定。在這方面，盡管我們可以借鑒美國和其他一些國家的經(jīng)驗來確定例外的領(lǐng)域，但究竟哪些政府文件不應(yīng)該公開，完全需要從我國的國情出發(fā)才能確定。

在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協(xié)調(diào)是一個必須解決的問題。根據(jù)保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必須根據(jù)有關(guān)的權(quán)限由有關(guān)部門標(biāo)上相應(yīng)的密級。如果有關(guān)信息沒有標(biāo)明密級，則不構(gòu)成國家秘密，公開也不構(gòu)成泄密問題。然而，根據(jù)刑法第一百十一條的規(guī)定，為境外機構(gòu)、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構(gòu)成犯罪。泄漏國家秘密構(gòu)成犯罪不存在任何問題，但是，什么信息屬于“情報”，在我國法律中還沒有相關(guān)的規(guī)定。如果不能對這一規(guī)定進行修改，協(xié)調(diào)它與保密法的關(guān)系，隨著信息公開的范圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發(fā)展最為主要的制約因素。在確定公開的范圍上，另一個重要的領(lǐng)域是政府信息與檔案的相互關(guān)系。在我國，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調(diào)整，非檔案文件則尚無任何法律調(diào)整。對于政府檔案，根據(jù)《檔案法》第十九條的規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂?！币簿褪钦f，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調(diào)整而有公開的可能?？梢?，檔案法的規(guī)定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。

推進政府信息公開，構(gòu)建透明政府

提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識，著重強調(diào)民眾參與。首先必須要采取措施矯正民眾對于聽政就是“走過場”的認(rèn)知，嚴(yán)格按照設(shè)定的程序進行，以換回民眾對聽證制度的信任，其次進一步完善政務(wù)公開基本制度，繼續(xù)開展建立健全主動公開和依申請公開制度、政務(wù)公開評議制度。鑒于政務(wù)公開減少了一些政府和部門利用“暗箱操作”和壟斷政府信息進行權(quán)力尋租的機會，有些政府部門推行政務(wù)公開的動力不足，主動性不強，所以要建立政務(wù)公開的動力機制和責(zé)任追究制度。當(dāng)前政府信息公開的操作性不強，信息公開的有效保障不多，信息公開的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這就使得信息公開的程度取決于部門主要領(lǐng)導(dǎo)的“陽光意識”和心理承受能力。政府官員要樹立“陽光意識”，轉(zhuǎn)變思想觀念，認(rèn)識到信息公開的目的是促進政治民主、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，保密是為了維護國家的安全和利益，二者都是國家利益之所在，不可偏廢。要使“以公開為原則，以不公開為例外”的精神逐步成為政府官員的執(zhí)政理念。

加強熱點公開，著重貼近群眾，加強網(wǎng)站建設(shè)，更加方便快捷。政務(wù)公開的熱點是人、財、物公開，而且必須及時公開，使群眾獲取和使用信息，接受群眾監(jiān)督，真正做到給群眾一個明白、還干部一個清白。要圍繞保證政務(wù)公開工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化，建立健全有關(guān)制度，形成便利實用、約束力強、群眾滿意的監(jiān)督制約機制。清理、疏導(dǎo)、規(guī)范政府信息公開發(fā)布渠道，避免既雜亂無序又千篇一律，避免既浪費資源又增加成本。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)的便捷性，集中財力和技術(shù)力量、優(yōu)化整合網(wǎng)絡(luò)資源、統(tǒng)一搭建技術(shù)先進、功能齊全、內(nèi)容豐富、服務(wù)方便、面向公眾的政府信息公開平臺，做到讓人民群眾一網(wǎng)知天下。

完善公開管理機制，著重把握“公開”和“保密”界限。要建立一整套的信息篩選和發(fā)布機制，建立相應(yīng)的歸類查詢制度。在政府網(wǎng)站上，以專欄的形式，將群眾急需的信息及時地向外發(fā)布。政府部門還應(yīng)該加強調(diào)研，到基層群眾中了解群眾最想知道的信息，建立與群眾的經(jīng)常溝通機制。同時，在信息提供中應(yīng)該強化服務(wù)意識，把它當(dāng)成一種面向社會公眾提供的服務(wù)，才能更好地向群眾提供信息。進一步修改和完善《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》等與《政府信息公開條例》有相對應(yīng)沖突的法律法規(guī)。同時，將《政府信息公開條例》能從行政法規(guī)盡快“升格”為法律，將更好地推進整個公權(quán)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域的透明化，更為全面地保障公民的知情權(quán)。

（作者為重慶科技學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院副教授）

【注釋】

①劉恒等著：《政府信息公開制度》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年，第2頁。

②李立：“《全面推進依法行政實施綱要》精辟解讀”，《法制日報》，2004年4月21日。

③David M O'Brien： The Public's Right to Know， New York， 1982.

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）endprint