推動文化管理向文化治理與善治的轉變

祁述裕

推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目標是激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力、解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，核心是處理好政府與市場、社會在參與文化活動、實施文化管理等方面的關系，關鍵是構建政府、市場和社會相統(tǒng)一的“三位一體”的國家文化治理體制機制，推動文化管理向文化治理和文化善治轉變。

世紀之交，公民文化權利問題日益受到人們的重視，維護公民文化權利成為公共文化服務建設的基本出發(fā)點的理念，開始為人們所接受。

公共文化服務的內涵主要包括以下四個方面：一是保障公民自由。保障公民自由是保障公民文化權利的基本內容。各國憲法和各種有關文化權利的國際法規(guī)文件中都提出，人人享有文化創(chuàng)造、表達的自由。包括信仰自由、思想自由、藝術家創(chuàng)作和表達自由等等。我國《憲法》也明確表明了上述立場。需要指出的是，文化自由不等于文化放任，文化自由與文化責任是相輔相成的；二是維護文化公平。公共文化資源配置的公平和公正，是公共文化服務體系建設的基本原則。通過財政轉移支付，支持西部公共文化，實現(xiàn)公共文化服務均等化，就體現(xiàn)了文化公平的原則。文化公平還體現(xiàn)在不同階層的人都應該平等地享受基本公共文化服務；三是鼓勵文化參與。李克強總理上任伊始就強調，要把轉變政府職能、創(chuàng)新管理作為全面深化改革的突破口。市場能辦的，多放給市場；社會能做好的，就交給社會。政府要管住、管好應該管的事情。公共文化服務上，政府同樣不能包打天下，要鼓勵社會組織、公民文化參與；四是提供基本公共文化服務。政府對文化消費進行補貼，是發(fā)達國家提供基本公共文化服務的通行做法。由于有政府補貼，美國大都會大劇院最低票價僅15美元，該劇院3800個座位約10%都以最低價出售。我國基本公共文化服務內容確定為“5+1”：聽廣播、讀書看報、看電影、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等。還有公共博物館、圖書館、愛國主義教育基地免費開放等。這符合我國仍處于社會主義初級階段的特點，也兼顧財力所及。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，提出了推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總命題。推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目標是激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力、解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，核心是處理好政府與市場、社會在參與文化活動、實施文化管理等方面的關系，關鍵是構建政府、市場和社會相統(tǒng)一的“三位一體”的國家文化治理體制機制，推動文化管理向文化治理和文化善治轉變。為此，需要完成以下三大任務。

第一個任務是建立健全現(xiàn)代文化市場體系

文化產(chǎn)業(yè)作為國家文化治理的一個重要領域，要實現(xiàn)健康快速發(fā)展并達到善治，核心是調整政府與市場的關系，關鍵是把“看得見的手”與“看不見的手”都用起來，在更好發(fā)揮政府作用的基礎上，使市場在資源配置中起決定性作用。同時也要看到，當前文化市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位等問題已嚴重制約我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府應把文化產(chǎn)業(yè)和文化體制改革工作的重心轉移到建設現(xiàn)代文化市場體系上來。建立健全現(xiàn)代文化市場體系，需要解決以下四個問題：

一是保障各類文化市場主體權利平等、機會平等、規(guī)則平等。當前，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中公有制與非公有制文化經(jīng)濟不公平競爭現(xiàn)象比較突出。比如，我國私營文化企業(yè)已經(jīng)占全部文化企業(yè)總數(shù)的七成以上，國有文化企業(yè)僅占不到三成，但私營文化企業(yè)與國有文化企業(yè)所獲得的政府財政支持和補貼卻很不均等。應把確保市場主體的平等競爭作為發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的基礎性工作來抓。

二是推動文化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組。跨界融合發(fā)展是產(chǎn)業(yè)特別是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鮮明特征。國務院于近期出臺了關于推進文化創(chuàng)意設計服務與相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見，足見國家對文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的高度重視。但實際上，我國文化產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制發(fā)展仍有很長的路要走。應把確保生產(chǎn)資源要素有效流動作為下一步發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的突破口來抓。

三是提高國有文化企業(yè)社會公信力。做大做強國有文化企業(yè)一直是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的重要目標，也是文化體制改革的重要內容。但從實際效果看，一味強調做大做強國有文化企業(yè)既無法實現(xiàn)目標，也因為財政資金過多流向國有文化企業(yè)，造成不公平的市場競爭，不利于文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。國有文化企業(yè)作為政府職能的延伸，其價值和地位不在于資產(chǎn)有多少、增長多少，而在于能否彌補市場失靈、承擔公共文化責任和維護社會公平正義即是否具有社會公信力。應把提高國有文化企業(yè)社會公信力作為國有文化企業(yè)改革發(fā)展的重要目標來抓。

四是建立健全文化市場支撐體系。行業(yè)管理、誠信體系、市場監(jiān)管等市場支撐體系是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，但這些市場支撐體系恰好是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。為此，政府既要解決“政府越位”，建立公平的文化市場競爭秩序，也要彌補“政府缺位”，把工作重點放在市場支撐體系建設上，通過建立市場誠信體系、市場監(jiān)管體系、市場配套服務體系和行業(yè)協(xié)會自律管理體系等克服“市場失靈”，彌補市場缺陷，更好發(fā)揮政府在文化宏觀管理、市場監(jiān)管、公共服務等方面的作用。

第二個任務是構建現(xiàn)代公共文化服務體系

當前，各地在構建公共文化服務體系上普遍存在著重硬件輕軟件、重投入輕管理、重管理輕治理等問題，導致公共文化服務不僅在規(guī)模上，更在效能、效率、效益和質量上與服務對象需求差距甚遠。一個重要原因是以政府為單一主體的傳統(tǒng)公共文化服務建設、管理和運營模式還在大行其道，必須引入文化治理理念、方式、手段，在加強公共文化服務基礎設施、網(wǎng)絡建設的基礎上，以維護公民文化權利為重點，以調整政府與市場、社會的關系為核心，著力構建現(xiàn)代公共文化服務體系。為此，需要解決以下四個問題：

一是豐富公共文化服務內涵。許多人把公共文化服務簡單等同于讀書看報等“5+1”，局限于滿足群眾基本文化需求。實際上，公共文化服務的內涵遠比“5+1”豐富，應該包括保障公民文化自由，滿足基本文化需求，維護文化公平正義，鼓勵文化參與管理等。構建現(xiàn)代公共文化體系，首要的是正確認識并豐富公共文化服務的內涵，搞清楚現(xiàn)代公共文化服務體系“是什么、為什么、為誰建、誰來建、怎么建”等關鍵問題。

二是弘揚社會主義核心價值觀。這是構建公共文化服務體系的題中之義和重要目標。要通過構建現(xiàn)代公共文化服務體系，讓群眾在參與文化活動和文化治理中陶冶情操、傳承文化，實現(xiàn)以文化人。

三是提高公共文化服務效率。當前，公共文化服務效率偏低的情況比較突出，群眾對此意見較大，一個重要原因是公共文化服務社會化程度低、競爭不足。公共文化產(chǎn)品和服務的供給不能由公益性文化單位獨家壟斷，必須引入競爭機制，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設。必須充分發(fā)揮市場和社會力量作用，引入競爭機制，提升公共產(chǎn)品和服務的供給效率和質量。

四是推動公共文化服務體制機制創(chuàng)新。在公共文化服務建設達到一定規(guī)模后，為避免出現(xiàn)公共文化服務實施“建一批、死一批”的情況，使之建好、管好、用好和作用發(fā)揮好，應把工作重點轉移到以文化治理為核心的體制機制創(chuàng)新上來。比如，在農村和社區(qū)可推行文化居委會自治式管理，支持鼓勵公民不僅接受和享受公共文化服務，還參與公共文化管理和服務；借鑒股份公司的董事會治理模式，探索形成公共文化服務事業(yè)單位的法人治理結構；建立群眾評價反饋、績效考核和成本約束機制，推動文化惠民項目與群眾需求有效對接，提高財政資金的使用效率和事業(yè)單位的運營管理效率。

第三個任務是文化管理體制機制創(chuàng)新

推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求文化管理由傳統(tǒng)的文化管理向現(xiàn)代文化管理轉變，向文化治理和文化善治轉變?，F(xiàn)代文化管理與傳統(tǒng)文化管理在組織結構、管理原則、管理手段、管理方式、管理主體以及績效評估等方面，都有很大不同。我國現(xiàn)有的文化管理體制機制發(fā)軔于革命戰(zhàn)爭時期，還具有很濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，行政主導、分業(yè)管理、粗放管理等傳統(tǒng)文化管理的特點比較鮮明，推進政府文化管理體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)從傳統(tǒng)文化管理向現(xiàn)代文化管理轉型可謂是一場深刻的變革，任重而道遠。從當前看，文化管理體制機制創(chuàng)新的核心是實現(xiàn)政府文化管理體制和管理能力現(xiàn)代化。

從管理體制現(xiàn)代化來講，主要把握兩點：一是從職能和目標看，要建立公共文化服務型政府。就是要推動政府文化管理從管制型向服務型、管理型向治理型轉變，在確保意識形態(tài)安全、文化安全和社會主義文化前進方向的前提下，把職能和目標更多地轉向維護公民文化權益、滿足公民文化需求上來；二是從管理主體看，要轉變職能、簡政放權。文化市場能做的事情要交給文化市場，社會能做的事情交給社會，企業(yè)能做的事情交給企業(yè)，政府應該做好自己應該做的事情。從單一管理主體到管理主體多元化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內容。文化管理同樣要從現(xiàn)在主要依靠黨委、政府的單一管理主體拓展到多元主體治理，充分吸納和發(fā)揮市場主體、社會團體、行業(yè)協(xié)會、基層群眾、媒體機構等參與文化治理的功能和作用。同時，在政府內部要體現(xiàn)分權原則，充分發(fā)揮地方、基層政府在文化治理中的職能和作用，充分發(fā)揮法院等在受理關于文化內容的公益性訴訟中的作用。

從管理能力現(xiàn)代化來講，主要是實現(xiàn)四個轉型：一是從主要依靠行政管理向主要依靠依法管理轉型。目前，我國文化內容管理主要依靠行政手段調節(jié)，管理的科學化、民主化程度不高。突出問題是文化內容管理法治不健全，缺乏具有指導性、可操作性和效力層級高的法律法規(guī)。建設法治國家，堅持依法行政是我國基本的治國理念，文化領域也不應例外。在文化內容管理上禁止什么，反對什么，都必須做到有法可依，有章可循。最新出臺的《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017）》提出，“憲法為上，黨章為本。以憲法為遵循，保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動”。這是我國文化內容管理走向法治化的重要步驟。

二是從粗放式管理向分類化、精細化管理轉型。目前我國文化內容管理存在著手段粗疏、單一等問題。突出表現(xiàn)在忽視文化產(chǎn)業(yè)自身的規(guī)律和特點，在管理手段上多采取封堵等“一刀切”的管理，事前引導和事中把控不足，基本是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方式。文化內容管理最需要對癥下藥，需要以精細化、差別化和個性化為管理原則。同時，在管理手段上不能僅僅依靠“禁查堵”，要加大管理方式的創(chuàng)新力度。比如，根據(jù)目前文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、市場需求和民眾偏好制定有針對性的創(chuàng)作扶持政策，將資金投入重點傾向基礎創(chuàng)作環(huán)節(jié)，通過政策補貼引導創(chuàng)作主體生產(chǎn)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的優(yōu)秀作品。

三是從政治掛帥向更加尊重藝術規(guī)律轉型。文化既有意識形態(tài)屬性，也有經(jīng)濟屬性，更有藝術屬性。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、實施文化治理，必須把政治規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和藝術規(guī)律有機結合起來。十八屆三中全會強調要形成以人民為中心的工作導向。堅持以人民為中心的工作導向，就要鼓勵學術民主、藝術民主，激發(fā)社會文化創(chuàng)造活力，做到百花齊放，百家爭鳴。就要全面理解主旋律，不能僅僅將主旋律定義為唱贊歌、樹典型。只要積極健康，反映人民實際生活的作品都是主旋律。要鼓勵反思歷史、針砭時弊、回應民眾關切的文藝作品。特別是要鼓勵藝術家把握時代脈搏，反映重大和敏感題材，發(fā)揮文學藝術的社會功能，實現(xiàn)文化在溝通感情、促進社會和諧中的積極作用。

四是從行業(yè)規(guī)制向融合規(guī)制轉變。目前，我國文化領域在中央層面實行的還是分業(yè)管理，這種格局難以適應文化融合發(fā)展的潮流，不利于文化發(fā)展。以文化產(chǎn)業(yè)管理為例，我國文化產(chǎn)業(yè)是由黨委宣傳部門主抓，文化部門、新聞出版和廣電系統(tǒng)等政府文化部門分業(yè)管理，其管理的文化產(chǎn)業(yè)門類包括文藝演出、新聞報刊出版、廣播電影電視和互聯(lián)網(wǎng)內容等。但國家統(tǒng)計局公布的文化產(chǎn)業(yè)十大門類遠遠超出了上述范圍。文化產(chǎn)業(yè)的多頭管理不利于文化資源的有效統(tǒng)籌。因此，必須強化大文化理念，穩(wěn)步推進文化管理大部制，推動從行業(yè)規(guī)制到融合規(guī)制的轉型。

責編/ 王坤娜