我國政府主導(dǎo)高校變革的機(jī)制構(gòu)建研究

荊建麗

(西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充637009)

一、我國高校亟須變革

(一)高?！靶姓?/h3>

研究西方的高校時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，美英等國一流的大學(xué)多數(shù)都保持高度自治，自治的傳統(tǒng)在很大程度上促進(jìn)了高校的學(xué)術(shù)自由與發(fā)展，同時(shí)也是這些高校在世界上遙遙領(lǐng)先的重要原因之一。與此相比，我國的高校自主權(quán)缺失，“行政化”現(xiàn)象普遍存在，“高校官本位”“高校官僚化”的風(fēng)氣盛行，即在高校運(yùn)行和發(fā)展中，按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式來構(gòu)建和運(yùn)行。從宏觀上看，高校是政府的附屬機(jī)構(gòu)，高校的重要權(quán)力均由政府執(zhí)掌。從微觀上看，高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力矛盾突出，行政權(quán)力往往成為執(zhí)掌校務(wù)的一方，通過對(duì)學(xué)術(shù)資源、學(xué)術(shù)活動(dòng)等方面的調(diào)控來主導(dǎo)高校事務(wù)。正如中國青年報(bào)的一篇題為“中國式大學(xué)，無比強(qiáng)悍的‘關(guān)系系’”的報(bào)道所言:當(dāng)下之中國大學(xué)，到底哪個(gè)院系最吃香?并非中文系、法律系，更不是信息傳播系或工商管理系，而是肉眼難見、卻無處不在的“關(guān)系系”。［1］

(二)落實(shí)“準(zhǔn)入”與退出政策中的行為失范

20世紀(jì)末我國開展的“211 工程”和“985 工程”，將我國高校變革推向了高潮。為達(dá)到大學(xué)或重點(diǎn)大學(xué)的“準(zhǔn)入”條件，許多高校的辦學(xué)層次逐步提升，專業(yè)逐年增加，在校生人數(shù)迅速遞增，學(xué)校面積不斷擴(kuò)大。這些舉措雖然使許多學(xué)院升級(jí)為大學(xué)，普通大學(xué)升級(jí)為重點(diǎn)大學(xué)，但卻使我國出現(xiàn)眾多辦學(xué)目標(biāo)模糊、辦學(xué)模式趨同、專業(yè)特色不突出的現(xiàn)代巨型大學(xué)。［2］293-295

與“準(zhǔn)入”機(jī)制相對(duì)應(yīng)的就是退出機(jī)制，我國在1993年頒布的《國家教委關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)一批高等學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的若干意見》中指出:“列入項(xiàng)目的學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)應(yīng)按時(shí)上報(bào)反映項(xiàng)目執(zhí)行情況的年度報(bào)告，定期接受中期評(píng)估。評(píng)估成績優(yōu)秀者，給予一定的鼓勵(lì);評(píng)估成績不合格者，要限期改正;多次評(píng)估不合格者，取消各項(xiàng)優(yōu)惠政策，不再列入本工程”。然而，從我國高校的發(fā)展軌跡來看，被降級(jí)或者被淘汰的狀況基本沒有發(fā)生過。［3］12

(三)高校的變革主體缺位

由于我國高校基本是按照科層制(官僚制)組織的模式發(fā)展起來的，在運(yùn)行過程中受嚴(yán)格的等級(jí)制約束，因此，高校往往習(xí)慣于在變革中放棄自身的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，將自身的行為局限在變革的主導(dǎo)者——政府的行政指示和規(guī)章制度方面，其參與變革的行為僅僅是為了貫徹上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，而不是真心實(shí)意的要做好某項(xiàng)變革，這造成了許多高校變革運(yùn)動(dòng)流于形式。但正如公共選擇派的代表人物布坎南所言，不僅市場會(huì)失靈，政府也會(huì)失靈。在變革中，高校組織若一味地遵循規(guī)則化，必然導(dǎo)致組織僵化，缺乏變革活力，最終可能阻礙變革的推進(jìn)。而且即使在政府能發(fā)揮積極作用的方面，政府作為宏觀調(diào)控者對(duì)高校變革的主導(dǎo)作用也不充分，并未做到隨時(shí)隨地指導(dǎo)與監(jiān)督高校變革。

二、我國政府主導(dǎo)高校變革的必要性分析

(一)政府干預(yù)高校變革的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

政府管理理論經(jīng)歷了從亞當(dāng)·斯密提倡的“自由放任”，到凱恩斯的國家全面干預(yù)，再到新自由主義和新公共管理理論提倡的政府應(yīng)該管少管好等三個(gè)發(fā)展階段的演變。［4］183這也啟示我們應(yīng)當(dāng)改革政府的管理體制，提高政府工作效率和服務(wù)質(zhì)量，在市場失靈的公共領(lǐng)域發(fā)揮其積極作用，管少管好。我國的高校變革處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大背景下，市場機(jī)制本身的不完善難以保證在促進(jìn)高?？焖侔l(fā)展的同時(shí)又保證教育的公平性，而單純依靠高校自身的力量難以推動(dòng)變革，政府的干預(yù)必不可少。

在社會(huì)“轉(zhuǎn)軌”時(shí)期，政府對(duì)高校變革的廣泛干預(yù)是我國高等教育發(fā)展的一大特色，也是我國高等教育不斷向前發(fā)展的重要原因。但是在高等教育不斷發(fā)展的過程中，“政府失敗”即政府行為低效率或者無效率的現(xiàn)象比較明顯，對(duì)高校產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，因此，如何正確地辨清高校變革中的“政府失敗”，進(jìn)而采取措施對(duì)我國政府主導(dǎo)的高校變革進(jìn)行完善是我們目前無法回避的制度問題。在變革過程中，政府并不是市場機(jī)制的替代者，也不是高校變革的全面干預(yù)者，而是制度的維持者、行為的監(jiān)督者、變革體系的完善者?？梢哉f，在高校變革的進(jìn)程中，政府的干預(yù)是充分而必要的。

(二)政府主導(dǎo)高校變革的有效性

政府主導(dǎo)高校變革的有效性主要表現(xiàn)在以下幾方面:首先，政府干預(yù)學(xué)校變革可以糾正教育的外部性。由于高等教育具有外部性，高校和受教育者以外的社會(huì)群體和個(gè)人在不付出任何代價(jià)的情況下即可享受高等教育帶來的好處，這就需要憑借政府的權(quán)威性和強(qiáng)制性的優(yōu)勢，通過稅收、補(bǔ)貼、政策等措施彌補(bǔ)因外部性給受教育者和實(shí)施教育者帶來的損失。［5］78其次，改變我國教育產(chǎn)權(quán)主體單一和產(chǎn)權(quán)安排的權(quán)責(zé)不對(duì)稱的現(xiàn)狀。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國傳統(tǒng)公辦高校的經(jīng)營管理權(quán)等重要權(quán)力均掌握在政府手中，政府作為高校唯一的產(chǎn)權(quán)主體，承擔(dān)的責(zé)任卻相對(duì)較小。若政府適當(dāng)放權(quán)，賦予高校一定的經(jīng)營管理權(quán)，逐步探索高校產(chǎn)權(quán)主體多元化，有利于高校權(quán)力與資源配置的合理化。最后，促進(jìn)高校發(fā)展、維護(hù)教育領(lǐng)域的公平與穩(wěn)定。人力資源具有現(xiàn)實(shí)性和潛在性，尤其高等教育是培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才的場所，政府在經(jīng)費(fèi)和政策等方面的優(yōu)勢可以為人才的發(fā)展提供資金與制度支持，保障教育公平，維持社會(huì)穩(wěn)定。如，我國政府主導(dǎo)的“211 工程”“985 工程”“2011 計(jì)劃”三大工程的開展，對(duì)于提升我國高校的實(shí)力具有重大意義。

三、我國政府主導(dǎo)高校變革的機(jī)制構(gòu)建

(一)建立健全高等教育法律法規(guī)保障機(jī)制

法律法規(guī)的建設(shè)是我國高校建成現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和保障，因此，在高校變革中，首先應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)。我國現(xiàn)有的《高等教育法》《學(xué)位條例》等已經(jīng)不能適應(yīng)不斷向前發(fā)展的高等教育，需要我們根據(jù)高校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況予以完善。首先，應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定政府與高校的關(guān)系，并對(duì)二者的職權(quán)予以細(xì)化。政府與高校不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是高校在政府的宏觀指導(dǎo)下相互促進(jìn)、互相監(jiān)督，政府應(yīng)當(dāng)利用其權(quán)力優(yōu)勢保障高校的發(fā)展，以維護(hù)教育事業(yè)的平等與公平;高校利用其培養(yǎng)人才方面的優(yōu)勢，為政府和社會(huì)的發(fā)展提供先進(jìn)的技術(shù)和高質(zhì)量的人才支持，以服務(wù)地方乃至全國經(jīng)濟(jì)。政府僅僅在政策、資金等方面給予高校引導(dǎo)、支持;高校按教育規(guī)律在維護(hù)國家發(fā)展的前提下自由開展活動(dòng)，保障學(xué)術(shù)自由與民主。其次，保障與規(guī)制黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。明確黨委在謀劃科學(xué)發(fā)展上的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保障校長這一職務(wù)權(quán)責(zé)的對(duì)等性，對(duì)于實(shí)際中存在的校長職權(quán)落實(shí)不到位的狀況以法律具體條文形式予以規(guī)制。再次，賦予并保障高校授予學(xué)位的權(quán)力，并增設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管制度。改變我國現(xiàn)行統(tǒng)一的學(xué)位制度，在政府的支持與監(jiān)督下建立基于學(xué)術(shù)自由的學(xué)位制度體系，排除外界權(quán)力對(duì)于學(xué)術(shù)自由的干擾，以使高校產(chǎn)生更豐碩的科研成果和更具創(chuàng)新力的人才。最后，應(yīng)當(dāng)完善教育質(zhì)量評(píng)價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)。對(duì)高等教育的質(zhì)量評(píng)價(jià)采用統(tǒng)一與分類相結(jié)合的指標(biāo)，針對(duì)不同層次、不同學(xué)科、不同類別的高等教育制定有差別的指標(biāo)，以督促高等教育質(zhì)量的提高。

(二)健全現(xiàn)代大學(xué)的“準(zhǔn)入”與退出機(jī)制

政府有權(quán)力也有義務(wù)介入高校的“準(zhǔn)入”與退出制度，即確立不同層次的高校標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合規(guī)則的對(duì)象納入建設(shè)行列，不符合規(guī)則的對(duì)象被降級(jí)或者淘汰出局，未達(dá)到規(guī)定的“準(zhǔn)入”制度的高校不賦予其評(píng)選資格。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)有特色的高校在“準(zhǔn)入”與退出政策上適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，如醫(yī)學(xué)院、農(nóng)學(xué)院、工學(xué)院等，以專業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)水平衡量其層次，避免和綜合性大學(xué)的評(píng)比采取同一種評(píng)價(jià)機(jī)制，保證在發(fā)展綜合性大學(xué)的同時(shí)扶持有專業(yè)特色或地方特色的高校發(fā)展。

在我國建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)的制度背景環(huán)境下，在未來政府主導(dǎo)下的高校變革在“準(zhǔn)入”與退出機(jī)制方面，應(yīng)做到:首先，完善“準(zhǔn)入”機(jī)制。對(duì)高校的“準(zhǔn)入”機(jī)制進(jìn)行專題研討會(huì)，科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的調(diào)整“準(zhǔn)入”規(guī)則，同時(shí)要完善“準(zhǔn)入”規(guī)則的審核制度，不僅要審查書面材料，更要全方位、多視角的對(duì)提出申請(qǐng)的高校進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)于在評(píng)選中弄虛作假的高校予以處罰。其次，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。要根據(jù)學(xué)校特色、學(xué)校水平等分門別類的建立信息庫，以便全國的高校及社會(huì)各界了解學(xué)校信息、監(jiān)督學(xué)校發(fā)展。允許其他高校和社會(huì)各界不定期地對(duì)高校發(fā)展與建設(shè)進(jìn)行檢查，對(duì)升格后的高校進(jìn)行定期復(fù)審，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正高校發(fā)展中的問題。最后，完善退出機(jī)制。隨著“準(zhǔn)入”制度的完善，制定相應(yīng)的退出辦法，對(duì)不能隨著時(shí)代的發(fā)展而進(jìn)步的高校有序的退出，從而有效的督促我國高校不斷地提高辦學(xué)質(zhì)量和人才質(zhì)量。

(三)完善高校的教育產(chǎn)權(quán)制度

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表科斯認(rèn)為，不論產(chǎn)權(quán)初始界定如何，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定清晰，就可以用市場機(jī)制進(jìn)行交換，在交易成本不為零的情況下，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)制度的運(yùn)行產(chǎn)生影響，對(duì)產(chǎn)權(quán)的調(diào)整會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的價(jià)值。［6］245因此，政府有必要轉(zhuǎn)變我國高?，F(xiàn)有單一的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)高校的自主產(chǎn)權(quán)，尤其是要建立與完善人力資本產(chǎn)權(quán)，清晰的界定產(chǎn)權(quán)主體在學(xué)校活動(dòng)中的權(quán)責(zé)，并以法律形式予以保障。

我國高校變革中的教育產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)具體從以下幾方面努力:首先，明確政府在高校產(chǎn)權(quán)中的權(quán)責(zé)。改變過去政府在教育產(chǎn)權(quán)中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色，變微觀、直接管理為宏觀、間接管理，發(fā)揮好“裁判員”的作用，扭轉(zhuǎn)權(quán)大于責(zé)的狀況。其次，理順政府與高校之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。將原先模糊不清的高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)明確交由獨(dú)立的法人實(shí)體——高校所有，高校自主承擔(dān)、行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府僅通過撥款、信息咨詢、政策等措施對(duì)高校進(jìn)行引導(dǎo)。最后，試點(diǎn)高校教育產(chǎn)權(quán)主體多元化。在保證政府對(duì)高校的宏觀管理下，政府可以采取試點(diǎn)的方式在高校中引入私營企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等其他社會(huì)力量共同發(fā)展高等教育。如圖1所示的高等教育的“足球場”形成了一個(gè)相對(duì)完整的運(yùn)作模式。

圖1 高校產(chǎn)權(quán)安排的“足球場”

(四)完善高等教育外部性的糾正機(jī)制

高等教育中的個(gè)體在進(jìn)行教育消費(fèi)的同時(shí)給他人和社會(huì)帶來了福利，但是個(gè)體卻未得到補(bǔ)償，而高等教育的個(gè)人收益率和社會(huì)收益率都是很高的，因此，應(yīng)當(dāng)由家庭還是社會(huì)負(fù)擔(dān)教育成本成為了社會(huì)爭論的熱點(diǎn)。單純的由個(gè)體或者社會(huì)負(fù)擔(dān)教育成本都是不合理的，而政府可以利用其權(quán)力優(yōu)勢糾正這一外部性帶來的難題。其一，政府可以建立并完善學(xué)位制度和畢業(yè)文憑制度，以政府的強(qiáng)制力和權(quán)威性保證學(xué)位和畢業(yè)文憑的真實(shí)性與可靠性，在政府的支持下，社會(huì)相應(yīng)的給予高學(xué)位、高學(xué)歷的人才以較高的回報(bào)，這就相當(dāng)于對(duì)個(gè)體進(jìn)行了補(bǔ)償，同時(shí)又滿足了社會(huì)對(duì)人才的需求。其二，除了間接性的補(bǔ)貼外，政府還可以對(duì)接受高等教育的個(gè)體給予直接的資金補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)其接受高等教育。如圖2所示，在給予個(gè)體補(bǔ)貼后，邊際成本線明顯下移了幾個(gè)價(jià)格單位。最后，在采用經(jīng)濟(jì)和法律措施不能解決教育外部效應(yīng)的資源配置不當(dāng)時(shí)，就存在著國家行政調(diào)解的可能性，政府的許多管制條例同樣具有類似法律的效力，這就保證了高校資源配置的靈活性。［5］78

圖2 政府給予個(gè)體補(bǔ)貼后的邊際成本變化

(五)形成行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的雙軌激勵(lì)機(jī)制

由于高校的行政管理是必需的，因此就應(yīng)當(dāng)在保證行政權(quán)力的同時(shí)，發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用，積極推進(jìn)“教授治學(xué)”，調(diào)動(dòng)高校教師的積極性，避免行政人員濫用行政權(quán)力掌握學(xué)術(shù)資源，改善高校的學(xué)術(shù)氛圍，維護(hù)高校的學(xué)術(shù)公正性。具體而言，我國現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)該形成行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的雙軌激勵(lì)機(jī)制，化解高校中存在的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間矛盾。對(duì)于行政人員的激勵(lì)不僅僅局限于傳統(tǒng)的加薪、提職，應(yīng)當(dāng)對(duì)囊括從管理人員到最基層員工的所有行政人員設(shè)立動(dòng)態(tài)的職位目標(biāo)，改善其職位的硬件設(shè)施條件。逐步推行高校職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)以民主決策，使每個(gè)行政人員都有參與高校相關(guān)行政事務(wù)的批評(píng)建議權(quán)和表決權(quán)，保障同等職位薪酬、福利待遇的平等與公平，在薪酬體系中增設(shè)競爭性薪酬，增強(qiáng)行政人員的工作積極性。區(qū)別于行政人員的激勵(lì)措施，學(xué)術(shù)權(quán)力的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)更具針對(duì)性，根據(jù)不同崗位、不同的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)與學(xué)術(shù)成就制定不同的津貼，并且輔之以科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要吸收學(xué)術(shù)權(quán)力參與高校重大事務(wù)的決策，同時(shí)要更加注重學(xué)術(shù)權(quán)力的精神激勵(lì)，如為他們創(chuàng)設(shè)適宜的工作環(huán)境，授予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，賦予更重要的工作等。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧，是增強(qiáng)高校實(shí)力與活力的保證，也是高校提高辦學(xué)質(zhì)量的最終歸宿。

［1］中國青年報(bào).中國式大學(xué)，無比強(qiáng)悍的“關(guān)系系”［DB/OL］.http://zqb.cyol.com/html/2012 -10/30/nw.D110000zgqnb_2012 1030_5 -02.htm.

［2］北京大學(xué)，國家行政學(xué)院MPA 聯(lián)合教育指導(dǎo)委員會(huì)辦公室.中國政府管理實(shí)踐研究:第二輯［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社，2009.

［3］駱曉.大學(xué)學(xué)科建設(shè)中的政府介入模式與助動(dòng)機(jī)制研究［D］.杭州:浙江工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

［4］陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2005.

［5］陳樹文，劉金濤，等.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.大連:大連理工大學(xué)出版社，2003.

［6］羅必良.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社，2005.