關(guān)鍵績效指標(biāo)法在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估中的應(yīng)用研究

潘海寧 傅紅 謝波

關(guān)鍵績效指標(biāo)法在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估中的應(yīng)用研究

潘海寧 傅紅 謝波

關(guān)鍵績效指標(biāo)法(Key Performance Indicators)是把組織的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解為可操作的工作目標(biāo)的工具，是組織進(jìn)行績效管理的重要工具和方法。關(guān)鍵績效指標(biāo)能夠?qū)⒔M織的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為組織的內(nèi)部過程和活動，并能夠通過對組織內(nèi)部流程的輸入端、輸出端的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計算、分析，從而確定衡量業(yè)務(wù)流程績效的目標(biāo)式量化管理指標(biāo)。

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度自上世紀(jì)80年代開始實(shí)施至今，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和調(diào)整、統(tǒng)一管理、進(jìn)一步完善四個階段，在制度建設(shè)、管理體系及隊伍建設(shè)方面取得了很大成績，但一直匱乏績效評估體系的研究，特別是作為許可制度重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審查工作的績效評估體系研究。工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作是工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度的核心，審查結(jié)果是工業(yè)產(chǎn)品許可證發(fā)放與否的依據(jù)。科學(xué)、客觀、公正而又快速地對企業(yè)完成相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)許可審查工作，不僅有利于維護(hù)和保障企業(yè)的合法利益，幫助企業(yè)在激烈的市場競爭中保持活力，并且有利于規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)活動，保證工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量，還有利于提高工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可工作的公信力。為了加強(qiáng)管理生產(chǎn)許可審查工作的監(jiān)督考核，有必要對工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作進(jìn)行績效評估，并進(jìn)一步建立完整的績效評估體系。其中，績效指標(biāo)的制定是績效評估的首要問題，也是建立績效評估體系的基礎(chǔ)和核心。

目前大多數(shù)關(guān)鍵績效指標(biāo)考核體系都是以戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行指標(biāo)分解，沒有與實(shí)際工作流程相結(jié)合，因此容易導(dǎo)致績效評估和實(shí)際工作脫節(jié)的問題。本文將流程管理與關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合，以關(guān)鍵績效指標(biāo)法為指導(dǎo)，深入分析工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作流程，從而建立一套基于整個審查工作流程的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估指標(biāo)體系。

一、組織和工作基礎(chǔ)

我國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的主要法律基礎(chǔ)是《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》）、《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查工作管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）以及各產(chǎn)品的實(shí)施細(xì)則等法律法規(guī)及規(guī)范性文件。

根據(jù)以上法律法規(guī)定的規(guī)定，負(fù)責(zé)管理、從事和參與許可證審查工作的單位主要包括：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室（以下簡稱全國許可證辦公室）、全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查中心（以下簡稱全國許可證審查中心）、全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查部（以下簡稱全國許可證審查部）以及省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和省級許可證辦公室。其組織機(jī)構(gòu)圖如圖1工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證發(fā)證的基本程序是：

圖1 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證組織機(jī)構(gòu)圖

（1）企業(yè)申請；

（2）企業(yè)申請受理；

（3）企業(yè)實(shí)地核查；

（4）產(chǎn)品抽樣與檢驗(yàn)；

（5）申報材料匯總；

（6）審批與發(fā)證（或不予許可）；

（7）公布。

目前，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的發(fā)證工作主要有國家發(fā)證和省級發(fā)證兩種模式，國家發(fā)證又分為省級許可證辦公室組織審查和產(chǎn)品審查部組織審查兩種做法。省級發(fā)證也分為省級組織審查或受省級委托的地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織審查兩種做法。這幾種不同模式和做法大同小異，只是在個別程序和作法上有所區(qū)別，基本程序均與上述7項(xiàng)程序完全相同。

二、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作關(guān)鍵要素分析

關(guān)鍵績效指標(biāo)體系通常是采用基于使命和戰(zhàn)略的成功關(guān)鍵因素分析法來建立的。成功關(guān)鍵因素分析法的基本思想是分析組織獲得成功的關(guān)鍵成功領(lǐng)域（Key result areas，KPA），再把關(guān)鍵成功領(lǐng)域?qū)訉臃纸鉃殛P(guān)鍵績效要素（Key performance factors，KPF），最后將這些要素細(xì)分為各項(xiàng)指標(biāo)，方便對其進(jìn)行量化的考核、評價和分析，即建立關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key performance indicators，KPI）。在確定關(guān)鍵績效指標(biāo)的過程中，最常利用的方法是魚骨圖法等方法。

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性?！豆芾?xiàng)l例》、《實(shí)施辦法》、《管理規(guī)定》及發(fā)證產(chǎn)品的實(shí)施細(xì)則等除對審查工作的質(zhì)量有要求外，對審查工作的流程有著更為詳細(xì)的規(guī)定。以上述法律法規(guī)以及規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，本文認(rèn)真梳理了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的工作流程及相關(guān)要求，并以此為基礎(chǔ)采用專家頭腦風(fēng)暴法確定了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的關(guān)鍵領(lǐng)域。

具體來講，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作主要包括審查機(jī)構(gòu)對申請材料審核、實(shí)地核查準(zhǔn)備、企業(yè)實(shí)地核查、抽樣和檢驗(yàn)報告、材料匯總和報送五個環(huán)節(jié)，這五個環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的高低決定了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的整體水平。此外，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作制度體系建設(shè)是決定審查工作質(zhì)量的重要內(nèi)部要素，外部評價與反饋是評價審查工作質(zhì)量的重要外部要素。因?qū)υS可證發(fā)證檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其工作有與之相關(guān)的專業(yè)管理，故不納入本文的探討。

因此，筆者運(yùn)用魚骨圖法確定了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的關(guān)鍵領(lǐng)域，如圖2所示。

圖2 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作關(guān)鍵領(lǐng)域圖

確定好關(guān)鍵領(lǐng)域之后，根據(jù)各領(lǐng)域工作內(nèi)容和工作內(nèi)容成功的關(guān)鍵要素，采用專家頭腦風(fēng)暴法確定各領(lǐng)域的關(guān)鍵績效要素，如申請材料審核領(lǐng)域的關(guān)鍵要素和核心內(nèi)容是申請書和其他申請材料，制度體系建設(shè)領(lǐng)域的關(guān)鍵要素和核心內(nèi)容包括制度建設(shè)和內(nèi)部培訓(xùn)等。具體各領(lǐng)域的關(guān)鍵績效要素參見圖3。

圖3 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作關(guān)鍵要素圖

三、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估指標(biāo)提取

最后，通過專家頭腦風(fēng)暴法對關(guān)鍵績效要素進(jìn)一步細(xì)化和分解，提取工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估指標(biāo)，從而確定關(guān)鍵績效指標(biāo)。提取指標(biāo)的過程和內(nèi)容簡要介紹如下：

1.審核申請材料階段

收取到企業(yè)提交的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可申請材料后，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)該對申請材料進(jìn)行仔細(xì)核查，了解企業(yè)的大致信息，并確定是否需要派出審查組進(jìn)行實(shí)地核查、制定計劃。企業(yè)提交的申請材料主要包括申請書和營業(yè)執(zhí)照等其他材料。在申請書方面，申請書內(nèi)容是否符合規(guī)定要求，會影響到對企業(yè)是否具備相應(yīng)的生產(chǎn)能力的判斷，所以申請書的符合性是需要審查的重要指標(biāo)。在其他材料方面，營業(yè)執(zhí)照等要保證在有效期內(nèi)，且材料齊全；保證符合國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，避免重復(fù)投入建設(shè)帶來的資源浪費(fèi)，收緊對國家限期淘汰的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的審批力度。因此，申請材料的齊全性和有效性是申請材料需要達(dá)到的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上述分析，在審核申請材料階段，關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：申請書的符合性、申請材料的齊全性、申請材料有效性。

2.實(shí)地核查準(zhǔn)備階段

企業(yè)實(shí)地核查是指由審查機(jī)構(gòu)委派有資格的審查員，依據(jù)產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則的要求，對企業(yè)申請取證的基本條件進(jìn)行評價的活動。實(shí)地核查是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在具體核查之前要首先進(jìn)行實(shí)地核查的準(zhǔn)備工作。在實(shí)地核查準(zhǔn)備階段，審查機(jī)構(gòu)的主要工作內(nèi)容包括制定核查計劃和準(zhǔn)備核查工作資源。在制定核查計劃方面，主要的要求和標(biāo)準(zhǔn)包括：時間性要求，實(shí)地核查計劃應(yīng)提前5日告知企業(yè)，同時將實(shí)地核查計劃報送全國許可證審查中心備案，抄送相關(guān)單位；內(nèi)容性要求，即核查計劃是否符合相關(guān)規(guī)定的要求；人員性要求，即審查部指派的審查員是否是具備有效的國家注冊審查員以上（含）資格的在職人員，審查組成員不能全部來自同一單位?？傊?，在企業(yè)實(shí)地核查的準(zhǔn)備階段，關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：核查計劃的時限性、核查計劃提前告知的時限性、提前報送的時限性、抄送的時限性、核查計劃合理性、審查組人員的合法性、審查組人員組成的合規(guī)性和核查工作資源準(zhǔn)備的完備性。

3.企業(yè)實(shí)地核查階段

審查組應(yīng)在《實(shí)地核查計劃》規(guī)定的時間內(nèi)按工作程序?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行實(shí)地核查。審查員在對企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地核查時，應(yīng)堅持客觀、公正、依法、獨(dú)立的原則。企業(yè)實(shí)地核查的范圍包含企業(yè)申請的所有產(chǎn)品和相關(guān)生產(chǎn)場所、生產(chǎn)設(shè)備，以及與申請產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動有關(guān)的所有部門和人員。具體而言，企業(yè)實(shí)地核查的程序內(nèi)容包括：審查組長核對核查資源，包括核對有無清單，檢查清單所列文書是否齊全，申報材料是否齊全完整等；安排核查任務(wù)和人員，保證審查人員、內(nèi)容和核查計劃一致；審查時進(jìn)行書面記錄，該方面有記錄的完整性和質(zhì)量兩方面要求，即書面記錄是否全面，書面記錄是否具有有追溯性、具體、詳細(xì)、能夠覆蓋核查要素；核查程序，即實(shí)地核查程序是否符合規(guī)定，按照核查流程召開首次會議、內(nèi)部情況溝通會、實(shí)地核查結(jié)論、末次會議等會議；結(jié)果報送，即將實(shí)地核查結(jié)果按時間報送。另外，根據(jù)規(guī)定，在對企業(yè)實(shí)地核查時，企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)地所在地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)委派一名觀察員參加實(shí)地核查，所以觀察員是否到位、履行職責(zé)也是重要的考核內(nèi)容。這樣，企業(yè)實(shí)地核查階段的主要績效評估指標(biāo)包括：審查組長核對核查資源的完備性、實(shí)地核查與核查計劃的一致性、書面記錄的齊全性、書面記錄的質(zhì)量、實(shí)地核查程序合法性、實(shí)施實(shí)地核查的客觀公正性、核查結(jié)果的正確度、實(shí)地核查結(jié)果報送的時限性、觀察員是否到位。

4.抽樣與檢驗(yàn)報告階段

企業(yè)實(shí)地核查合格的，審查組按照產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則的要求抽封樣品，并告知企業(yè)所有承擔(dān)該產(chǎn)品生產(chǎn)許可證檢驗(yàn)任務(wù)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)名單及聯(lián)系方式，由企業(yè)自主選擇進(jìn)行抽樣。抽樣過程應(yīng)該符合規(guī)定，具體包括：抽樣的人數(shù)應(yīng)不少于2人；有企業(yè)人員陪同確認(rèn)；抽樣人員應(yīng)具備該產(chǎn)品抽樣專業(yè)能力；樣品覆蓋申證產(chǎn)品、企業(yè)名稱、生產(chǎn)地址、樣品基數(shù)。在檢驗(yàn)報告方面，有兩方面的要求，即檢驗(yàn)報告是否合規(guī)，包括檢驗(yàn)報告和抽樣單的一致性、項(xiàng)目、時限、接樣時間、是否有超期說明、結(jié)論（判定是否準(zhǔn)確、與許可結(jié)論是否一致）、三級簽字；出具報告的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)的資質(zhì)。因考慮到具體檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有其他專業(yè)的管理，此處沒有涉及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的具體檢驗(yàn)工作內(nèi)容?？傊撾A段的關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：抽樣程序的合規(guī)性、抽樣方法的合法合規(guī)性、檢驗(yàn)報告的合規(guī)性、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的合法性。

5.申報材料的匯總審核和報送階段

在申請材料的匯總和保送方面，主要的要求是：上報材料要具備符合性、完整性和有效性，即上報材料是否齊全，涵蓋了規(guī)定的全部材料，包括企業(yè)證明材料匯總表等等；審查部上報材料的時間是否符合要求，是否在有效期內(nèi)?？傊?，該階段的關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：上報材料的完整性、上報材料的時限性、上報材料的有效性。

6.審查機(jī)構(gòu)的制度體系建設(shè)

制度體系建設(shè)是審查和管理工作的基礎(chǔ)，能夠有效地促進(jìn)規(guī)范審查程序和流程，指導(dǎo)和約束審查人員在審查工作中的行為。審查機(jī)構(gòu)的制度體系建設(shè)情況能夠反映出審查機(jī)構(gòu)管理水平的高低，是評估審查機(jī)構(gòu)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作有效性的重要維度。在該領(lǐng)域，主要應(yīng)該著重從審查機(jī)構(gòu)制度建設(shè)情況（包括制度的完備性和規(guī)范性）、審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部培訓(xùn)情況（即是否按照要求進(jìn)行了及時和足夠的培訓(xùn)）和審查員管理情況（包括審查員的培訓(xùn)情況和是否進(jìn)行了統(tǒng)一管理）三個方面進(jìn)行考察和評估。總之，該階段的關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：制度的完備性、制度的規(guī)范性、審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)、審查員培訓(xùn)、審查員統(tǒng)一管理。

7.外部監(jiān)督與反饋

審查部對企業(yè)進(jìn)行實(shí)地核查，應(yīng)當(dāng)堅持遵循客觀、公正、依法、獨(dú)立的原則，并接受來自企業(yè)、監(jiān)督部門的外部監(jiān)督。外部監(jiān)督應(yīng)該著重從有無違法違紀(jì)現(xiàn)象、有無重大安全事故以及其他部門的評分三個方面的指標(biāo)進(jìn)行考察。有無違法違紀(jì)的現(xiàn)象可以通過投訴舉報數(shù)量來進(jìn)行評估，有無重大安全事故可以通過生產(chǎn)許可證產(chǎn)品區(qū)域性重大質(zhì)量安全事件的數(shù)量和程度來進(jìn)行評估，其他部門的評分則可以按照評分要求，邀請其他部門和專家來給予相應(yīng)的評分?？傊?，該階段的關(guān)鍵績效指標(biāo)包括：投訴舉報數(shù)量、生產(chǎn)許可證產(chǎn)品區(qū)域性重大質(zhì)量安全事件、其他部門評價。

四、結(jié)語

績效評估指標(biāo)的制定是構(gòu)建科學(xué)完善的績效評估體系的基礎(chǔ)，同時也是績效評估體系建設(shè)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文根據(jù)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，從其工作流程和工作階段出發(fā)，采取關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）設(shè)計績效評估指標(biāo)的思路，利用魚骨圖的工具，按照確定關(guān)鍵領(lǐng)域、確定關(guān)鍵績效要素和確定關(guān)鍵績效指標(biāo)的方法建立了我國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作的首套績效評估指標(biāo)。這種基于工作流程建立績效評估指標(biāo)的方法一方面為績效評估指標(biāo)設(shè)計開辟了新的研究路徑，豐富了績效評估研究實(shí)踐；另一方面，采取這種方法提煉出來的績效指標(biāo)維度豐富、可控性和可操作性強(qiáng)，能更好地保證評估結(jié)果的公正性和有效性，為工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查工作績效評估體系的搭建奠定了良好基礎(chǔ)。

[1]方振邦，羅海元.戰(zhàn)略性績效管理[M].中國人民大學(xué)出版社，2010.

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