部分行業(yè)“營改增”的難點(diǎn)、挑戰(zhàn)及改革建議

摘 要：“營改增”下一步改革將以分行業(yè)全國推行為主，今后需要抓好電信業(yè)、建筑業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及公共服務(wù)部門等重點(diǎn)與難點(diǎn)行業(yè)的改革設(shè)計(jì)，確保其順利推進(jìn)。文章在對(duì)這些重點(diǎn)、難點(diǎn)行業(yè)“營改增”面臨的困難、挑戰(zhàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了改革建議。同時(shí)，解決“營改增”所帶來的諸多問題，必須加快相關(guān)改革，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系、地方稅體系，以及國稅與地稅征管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：營改增；行業(yè)改革；挑戰(zhàn)；建議

中圖分類號(hào)：F203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-0461（2014）04-0036-05

自2014年1月1日起，我國將鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)納入“營改增”，其范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。為確保改革取得預(yù)期效果，下一階段需要抓好電信業(yè)、建筑業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及公共服務(wù)部門等重點(diǎn)與難點(diǎn)行業(yè)的“營改增”改革設(shè)計(jì)，確保其順利推進(jìn)。同時(shí)，加快推進(jìn)政府間財(cái)稅關(guān)系改革，解決“營改增”所帶來的諸多問題。

一、“營改增”的進(jìn)程

從總體上看，“營改增”全過程大體可分為部分行業(yè)地區(qū)試點(diǎn)、部分行業(yè)全國試點(diǎn)和全行業(yè)全國推行等三個(gè)階段。第一階段，在部分行業(yè)部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2012年1月1日，上海率先開展?fàn)I改增試點(diǎn)工作，拉開了“營改增”的序幕。2012年9月至12月，營改增地區(qū)試點(diǎn)擴(kuò)大至北京、天津等八個(gè)省、直轄市和三個(gè)計(jì)劃單列市。第二階段，選擇部分行業(yè)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。2013年8月1日，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍。自2014年1月1日起，將鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)納入“營改增”。第三階段，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“營改增”，使?fàn)I業(yè)稅完全退出歷史舞臺(tái)。

從當(dāng)前的改革進(jìn)度來看，下一步改革的基本思路應(yīng)是在分析、總結(jié)交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)全國推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和問題的基礎(chǔ)上，制定各行業(yè)推進(jìn)方案，做好相關(guān)政策設(shè)計(jì)，分行業(yè)在全國逐步推行“營改增”。同時(shí)，由于“營改增”產(chǎn)生部分地區(qū)財(cái)政支出壓力增大、中央與地方的利益調(diào)整、稅收征管風(fēng)險(xiǎn)以及部分行業(yè)和企業(yè)出現(xiàn)稅負(fù)增加等問題，需要加快相關(guān)制度改革，深入研究完善財(cái)政體制改革、地方稅體系建設(shè)、稅收征管體系改革等問題，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)性，確保改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。

二、下一階段部分行業(yè)“營改增”面臨的難點(diǎn)、挑戰(zhàn)及改革建議

下一步改革將以分行業(yè)全國推行為主，在今后兩年需要抓好電信業(yè)、建筑業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及公共服務(wù)部門等重點(diǎn)與難點(diǎn)行業(yè)的改革設(shè)計(jì)。由于這些行業(yè)在“營改增”中面臨一些難點(diǎn)與挑戰(zhàn)，為此，需要做好相關(guān)制度設(shè)計(jì)，以確保“營改增”順利推進(jìn)。

（一）電信業(yè)

電信業(yè)實(shí)行“營改增”面臨著一些困難與挑戰(zhàn)。例如，在電信產(chǎn)業(yè)鏈上主體日益增多、利潤分配日益復(fù)雜、市場競爭日趨激烈的情況下，服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新和營銷模式創(chuàng)新給電信業(yè)增值稅稅制設(shè)計(jì)帶來了挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)于既包含服務(wù)內(nèi)容又包含貨物的營銷模式，如何做好業(yè)務(wù)劃分和增值額的確定，并以此設(shè)計(jì)合理的增值稅制度是一個(gè)難題；如何做好新老稅制銜接以及稅負(fù)平衡問題，防止對(duì)電信業(yè)形成較大沖擊；受生產(chǎn)和消費(fèi)時(shí)空分離等影響，對(duì)于以信息技術(shù)手段為支撐的電信業(yè)務(wù)，其增值稅納稅地點(diǎn)確定則較為復(fù)雜和困難。

為應(yīng)對(duì)這些困難與挑戰(zhàn)，電信業(yè)實(shí)行“營改增”首先要清晰界定電信業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容，可將電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)單獨(dú)的增值稅制度，而在此基礎(chǔ)上衍生的增值服務(wù)相應(yīng)歸至相關(guān)行業(yè)，適用相關(guān)行業(yè)的增值稅制度。其次，為保證國內(nèi)電信運(yùn)營商之間以及國內(nèi)與國際電信運(yùn)營商之間的公平競爭，對(duì)于國內(nèi)業(yè)務(wù)，應(yīng)按照生產(chǎn)地原則征稅，即電信服務(wù)提供商和用戶均在境內(nèi)，則在服務(wù)提供地納稅，而對(duì)于跨境業(yè)務(wù)，應(yīng)實(shí)施消費(fèi)地原則，即在用戶所在地納稅。此外，應(yīng)按照“稅負(fù)持平或略有下降”的原則，設(shè)計(jì)好電信業(yè)增值稅稅率。

（二）建筑業(yè)

由于建筑業(yè)本身業(yè)務(wù)的復(fù)雜性以及改革涉及的因素較多，建筑業(yè)實(shí)行“營改增”面臨著更加復(fù)雜的環(huán)境，存在著更為突出的問題與挑戰(zhàn)。具體而言：一是總分機(jī)構(gòu)問題。建筑行業(yè)普遍存在著總分機(jī)構(gòu)的問題，許多建筑施工項(xiàng)目都是以分公司或項(xiàng)目名義與供貨方或租賃方簽訂合同，由分公司或項(xiàng)目部自行采購工程物資和小型設(shè)備以及租賃施工機(jī)械等，增加了增值稅征收與管理的難度。二是納稅地點(diǎn)問題。建筑業(yè)流動(dòng)性比較大，跨地區(qū)經(jīng)營的現(xiàn)象非常普遍，納稅地點(diǎn)的確定，將對(duì)地區(qū)間稅收利益分配產(chǎn)生重大影響。三是進(jìn)項(xiàng)抵扣及稅負(fù)變化問題。建筑施工項(xiàng)目一般具有施工工期長、流動(dòng)性大、施工地域廣、材料品種多等特點(diǎn)，面臨的市場環(huán)境、社會(huì)環(huán)境復(fù)雜而不規(guī)范，其進(jìn)項(xiàng)抵扣及稅負(fù)變化等問題較為突出。

為解決這些問題，鑒于建筑業(yè)營業(yè)稅造成的增值稅鏈條斷裂及重復(fù)征稅問題，未來應(yīng)將建筑業(yè)全部改為征收增值稅。在我國境內(nèi)提供建筑業(yè)勞務(wù)的單位和個(gè)人，應(yīng)按照其提供建筑勞務(wù)收取的全部價(jià)款和價(jià)外費(fèi)用繳納增值稅，并有權(quán)抵扣建筑勞務(wù)過程中發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額。在納稅地點(diǎn)上，建議將其確定為機(jī)構(gòu)所在地。但是考慮到建筑業(yè)異地施工行為的普遍性，為了保證地區(qū)間財(cái)政收入分配的平衡以及便利稅源管理，建議對(duì)異地建筑工程按其結(jié)算工程款以一定的征收率在建筑勞務(wù)發(fā)生地預(yù)征增值稅，到竣工或者年度結(jié)算時(shí)，向機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行匯算清繳。

（三）金融業(yè)

從金融服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍來看，金融服務(wù)主要由金融中介服務(wù)、直接收費(fèi)的金融服務(wù)和間接收費(fèi)的金融服務(wù)等三種組成。由于金融服務(wù)的特殊性，在理論上對(duì)金融服務(wù)按標(biāo)準(zhǔn)稅率全面征收增值稅顯得比較困難。從增值稅的征收原理和征收實(shí)踐來看，直接收費(fèi)的金融服務(wù)的增值稅很容易核算，銷項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅額也很容易確定，因此可以很容易地納入通行的發(fā)票抵扣法增值稅征管機(jī)制，而不會(huì)增加納稅人的遵從成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本。而對(duì)于金融中介服務(wù)和間接收費(fèi)的金融服務(wù)，實(shí)行“營改增”則面臨兩個(gè)難點(diǎn)：其一，難以確定增值額。從理論上區(qū)分金融服務(wù)收入的性質(zhì)，以及在實(shí)際操作中準(zhǔn)確計(jì)算出增值額困難較大。其二，難以在不同服務(wù)接受方中分解增值額。在一筆完整的業(yè)務(wù)中銀行往往對(duì)應(yīng)著兩個(gè)服務(wù)接受方，增值額如何在兩個(gè)服務(wù)接受方之間進(jìn)行分割很難合理確定。endprint

對(duì)金融保險(xiǎn)業(yè)整體實(shí)行免稅，放棄這部分稅收收入，顯然超出了財(cái)政的承受能力。而如果對(duì)金融服務(wù)采取變通征稅的辦法，則會(huì)帶來一定的征管困難，對(duì)我國現(xiàn)階段的征管能力是一大挑戰(zhàn)。為此，未來的金融服務(wù)增值稅可采用如下的處理方法：

一是對(duì)核心金融業(yè)務(wù)和間接收費(fèi)的金融服務(wù)，如銀行貸款業(yè)務(wù)、投資收入、擔(dān)保收入、證券管理收入及投資收入、證券承銷業(yè)務(wù)收入等，適用3%征收率的簡易征稅辦法。同時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)選擇成為一般納稅人，使用正常的征管方式。與現(xiàn)行營業(yè)稅制相比，這一做法既有利于減輕金融服務(wù)的稅負(fù)，減少重復(fù)征稅的程度，又有利于保持靈活性，降低征管成本和遵從成本，而且對(duì)財(cái)政收入的沖擊也相對(duì)較小。

二是對(duì)直接收費(fèi)的金融服務(wù)，如安全保管、投資咨詢等業(yè)務(wù)，應(yīng)作為增值稅的應(yīng)稅收入，納入正常的增值稅征收機(jī)制中。出口的金融服務(wù)則適用零稅率。

三是為了降低征管成本和遵從成本，建議對(duì)金融機(jī)構(gòu)因出口業(yè)務(wù)發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行單獨(dú)核算，允許直接抵扣或退還，對(duì)國內(nèi)業(yè)務(wù)發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額，則不再在應(yīng)稅業(yè)務(wù)和實(shí)行簡易征稅的業(yè)務(wù)之間進(jìn)行分?jǐn)?，而是按照一個(gè)統(tǒng)一的比例進(jìn)行抵扣。

四是在保險(xiǎn)業(yè)的增值稅處理上，可借鑒國際通行做法，對(duì)人壽保險(xiǎn)以免稅為主，這也延續(xù)了我國現(xiàn)行的營業(yè)稅免稅的做法。對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，則比照銀行業(yè)的做法。

（四）不動(dòng)產(chǎn)交易服務(wù)業(yè)

由于不動(dòng)產(chǎn)具有長期資產(chǎn)的特殊性，該資產(chǎn)涉及當(dāng)前消費(fèi)以及未來的持續(xù)消費(fèi)，這種特性使得如何對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收增值稅成了一個(gè)國際性的難題。不動(dòng)產(chǎn)交易服務(wù)業(yè)實(shí)行營改增，面臨著一些困難與挑戰(zhàn)。例如，對(duì)于業(yè)主自住的房產(chǎn)，雖然在理論上可以按估算租金價(jià)值征收增值稅，但在實(shí)踐中計(jì)算估算租金價(jià)值非常困難，相應(yīng)地增值稅征收也無法實(shí)現(xiàn)，但如果對(duì)自住的估算租金免稅，卻依然對(duì)市場出租行為征收增值稅，則會(huì)造成對(duì)不動(dòng)產(chǎn)租賃行為的歧視；一個(gè)合意的消費(fèi)型增值稅應(yīng)該做到只對(duì)房地產(chǎn)的消費(fèi)價(jià)值征稅，而將其投資價(jià)值排除在稅基之外，但在實(shí)踐中無法明確區(qū)分開一個(gè)房地產(chǎn)價(jià)值中的消費(fèi)性利益和投資性利益；如何辨別不動(dòng)產(chǎn)的真正用途，確保納稅主體能夠得到抵扣，并只對(duì)消費(fèi)性服務(wù)課稅，在實(shí)踐中有較大的難度。

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的增值稅處理非常復(fù)雜，“營改增”需要綜合考慮對(duì)房地產(chǎn)市場發(fā)展、民眾生活、財(cái)政收入以及稅務(wù)機(jī)關(guān)征管成本和納稅人遵從成本的影響，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推進(jìn)。具體建議：

一是對(duì)新建不動(dòng)產(chǎn)，按照標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅。由于銷售新建不動(dòng)產(chǎn)的賣方一般是房地產(chǎn)開發(fā)商，對(duì)其征收增值稅在制度上和征管上不存在困難。

二是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的租賃和再次銷售，區(qū)分商業(yè)用不動(dòng)產(chǎn)和居住用不動(dòng)產(chǎn)適用不同的增值稅處理辦法。對(duì)商業(yè)用不動(dòng)產(chǎn)的租賃和再次銷售，建議按正常制度征收增值稅，同時(shí)納稅人有權(quán)抵扣購進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)時(shí)支付的進(jìn)項(xiàng)稅額和翻新、維修等活動(dòng)發(fā)生的相應(yīng)進(jìn)項(xiàng)稅額。對(duì)居住用不動(dòng)產(chǎn)的租賃再次銷售，考慮到交易雙方一般都是個(gè)人，將其納入增值稅征收范圍，將會(huì)導(dǎo)致巨大的征管成本和遵從成本，以我國目前的征管條件很難實(shí)現(xiàn)，因此建議免征增值稅。

三是“營改增”后，適當(dāng)考慮合并土地增值稅、契稅等稅種，進(jìn)一步消除重復(fù)征稅，降低房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)。對(duì)房地產(chǎn)的靜態(tài)保有與增值，則通過開征房產(chǎn)稅和加強(qiáng)所得稅征管的做法加以調(diào)節(jié)。

（五）特殊部門

由于政府部門、非盈利組織以及慈善機(jī)構(gòu)（Public body，non-profit organization and Charity organization，簡稱PNC部門），在增值稅處理往往比較復(fù)雜，也比較特殊，因此，本研究報(bào)告將這些部門通稱為特殊部門。這些部門大都屬于提供（準(zhǔn)）公共商品和服務(wù)的部門，因而在增值稅處理上較為特殊。從國際上來看，PNC部門的增值稅處理方法大體分為完整納稅、零稅率和免稅三種?；谡块T和社會(huì)組織的特殊性，這些部門的增值稅需要區(qū)別對(duì)待和設(shè)計(jì)。

依據(jù)我國實(shí)際情況，PNC部門實(shí)行營改增，從短期來看，采取免稅政策較為適宜。由于營改增在設(shè)計(jì)時(shí)，通常保留原有稅收優(yōu)惠政策，為保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)對(duì)政府部門和社會(huì)組織等PNC部門適用增值稅免稅政策，這也符合我國目前的征管制度和征管能力要求。如果對(duì)政府部門和社會(huì)組織適用完整納稅機(jī)制，則意味著政府部門的票據(jù)均需要納入增值稅專用發(fā)票系統(tǒng)，這無疑會(huì)大大增加征管的復(fù)雜程度和難度，也對(duì)政府部門的資金核算提出更高、更新的要求，這勢必會(huì)增加改革難度。但是，對(duì)政府部門和社會(huì)組織實(shí)施免稅為權(quán)宜之計(jì)。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐步向零稅率或完整納稅方向邁進(jìn)，這也既可以保證增值稅抵扣鏈條完整性，又可以促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場購買，提高其供給質(zhì)量。

三、加快推進(jìn)相關(guān)改革，解決“營改增”所帶來的諸多問題

“營改增”將對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系、地方稅體系和稅收征管等產(chǎn)生影響，為此，必須根據(jù)其所造成的各方面影響，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系、地方稅體系，以及國地稅稅收征管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（一）繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革

根據(jù)現(xiàn)行“營改增”規(guī)定，原屬于地方財(cái)政收入的營業(yè)稅，在改為增值稅后收入仍然歸屬于地方，盡管短期內(nèi)這將不會(huì)影響中央和地方的稅收劃分，但仍屬于一種試點(diǎn)改革中的過渡性政策。若要根本解決問題，需要完善分稅制體制，以調(diào)整中央和地方的收支劃分?？傮w而言，有五種方案可解決“營改增”引發(fā)的財(cái)政體制問題。這五種改革方案的具有各自優(yōu)缺點(diǎn)，其改革的難易程度與效果也不相同。

其一，繼續(xù)沿用試點(diǎn)改革采用的辦法，即保持現(xiàn)行財(cái)政體制不變，原來征收營業(yè)稅范圍內(nèi)產(chǎn)生的增值稅繼續(xù)繳入地方庫，屬于地方收入。其優(yōu)點(diǎn)是可以保持現(xiàn)有的分稅格局基本不動(dòng)，省去了中央與地方利益調(diào)整導(dǎo)致的諸多麻煩。但缺點(diǎn)是：具體操作相當(dāng)繁瑣，容易混庫，更重要的是將對(duì)地方政府行為產(chǎn)生不確定性影響。顯然，這種辦法的負(fù)面作用很大，將會(huì)進(jìn)一步扭曲中央與地方財(cái)政關(guān)系。

其二，對(duì)增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，即在原來中央和地方增值稅75比25分成基礎(chǔ)上，下調(diào)中央的增值稅分享比例，上調(diào)地方的分享比例，具體比例依據(jù)測算數(shù)據(jù)來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。其優(yōu)點(diǎn)是：改革方案的影響面小，僅僅涉及一個(gè)稅種的分享比例調(diào)整。但缺點(diǎn)是：辦法過于簡單，增值稅主要來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大地方分享比例，無疑將會(huì)強(qiáng)化地方政府的投資動(dòng)機(jī)，激發(fā)地方上工業(yè)項(xiàng)目的沖動(dòng)。這種方式不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排，與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求相悖。endprint

其三，綜合調(diào)整相關(guān)稅種的收入歸屬或分享比例。該方案有兩種思路：一是增值稅的分享比例保持不變，或在調(diào)整的同時(shí)，對(duì)其他共享稅種同時(shí)進(jìn)行調(diào)整，例如擴(kuò)大地方在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅中的分享比例；二是可以統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，重新設(shè)定中央稅與地方稅。其優(yōu)點(diǎn)是：在保持中央與地方財(cái)政關(guān)系基本框架穩(wěn)定的條件下，可以一并解決老體制的一些遺留問題，例如稅收返還一并取消。但缺點(diǎn)是改革涉及面廣，難度較大。因需要評(píng)價(jià)各個(gè)稅種對(duì)地方行為動(dòng)機(jī)、對(duì)中央收入以及對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響來綜合權(quán)衡。同時(shí)，這是在其他稅種不進(jìn)行改革條件下作出的一種選擇，也意味著稅制結(jié)構(gòu)的缺陷難以利用這個(gè)機(jī)會(huì)予以矯正。

其四，改革其他稅種并進(jìn)行綜合調(diào)整，即在實(shí)行“營改增”的同時(shí)，對(duì)消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮財(cái)權(quán)劃分。進(jìn)一步完善整個(gè)稅制，調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。稅制改革與財(cái)權(quán)劃分改革同時(shí)進(jìn)行，用一攬子方案解決稅制和財(cái)政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的比較突出的矛盾和問題。這樣考慮了相關(guān)稅種的聯(lián)動(dòng)改革，避免了改革的碎片化，減少改革的陣痛時(shí)間。但缺點(diǎn)是改革方案較為復(fù)雜，需要精心設(shè)計(jì)，并且改革的風(fēng)險(xiǎn)壓力較大。

其五，一攬子綜合改革。該方案一方面把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財(cái)權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)劃分范圍、劃分方式。另一方面，對(duì)中央與地方事權(quán)劃分也進(jìn)行調(diào)整，使廣義財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分改革同步推進(jìn)。其優(yōu)點(diǎn)是改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性更強(qiáng)，可以化解諸多深層次的矛盾和問題，放大改革的紅利。但缺點(diǎn)是涉及行政體制改革、公有制下的產(chǎn)權(quán)制度改革等重大問題，難度更大。

上述五個(gè)方案，其難度、復(fù)雜性是逐步遞增的，如何抉擇，取決于改革的膽識(shí)與決心。從推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的要求來看，最好是采取第五個(gè)方案，盡管難度大，但改革的紅利也最大。而且，包括“營改增”在內(nèi)的稅制改革、事權(quán)劃分改革、公共產(chǎn)權(quán)收益制度改革已經(jīng)迫在眉睫，已經(jīng)難以拖延。若利用這一機(jī)會(huì)，實(shí)行一攬子改革，使財(cái)稅改革全面推進(jìn)，可以避免改革碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加快構(gòu)建地方稅體系

在“營改增”改革后，將原屬于地方稅收收入的營業(yè)稅改為屬于中央與地方共享稅后，必然也會(huì)對(duì)地方稅體系產(chǎn)生影響，例如地方稅體系喪失作為主體稅種的營業(yè)稅。近些年來，營業(yè)稅收入占地方稅收入的平均比重約為55%?！盃I改增”后，進(jìn)一步加劇地方稅體系單薄、缺少主體稅種的問題。目前我國現(xiàn)有開征的其余地方稅種，從其制度設(shè)計(jì)和收入規(guī)模看，都難以替代營業(yè)稅的主體地位，必須重建新的稅種，或者對(duì)原有的稅種進(jìn)行必要的改革，才能承擔(dān)地方主體稅種的職能。

加快構(gòu)建地方稅體系，其目的應(yīng)是提高資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)中央與地方的雙贏。而這種結(jié)果或者目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問題是中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化和穩(wěn)定化。因此，完善地方稅體系的重點(diǎn)在于改革和完善分稅制，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上考慮地方稅體系的建設(shè)，而不是孤立地考慮地方稅稅種問題。這就意味著完善我國地方稅體系不能將著眼點(diǎn)局限在這些屬于地方稅的稅種上，而是要在中央與地方合理劃分稅種的基礎(chǔ)上，從更廣義的角度來考察地方稅體系。在“營改增”全面實(shí)施后，各種共享稅，包括收入規(guī)模擴(kuò)大的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅都應(yīng)該視為地方稅體系（或稱為地方稅收體系更為合理）的重要組成部分。在這種情況下，不用過于擔(dān)心地方稅體系的主體稅種缺乏以及地方政府的財(cái)力保障問題。

（三）推進(jìn)稅收征管體制改革

“營改增”后，原繳納增值稅的企業(yè)和營改增后的企業(yè)都將由國稅局征收增值稅，這對(duì)稅收征管帶來一定的影響。例如，“營改增”后企業(yè)的征管機(jī)構(gòu)將由地稅部門改為國稅部門，擴(kuò)大了增值稅納稅人數(shù)量，對(duì)增值稅信息管理系統(tǒng)帶來壓力，增加了國稅局在征管上的難度。同時(shí)，還對(duì)地稅局的職能和組織結(jié)構(gòu)帶來一定的影響。

從長期來看，國稅局與地稅局之間應(yīng)該進(jìn)行合并。但實(shí)踐證明，涉及到政府之間利益關(guān)系的改革從來都不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，其中一旦注入了政治因素，就不再僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析就能解決問題的。地方對(duì)征稅權(quán)的保留是兩者合并的最大障礙。同時(shí)，盡管“營改增”后地稅部門稅務(wù)的征收范圍有所縮小，但地稅局房產(chǎn)稅、環(huán)境稅等地方稅種的未來改革上也可以發(fā)揮其作用，且在費(fèi)用征收的范圍卻在擴(kuò)大，如代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等。此外，目前實(shí)行國稅和地稅的合并還涉及到稅務(wù)人員的安置、納稅人的適應(yīng)等多方面問題。因此，國稅與地稅合并不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且也是中央與地方之間的一個(gè)政治問題。

對(duì)于國地稅機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，可以參照國內(nèi)在省以下分稅制的實(shí)踐做法，建議允許地方根據(jù)各自的實(shí)際情況自行決定分設(shè)或合并，而不是實(shí)行全國“一刀切”。通過相關(guān)改革措施，盡可能地在保障稅收收入征收效果的前提下能夠進(jìn)一步地提高稅收征管效率。如果保持國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，可通過完善相關(guān)制度來提高效率。例如，在進(jìn)一步調(diào)整分稅制財(cái)政體制的前提下，科學(xué)劃分國稅和地稅之間的管理范圍和執(zhí)法權(quán)限；在國稅和地稅之間建立起完善的信息交換和交流制度，加強(qiáng)兩個(gè)部門之間的相互協(xié)調(diào)配合；實(shí)現(xiàn)國稅與地稅在個(gè)別機(jī)構(gòu)上的合并或者合并辦公。如果實(shí)行國地稅機(jī)構(gòu)合并的改革措施，則應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，實(shí)現(xiàn)“人跟業(yè)務(wù)走”的辦法，即不僅新擴(kuò)大的增值稅的征管由國稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，原來地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)該行業(yè)營業(yè)稅征管的人員也應(yīng)調(diào)入國稅機(jī)關(guān)，逐步形成大國稅與小地稅并存的格局。待時(shí)機(jī)成熟之后，再將兩個(gè)機(jī)構(gòu)整合。

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