思維方式的根本性變革

本刊記者

黨的十八屆三中全會對加快完善現(xiàn)代市場體系作出明確要求，“負(fù)面清單”一詞清晰地寫在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中。4月1日李克強(qiáng)總理在人民大會堂接見參加中央國家機(jī)關(guān)黨的工作暨紀(jì)檢工作會議的全體代表時，再一次強(qiáng)調(diào)“探索負(fù)面清單管理模式，把該由市場決定的交給市場，讓市場發(fā)力，激發(fā)社會創(chuàng)造活力?！睘榱俗屪x者深刻理解“負(fù)面清單”在全面深化改革中的重要作用，記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦。

思維方式的根本性變革

◎ 記 者：首先，請您談?wù)勜?fù)面清單概念的含義，其對發(fā)揮市場作用有哪些積極的影響？

劉世錦：黨的十八屆三中全會在理論上的一個重要突破，是提出使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。全會作出的《決定》明確指出：建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，公平開放透明的市場規(guī)則和統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，意味著各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。

實行負(fù)面清單管理模式，是完善市場體系的一個重大創(chuàng)新性舉措。所謂負(fù)面清單管理模式，是指列出禁止和限制進(jìn)入的領(lǐng)域清單，即所謂“法無禁止即可為”。這是市場準(zhǔn)入管理方式的一項重大改革，但其意義不僅限于此。其更重要的含義是，它反映了政府管理經(jīng)濟(jì)思維方式的根本性變革。與負(fù)面清單相對的，是正面清單。所謂正面清單，就是允許和鼓勵的目錄，也都要列出一個單子，要經(jīng)過政府審批。

可以想象，在一個充滿生機(jī)活力的市場經(jīng)濟(jì)中，在一個日新月異的創(chuàng)新社會中，能夠開展的項目范圍非常不確定，誰能說得清楚？不僅每年不一樣，每個月甚至每一天都不一樣。比如，賣商品，你是在百貨公司賣，還是在大購物中心賣？是在實體店賣，還是在網(wǎng)上賣？是通過一般的網(wǎng)上支付，還是通過最新的微信支付？現(xiàn)實的市場銷售方式變化得很快。如果一定要讓政府管理者先點(diǎn)頭，經(jīng)過一系列的審批后才能搞，一定會把許多有希望、有前途、有競爭力的項目和企業(yè)排除在外。所以，實行負(fù)面清單制度，最大的好處是給創(chuàng)新留下了空間，給不確定性留下了空間。也就是說，給市場在更大范圍內(nèi)發(fā)揮決定性作用留下了空間。

另外，我們也應(yīng)該客觀地認(rèn)識到，政府鼓勵搞的行業(yè)和項目，往往也有很大的后遺癥。目前產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的行業(yè)，如光伏發(fā)電、精品鋼材等，都是前幾年受到政府鼓勵的所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。搞鼓勵類項目，往往會在人們的意識中制造了一個前提，那就是認(rèn)定政府比市場更聰明，政府官員比企業(yè)家更有遠(yuǎn)見，看得更準(zhǔn)確，政府當(dāng)然對投資項目也應(yīng)該更負(fù)責(zé)任。如果這個前提能夠成立，市場經(jīng)濟(jì)體制就成了多余的，改革也就成為了多余的。事實上，就是因為過去我們搞計劃經(jīng)濟(jì)，政府計劃出來的那些行業(yè)和項目，最后搞不下去了，才催生了改革。政府有關(guān)部門感興趣的所謂鼓勵類項目，有的企業(yè)也感興趣，因為拿到批條、路條后，就可以搞到銀行貸款，搞到別人沒有的優(yōu)惠政策。其結(jié)果是破壞了公平競爭，客觀上也讓我們看到了加劇產(chǎn)能過剩的后果。對政府和企業(yè)都沒有好處，不是雙贏多贏，而是雙輸多輸。

與負(fù)面清單相關(guān)的，還有一個負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則為依據(jù)開出負(fù)面清單。這樣的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則應(yīng)當(dāng)符合市場經(jīng)濟(jì)原則。十八屆三中全會的《決定》說得很清楚，就是節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。不是所有制性質(zhì)，不是公有、非公有，不是企業(yè)規(guī)模大小。這些“負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)”主要是為了解決經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的“外部性”問題，是市場本身解決不了，需要政府發(fā)揮作用的地方。符合這些標(biāo)準(zhǔn)，所有市場主體都要受到保護(hù)，不符合的，不論國有民營，不論企業(yè)大小，都要受到懲罰。企業(yè)發(fā)展或出局，要通過公平競爭優(yōu)勝劣汰來決定。但從實踐看，要做到這一點(diǎn)很不容易。比如，現(xiàn)在解決產(chǎn)能過剩問題，主要還是用行政性辦法，要減去的產(chǎn)能，或明或暗地還是以所有制和企業(yè)大小劃線，沒有把負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)作為主要判別尺度，對產(chǎn)權(quán)保護(hù)考慮不夠。用這種辦法搞結(jié)構(gòu)調(diào)整，與市場起決定性作用是完全背離的，也不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

減少自由裁量權(quán)就是進(jìn)步

◎ 記 者：有人說，負(fù)面清單的管理模式也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，在反腐倡廉方面也能發(fā)揮出正能量。上海自貿(mào)區(qū)試驗有這樣的效果嗎？

劉世錦：負(fù)面清單的管理模式能有效提高政府效率和透明度，有利于減少自由裁量權(quán)，相應(yīng)地也減少了尋租和腐敗的機(jī)會。上海自貿(mào)區(qū)實行負(fù)面清單后，有表揚(yáng)的，也有不少批評，說基本上是過去審批清單上禁止限制類項目的翻版。我認(rèn)為還是要表揚(yáng)的，因為畢竟單子變短了，允許、鼓勵類的沒有了。清單短了，自由裁量權(quán)就小了，尋租、腐敗的機(jī)會就少了。另外，與允許鼓勵類相比，禁止限制類的自由裁量權(quán)相對較小，這也是一個進(jìn)步。當(dāng)然，負(fù)面清單的長度以后還應(yīng)逐步縮短。即使是負(fù)面清單，也要有審批時限的要求和透明度的要求，其項目進(jìn)展到什么程度，政府審批或不審批的理由是什么，都應(yīng)該讓大家知道。

“負(fù)面清單”已經(jīng)寫進(jìn)十八屆三中全會的文件，下一步關(guān)鍵是如何落實。今后政府對市場準(zhǔn)入審批制度的改革，思路要有根本性的轉(zhuǎn)變。這方面的改革，不應(yīng)再是減少了多少項審批，而是還剩下多少審批事項，這些審批是否屬于負(fù)面清單，保留的理由是什么?？梢哉f，這項改革的方向和方法都是明確的，不必再等，每個地方都可以先試點(diǎn)，然后大面積推開。

通過競爭降低成本促進(jìn)創(chuàng)新

◎ 記 者：負(fù)面清單能夠得到哪些改革紅利？還需要在哪些方面邁出大的步伐？

劉世錦：落實負(fù)面清單制度，可以增加企業(yè)數(shù)量，特別是中小企業(yè)數(shù)量，擴(kuò)展業(yè)務(wù)活動范圍。目前，這一效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)。另一方面，在放寬準(zhǔn)入上，應(yīng)該有一些標(biāo)志性的大動作，向社會發(fā)出信號，在放寬準(zhǔn)入這件事情上，不是說說而已，而是要動真格了。具體來說，就是要在行政性壟斷領(lǐng)域問題突出的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，放進(jìn)去一兩個大的競爭者，讓這些企業(yè)產(chǎn)生有效的競爭。比如，鐵路改革，要拿出幾個區(qū)域或大的項目，讓外部投資者，包括地方政府和民營投資者去組建新的鐵路公司。在石油領(lǐng)域，在上海自貿(mào)區(qū)建立國際性的石油交易中心，放寬、放開原油和成品油進(jìn)口，打通國內(nèi)外市場；還可以開放上游勘探市場，特別是頁巖氣勘探市場。在電信領(lǐng)域，允許以民營資本為主發(fā)起形成大的電信運(yùn)營商，通過競爭降低成本、促進(jìn)創(chuàng)新。上述改革，既可以提高投資效率，也可以增加投資，由此而產(chǎn)生的改革紅利可有效助推穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，并推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。