電改重啟

周政華

在停滯了十年之后，經(jīng)多方消息證實(shí)，由國家發(fā)改委牽頭起草的深化電力體制改革方案，已于10月中旬遞交國務(wù)院，有望在近期獲批出臺(tái)。

早在今年6月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，國家主席習(xí)近平明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，并對(duì)發(fā)改委提出要求，在今年底拿出新電改方案。

此前，國家發(fā)改委向相關(guān)部門發(fā)放的征求意見稿曾提出，以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為原則，除了輸配電價(jià)由國家核定之外，發(fā)電廠和用戶之間可以直接制定電價(jià)進(jìn)行交易，并允許民營資本建設(shè)配電網(wǎng)，成立售電公司等。

由于電力改革牽涉面廣、利益錯(cuò)綜復(fù)雜，最終出臺(tái)的改革方案內(nèi)容目前尚難定論。

電網(wǎng)反壟斷

本輪電改的重點(diǎn)之一的“管中間”，其核心是如何破解電網(wǎng)的壟斷問題，這也是上一輪電力改革的未盡之事。

據(jù)悉，上報(bào)國務(wù)院的電改方案，此前曾經(jīng)過多輪征求意見和反復(fù)修改，但最終沒有將“輸配分開”列入討論范圍，對(duì)于外界熱議的可能拆分電網(wǎng)公司的做法也并未提及，而是以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為原則，圍繞“四放開一獨(dú)立”展開——輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)放開、售電業(yè)務(wù)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開，交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。

曾就職于國務(wù)院電力體制改革工作小組辦公室、現(xiàn)任招商證券研發(fā)中心執(zhí)行董事的彭全剛對(duì)《中國新聞周刊》表示，在本次改革中，呼聲最高的是電網(wǎng)改革。改革的目標(biāo)，是電網(wǎng)企業(yè)盈利模式從“賺取購售電差價(jià)盈利”向“收取過網(wǎng)費(fèi)盈利”轉(zhuǎn)變，其中的重點(diǎn)是售電業(yè)務(wù)分離和核定輸配電價(jià)。

不過，國家電網(wǎng)內(nèi)部人士告訴《中國新聞周刊》，一兩年的短期內(nèi)，輸配電還難以分開。該人士還表示，即使輸配分開，配電公司也只不過由形式上的大壟斷變成了以地區(qū)為單位的小壟斷，能否真正提高效率仍然存疑。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)來看，在輸配電體系中并不存在統(tǒng)一的競爭模式，輸配一體化的模式并不在少數(shù)，美國、英國、法國、日本、俄羅斯等國家均采用了輸配一體化的模式，縱向的拆分并不是唯一的出路。此前，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞公開表態(tài)，認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局。

此外，電網(wǎng)公司如何改革，還取決于政府對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)性質(zhì)的劃分，如果被界定為公用事業(yè)服務(wù)型公司，那么對(duì)于電網(wǎng)的進(jìn)一步改革，其拆分力度可能較小。今年8月，國家發(fā)改委官員在上海召集專家召開電改座談會(huì)時(shí)也曾提及，改革后的電網(wǎng)將實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)化，這意味著短期內(nèi)電網(wǎng)輸配分離不太可能實(shí)現(xiàn)。

國家能源局副局長王禹民早在今年3月就已經(jīng)為電改繪下藍(lán)圖：電改在于體制和機(jī)制上的雙重改革突破。簡單地說，就是輸電的不賣電。即由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條“公路”建好，按輸配電價(jià)收取“過路費(fèi)”，用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)逐步放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)。

2002年國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》（又稱電改“5號(hào)文”）為電力體制改革規(guī)劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。

十二年過去了，在整個(gè)電力行業(yè)中，中國現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“五號(hào)文”改革規(guī)劃，只完成了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”曾小范圍試點(diǎn)都均告失敗。

電網(wǎng)企業(yè)仍然居于行業(yè)壟斷中樞的地位。目前，國內(nèi)的電網(wǎng)系統(tǒng)由國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)以及部分區(qū)域性的小電網(wǎng)公司組成，全面控制電力系統(tǒng)輸電、配電與售電，在發(fā)電側(cè)，各家發(fā)電廠只能以上網(wǎng)電價(jià)將電能賣給兩大電網(wǎng)，電網(wǎng)是壟斷的買方，在售電側(cè)，電網(wǎng)再通過各地方供電系統(tǒng)將電能加價(jià)配售給各用戶，電網(wǎng)是壟斷的賣方。因此，在整個(gè)電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈上，兩大電網(wǎng)公司處于核心控制地位。

廣發(fā)證券分析師郭鵬對(duì)《中國新聞周刊》表示，在這樣的市場結(jié)構(gòu)下，政府不得不對(duì)電價(jià)進(jìn)行管制，制定上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)，否則電網(wǎng)公司有可能會(huì)利用其壟斷優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步施壓發(fā)電廠與消費(fèi)者，壓低上網(wǎng)電價(jià)的同時(shí)提高銷售電價(jià)，擴(kuò)大其壟斷利潤。

在上一輪電力改革中，我國曾進(jìn)行過區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營的嘗試，但并不順利。2010年后，國家電網(wǎng)公司開始對(duì)控股的五大區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行拆分，到2011年5月，最后一家區(qū)域電網(wǎng)公司—華北電網(wǎng)也被國家電網(wǎng)公司分拆。各區(qū)域電網(wǎng)公司被拆分為國家電網(wǎng)公司的區(qū)域分部，失去了獨(dú)立的市場主體資格。此后電網(wǎng)系統(tǒng)沒有繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)的嘗試。

“如何放兩頭”

發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié)，這“兩頭”預(yù)料將引入更多市場競爭。在新一輪電改中，短期來看，大用戶直購電依然是改革的突破口。

今年4月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國家能源委會(huì)議講話指出，要加快電力體制改革步伐，推動(dòng)供求雙方直接交易，提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨對(duì)《中國新聞周刊》表示，大用戶直購電制度是電力行業(yè)市場化改革的重要舉措，產(chǎn)生之初便被賦予了推動(dòng)售電端改革的重要使命。

廣東作為全國試點(diǎn)，早已推進(jìn)大用戶直購電多年，是實(shí)現(xiàn)大用戶直購電最早的省份。從2013年底起，廣東采用電力用戶與發(fā)電企業(yè)競價(jià)交易的模式。僅今年前7個(gè)月，累計(jì)有30家電廠與86家用電大戶達(dá)成了交易協(xié)議。集中競價(jià)交易電量16.2億千瓦時(shí)，為企業(yè)節(jié)省了近千萬元電費(fèi)。

從長遠(yuǎn)看，隨著用戶用電資格的不斷放開，未來將有望產(chǎn)生服務(wù)于中小用戶的售電公司（比如面向一個(gè)園區(qū)內(nèi)的全部中小企業(yè)），這些售電公司將逐漸與現(xiàn)有的電網(wǎng)公司產(chǎn)生競爭，并且最終實(shí)現(xiàn)售電端的市場化。

不過，從全國范圍看，直購電推行十余年，進(jìn)展緩慢之極。年度交易電量估計(jì)不足200億千瓦時(shí)，在全國5萬億千瓦時(shí)的用電市場中，占比不到0.5%。

大用戶直購模式分離了電網(wǎng)公司的交易權(quán)，最終方向是將售電和輸配分開，因此，電網(wǎng)企業(yè)普遍對(duì)此持反對(duì)意見。前述國家電網(wǎng)人士表示，直購電交易規(guī)則越來越明晰的情況下，售電側(cè)引入競價(jià)機(jī)制也將順理成章；然而，另一方面，也應(yīng)該考慮到電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。因此，即使直購電自主定價(jià)也應(yīng)該將政府行政收費(fèi)和電價(jià)交叉補(bǔ)貼設(shè)計(jì)進(jìn)去。

多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)估，改革將是在增量的配電建設(shè)領(lǐng)域引入民間資本參股，這樣的做法既不會(huì)影響目前的電力系統(tǒng)格局，同時(shí)還有助于電力系統(tǒng)配電建設(shè)新增部分提高效率。

事實(shí)上，通過2003年的“一次電改”，發(fā)電環(huán)節(jié)市場化發(fā)展速度較快。按照《電力法》的規(guī)定，只有發(fā)電允許民間資本進(jìn)入，而輸電、配電、售電均不允許。

2003年啟動(dòng)的廠網(wǎng)分離改革，從原國家電力公司拆分出華能、國電、大唐、華電、中電投，目前這五大集團(tuán)的裝機(jī)總量在全國裝機(jī)總量中的占比已經(jīng)下降至47%左右，此間，地方國有發(fā)電企業(yè)成長迅猛。

發(fā)電領(lǐng)域的投資主體逐漸開始多元化，中外合資企業(yè)、民營企業(yè)也開始參與到電站建設(shè)中來。目前為止已經(jīng)出資設(shè)立電廠的包括香港華潤、臺(tái)灣臺(tái)塑，中國神華、珠江（民營），河北建設(shè)（地方投資主體），江蘇國信（地方投資主體）等。

目前，國有企業(yè)主要以投資大型火電、水電等電源項(xiàng)目為主，裝機(jī)容量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。民營企業(yè)受資金規(guī)模等限制，多數(shù)難以承擔(dān)大型發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)，傳統(tǒng)上主要投資小水電、小熱電等小型發(fā)電項(xiàng)目，單個(gè)企業(yè)裝機(jī)容量相對(duì)較小。截至2012年末，民營發(fā)電企業(yè)裝機(jī)容量在全國總盤子中的占比不足10%。

對(duì)于民營資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，前述國家電網(wǎng)內(nèi)部人士建議，第一，不能心急。民營資本要想從國網(wǎng)業(yè)務(wù)中分一杯羹的話一定要謹(jǐn)慎；第二，投融資方式、金融模式、新業(yè)務(wù)創(chuàng)新這一塊還是有一定想象空間的。

與發(fā)電相比，在目前的電力體系中并沒有獨(dú)立售電企業(yè)，售電長期與輸配電捆綁在一起，為國有電網(wǎng)所壟斷。消息人士稱，計(jì)劃在配售端引入民間資本，這一點(diǎn)有可能是未來《深化電力體制改革若干意見》的核心之一。國家能源局今年初公布的《2014年能源工作指導(dǎo)意見》提出，積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革。

以推進(jìn)大用戶直購電的方式打破電網(wǎng)壟斷，已成為學(xué)界和業(yè)界的共識(shí)。新的國家能源局成立后，大用戶直購電已經(jīng)成為改革推進(jìn)的重點(diǎn)，目前已經(jīng)在10 多個(gè)省份展開試點(diǎn)。

直購電改變了傳統(tǒng)用電模式，即由用戶向電網(wǎng)購電，然后按照國家統(tǒng)一價(jià)格向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，改由發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)進(jìn)行合約交易及集中雙向競價(jià)，同時(shí)向電網(wǎng)企業(yè)繳納一定的過網(wǎng)費(fèi)，其售價(jià)一般低于電網(wǎng)購電價(jià)格。

改革好時(shí)機(jī)

當(dāng)前供電能力相對(duì)過剩為啟動(dòng)二輪電改提供了難得的契機(jī)。

近年來，電力裝機(jī)容量不斷擴(kuò)大，而經(jīng)濟(jì)增速面臨下行趨勢(shì)，中國的裝機(jī)容量所提供的發(fā)電能力已經(jīng)可以滿足甚至超過經(jīng)濟(jì)用電的需求。2013年，國內(nèi)發(fā)電設(shè)備平均利用時(shí)間為4511小時(shí)，基本已經(jīng)降到了1999年受亞洲金融危機(jī)影響的水平。

過去十年中，電力改革的停滯與電力供求的不平衡有著重要的關(guān)系。2002年推動(dòng)的電改未能貫徹和此后數(shù)年出現(xiàn)的缺電現(xiàn)象也有關(guān)系。受亞洲金融危機(jī)影響，浙江省電力供應(yīng)由緊變松，率先在國內(nèi)引入競價(jià)上網(wǎng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)，試行擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。此后，經(jīng)濟(jì)回暖，國內(nèi)多省出現(xiàn)拉閘限電情況，浙江省在缺電的情況下，競價(jià)上網(wǎng)難以為繼，最終自行消亡。

國家能源局近期統(tǒng)計(jì)顯示，今年9月全社會(huì)用電量增速等數(shù)據(jù)創(chuàng)下一年半以來的第二低，全年用電量增速或低于5%。從目前國家能源局及上市公司公告情況來看，2013 年國家發(fā)改委共核準(zhǔn)發(fā)電項(xiàng)目比2012年下降了近七成。10月末，由經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社中經(jīng)產(chǎn)業(yè)景氣指數(shù)研究中心和國家統(tǒng)計(jì)局中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心共同編制的2014年三季度中經(jīng)電力產(chǎn)業(yè)景氣指數(shù)顯示，三季度全國發(fā)電量同比增長2.5%，為2012年四季度以來的最低增長水平。

廣發(fā)證券分析師郭鵬對(duì)《中國新聞周刊》表示，電力需求彈性很小，基本上是剛性需求，如果在電力資源供不應(yīng)求的情況下推進(jìn)電力系統(tǒng)的市場化，勢(shì)必帶來發(fā)電端可以大幅提高報(bào)價(jià)，用電端成本快速提高的后果，提高企業(yè)整體成本，削弱我國產(chǎn)品競爭力，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于政府來說，這無疑是不可以接受的。

本屆政府強(qiáng)烈的改革意愿，也使得本輪電改將獲得更大的政策支持力度。

考慮到電力改革是整個(gè)能源系統(tǒng)改革的重要環(huán)節(jié)，在能源專家武建東看來，對(duì)于能源改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)以及先后順序而言，必然是優(yōu)先二次能源，次后一次能源；先電力產(chǎn)業(yè)，后油氣產(chǎn)業(yè)。前者程序簡單、定價(jià)機(jī)制易行；后者牽涉國際、定價(jià)機(jī)制全球化。因此，電力體制改革必然成為能源戰(zhàn)略改革的第一步，具有戰(zhàn)略性、機(jī)遇性、前沿性、跨越性的特點(diǎn)。

考慮到目前國內(nèi)發(fā)電能力已經(jīng)趨于飽和，下一步，環(huán)保要求與能源的可再生性就成為了下一步發(fā)電端發(fā)展的核心。對(duì)于存量發(fā)電機(jī)組（主要是火電機(jī)組）來說，環(huán)保改造是主要的發(fā)展方向，而國家也在上網(wǎng)電價(jià)方面對(duì)于環(huán)保改造有所傾斜與疏導(dǎo)。

此外，從電力系統(tǒng)投資結(jié)構(gòu)看，電源投資與電網(wǎng)投資比例的國際平均水平為0.8：1，而我國在2007年以來電源投資與電網(wǎng)投資的比例長期高于1：1，電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)投入不足。未來預(yù)計(jì)配電系統(tǒng)將加快改造，尤其是加快高耗能變壓器更換。同時(shí)加強(qiáng)配電網(wǎng)智能化建設(shè)，降低人工成本，這些都將給民營資本帶來新商機(jī)。

二次電改，還有可能帶來電價(jià)的持續(xù)回調(diào)。目前，中國的居民電價(jià)與大工業(yè)電價(jià)相當(dāng)，商業(yè)電價(jià)大約是工業(yè)電價(jià)的180%，如此定價(jià)安排背后的考慮是，用高負(fù)荷率的工商業(yè)用戶補(bǔ)貼低負(fù)荷率的居民與農(nóng)業(yè)用戶，因此，電力成本的降低，電價(jià)下調(diào)對(duì)工商業(yè)大用戶來說很有意義。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，成功的電改往往會(huì)引導(dǎo)電價(jià)下行。1988年英國首相撒切爾夫人執(zhí)政期間，發(fā)表了《電力市場民營化》的白皮書，拉開了英國電力行業(yè)改革的序幕，其核心內(nèi)容是對(duì)電力行業(yè)實(shí)行私有化，并引入競爭機(jī)制。在整個(gè)90年代，英國通脹一路上行，但是電價(jià)卻比電改前下降了近四分之一。

不過，最終的電改方案改革力度多大，還取決于本屆政府的改革決心。發(fā)改委電力市場改革研究專家組成員、華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)咨詢中心主任曾鳴對(duì)《中國新聞周刊》表示，此前的電改進(jìn)展不順利，與包括政府管理、審批機(jī)制等在內(nèi)的市場環(huán)境不配套有很大關(guān)系。本輪改革推進(jìn)速度也要看市場能否發(fā)揮核心作用。