關(guān)鍵是厘清市場(chǎng)與政府作用的邊界

洪銀興

黨的十八屆三中全會(huì)確認(rèn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的重大突破。這一重大決策，涉及政府和市場(chǎng)關(guān)系的重大調(diào)整，不僅需要政府通過自身的改革使市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，還要求政府在市場(chǎng)決定資源配置新格局中更好發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、市場(chǎng)由基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的轉(zhuǎn)變

研究我國改革開放的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，每一次重大改革都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論取得重大突破以后產(chǎn)生的，改革的方向都是調(diào)整和優(yōu)化政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

我國從1992年黨的十四大提出使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的突破性理論，經(jīng)過十五大、十六大、十七大直到2013年的十八大的不斷發(fā)展，一直是指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的思想理論基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)明確提出市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，表明我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論又取得了突破性進(jìn)展。對(duì)市場(chǎng)作用的新定位將成為我國在經(jīng)濟(jì)體制改革中處理政府作用和市場(chǎng)作用的新指南。

1.市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用和決定性作用有什么區(qū)別？

十八屆三中全會(huì)作出的關(guān)于全面深化改革的決定明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的重大突破，預(yù)示著我國的經(jīng)濟(jì)體制將迎來新的重大改革。這里的關(guān)鍵是明確“基礎(chǔ)性”作用和“決定性”作用的內(nèi)涵區(qū)別。

首先，在原來的市場(chǎng)的“基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用”定義中，實(shí)際上存在兩個(gè)層次的調(diào)節(jié)，即國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置，市場(chǎng)在這里起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；而現(xiàn)在提的市場(chǎng)的“決定性作用”，意味著不再存在兩個(gè)層次的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)不再是在政府調(diào)節(jié)下發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而是自主地起決定性作用。

其次，原來的基礎(chǔ)性作用定義是通過國家調(diào)控市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和政府目標(biāo)，市場(chǎng)起不到?jīng)Q定性作用；而在市場(chǎng)起決定性作用時(shí)，政府所調(diào)控的不是對(duì)資源配置起決定性作用的市場(chǎng)機(jī)制，而是調(diào)控影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的價(jià)格總水平、就業(yè)總水平和利率總水平，等等，政府是在沒有干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的前提下，對(duì)其產(chǎn)生的宏觀結(jié)果進(jìn)行調(diào)控。

第三，在基礎(chǔ)性作用定義中，政府需要預(yù)先調(diào)控市場(chǎng)，并時(shí)時(shí)調(diào)控市場(chǎng)；而在市場(chǎng)起決定性作用時(shí)，宏觀調(diào)控是在反映宏觀經(jīng)濟(jì)的失業(yè)率和通貨膨脹率超過上限或下限時(shí)才進(jìn)行，這就給市場(chǎng)作用在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域留下了很大的空間。

2. 為什么由基礎(chǔ)性上升到?jīng)Q定性？

國家宏觀調(diào)控市場(chǎng)的本意，主要有兩個(gè)方面：一是要求市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置能夠貫徹社會(huì)主義的公平目標(biāo)；二是貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡的目標(biāo)。而實(shí)際效果呢？一方面市場(chǎng)難以貫徹公平目標(biāo)，另一方面宏觀經(jīng)濟(jì)依然屢屢失控。再加上國家調(diào)控市場(chǎng)具有明顯的主觀性和有限理性缺陷，反而使市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置受到各種干擾而達(dá)不到效率目標(biāo)。面對(duì)這種政府失靈，與其達(dá)不到宏觀調(diào)控市場(chǎng)目標(biāo)，不如放開市場(chǎng)作用。

明確市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，實(shí)際上是回歸到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本義。經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅研究效率目標(biāo)，更為重要的是研究實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的機(jī)制。無論是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，共同的結(jié)論是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有市場(chǎng)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，馬克思對(duì)此的說明是：社會(huì)勞動(dòng)時(shí)間在各個(gè)部門的有效分配的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)部門耗費(fèi)的勞動(dòng)時(shí)間總量是社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)。其實(shí)現(xiàn)依賴于價(jià)值規(guī)律的充分作用，市場(chǎng)機(jī)制是價(jià)值規(guī)律的作用機(jī)制?！案?jìng)爭(zhēng)，同供求比例的變動(dòng)相適應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，總是力圖把耗費(fèi)在每一種商品上的勞動(dòng)的總量歸結(jié)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上來”。（馬克思：《資本論》第3卷，第214頁，人民出版社2009年版）西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)此的說明是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的定律，即每一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)都具有帕累托效率，每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)按效率原則競(jìng)爭(zhēng)性地配置資源，能促使資源流向效率高的地區(qū)、部門和企業(yè)。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過了依靠資源投入階段，資源和環(huán)境供給不可持續(xù)問題已經(jīng)非常突出，確確實(shí)實(shí)到了向效率要資源的階段。因此，將資源配置的重任交給市場(chǎng)就顯得更為迫切。

3. 什么是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用？

市場(chǎng)決定資源配置是靠整個(gè)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行來調(diào)節(jié)的。其基本含義是依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置資源，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?，F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是市場(chǎng)決定生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)。前提是消費(fèi)者主權(quán)、機(jī)會(huì)均等、自由競(jìng)爭(zhēng)、自由企業(yè)經(jīng)營(yíng)、資源自由流動(dòng)。顯然，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)決定資源配置的體制和機(jī)制會(huì)牽動(dòng)一系列的改革。

所謂市場(chǎng)決定生產(chǎn)什么，是指生產(chǎn)什么東西取決于消費(fèi)者的貨幣選票。市場(chǎng)要起到?jīng)Q定作用，不僅要求生產(chǎn)者企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)和決策，還要求消費(fèi)者主權(quán)，消費(fèi)者自由選擇。生產(chǎn)者按消費(fèi)者需求，按市場(chǎng)需要決定生產(chǎn)什么，才能真正提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品。與此相應(yīng)，就要取消各種政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)什么的審批。

所謂市場(chǎng)決定如何生產(chǎn)，是指企業(yè)自主決定自己的經(jīng)營(yíng)方式，自主決定自己的技術(shù)改進(jìn)和技術(shù)選擇。在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，生產(chǎn)者會(huì)選擇最先進(jìn)的技術(shù)，最科學(xué)的經(jīng)營(yíng)方式，最便宜的生產(chǎn)方法。競(jìng)爭(zhēng)越是充分，資源配置效率越高。與此相應(yīng)的體制安排是打破各種保護(hù)和壟斷，優(yōu)勝劣汰，生產(chǎn)者真正承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

所謂市場(chǎng)決定為誰生產(chǎn)，是指生產(chǎn)成果在要素所有者之間的分配，取決于生產(chǎn)要素市場(chǎng)上的供求關(guān)系。市場(chǎng)配置的資源涉及勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理和自然資源。各種資源都有供求關(guān)系和相應(yīng)的價(jià)格，相互之間既可能替代又可能補(bǔ)充。由此就提出資源配置效率的一個(gè)重要方面：最稀缺的資源得到最節(jié)約的使用并且能增加有效供給，最豐裕的資源得到最充分的使用。這種調(diào)節(jié)目標(biāo)是由各個(gè)要素市場(chǎng)的供求關(guān)系所形成的要素價(jià)格所調(diào)節(jié)的。要素使用者依據(jù)由市場(chǎng)決定的生產(chǎn)要素價(jià)格對(duì)投入要素進(jìn)行成本和收益的比較，以最低的成本使用生產(chǎn)要素，要素供給者則依據(jù)要素市場(chǎng)價(jià)格來調(diào)整自己的供給。與此相應(yīng)的體制安排是各種要素都進(jìn)入市場(chǎng)，各種要素的價(jià)格都在市場(chǎng)上形成，并能準(zhǔn)確地反映各種生產(chǎn)要素的稀缺性，調(diào)節(jié)要素的供求。

市場(chǎng)決定資源配置突出的是市場(chǎng)的自主性。這種自主性不僅表現(xiàn)為市場(chǎng)自主地決定資源配置的方向，同時(shí)也表現(xiàn)為市場(chǎng)調(diào)節(jié)信號(hào)即市場(chǎng)價(jià)格也是自主地在市場(chǎng)上形成，不受政府的不當(dāng)干預(yù)。關(guān)于價(jià)格在市場(chǎng)上形成，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)有過明確的規(guī)定：價(jià)格只有在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)上形成，才能形成準(zhǔn)確反映市場(chǎng)供求的價(jià)格體系，才能反映價(jià)值規(guī)律的要求。當(dāng)年馬克思就指出，市場(chǎng)上“不承認(rèn)任何別的權(quán)威，只承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威”。（馬克思：《資本論》第1卷，第394頁，人民出版社1972年版）因此，政府就沒有必要再直接定價(jià)。改革以來，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格基本上已經(jīng)放開，由市場(chǎng)定價(jià)?，F(xiàn)在需要進(jìn)一步推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等壟斷性領(lǐng)域的價(jià)格改革。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論都指出，壟斷嚴(yán)重削弱市場(chǎng)的活力，從而降低資源配置的效率。壟斷價(jià)格、壟斷收入以及壟斷部門的服務(wù)質(zhì)量問題，本質(zhì)上都是體制問題。根據(jù)政府規(guī)制理論，自然壟斷部門不是所有環(huán)節(jié)都需要政府規(guī)制，其中作為網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的前向和后向環(huán)節(jié)都可以作為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，其價(jià)格應(yīng)該在市場(chǎng)上形成。政府定價(jià)范圍就主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。這樣，市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)就更為準(zhǔn)確，市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍就更為廣泛。而且，市場(chǎng)價(jià)格形成不只是指商品價(jià)格，還涉及各種生產(chǎn)要素的價(jià)格體系。按照上述市場(chǎng)要求作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)信號(hào)的價(jià)格、利率和匯率都應(yīng)該在市場(chǎng)上形成，反映市場(chǎng)對(duì)各種要素的供求關(guān)系。

顯然，為了保證資源配置的效率，政府更好發(fā)揮作用的首要方面是通過自身的改革使市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用。

二、完善決定資源配置的市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)是以包含市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)規(guī)則的市場(chǎng)機(jī)制來決定資源配置的。顯然，市場(chǎng)配置資源是否有效，前提是市場(chǎng)機(jī)制是否完善。

根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定，市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源要以完全市場(chǎng)為基礎(chǔ)。完全市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)典的阿羅—德布魯模型假設(shè)的：對(duì)于任何商品，在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)、任何自然狀態(tài)下（任何風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)）都處于完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，大量的追逐利潤(rùn)（或價(jià)值）最大化的廠商與理性的追逐效用最大化的消費(fèi)者之間相互影響、相互作用。該模型對(duì)完全市場(chǎng)有幾個(gè)最基本的規(guī)定：各種商品都要進(jìn)入市場(chǎng)；各個(gè)市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的；市場(chǎng)主體（廠商和消費(fèi)者）都是理性的追求最大化。（參見斯蒂格利茨：《社會(huì)主義向何處去》第5頁，吉林人民出版社1998年版）這就是說，經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)定的市場(chǎng)配置資源最為有效是以這種完全市場(chǎng)為標(biāo)準(zhǔn)的。應(yīng)該說，在現(xiàn)實(shí)中這種完全市場(chǎng)并不存在，但它是建設(shè)和完善市場(chǎng)的參照。

現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)達(dá)不到完全競(jìng)爭(zhēng)的條件。市場(chǎng)不完全包括競(jìng)爭(zhēng)不完全、市場(chǎng)體系不完全、信息不完全。在這種不完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)下，整個(gè)經(jīng)濟(jì)難以達(dá)到效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐證明，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)體系并不是完善的。非均衡市場(chǎng)理論指出了價(jià)格剛性、供求對(duì)價(jià)格缺乏彈性、競(jìng)爭(zhēng)不充分會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)不均衡。信息不完全理論指出市場(chǎng)信息不完全既可能導(dǎo)致逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、免費(fèi)搭車、欠債不還等等機(jī)會(huì)主義行為，也可能導(dǎo)致市場(chǎng)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的，市場(chǎng)體系和市場(chǎng)秩序的混亂現(xiàn)象比此更為嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)中存在的市場(chǎng)上過度的“血拼式競(jìng)爭(zhēng)”會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和社會(huì)的不穩(wěn)定。為了保證市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，需要著力建設(shè)和完善市場(chǎng)。否則，市場(chǎng)配置資源不會(huì)有效。

從亞當(dāng)·斯密開始一直到哈耶克都是信奉自然秩序。其基本思想是，充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果自然形成一種秩序。與此相應(yīng)，建立市場(chǎng)秩序的基本途徑是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。只要競(jìng)爭(zhēng)是充分的，市場(chǎng)秩序就自然形成?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論則強(qiáng)調(diào)，競(jìng)爭(zhēng)要有秩序，市場(chǎng)秩序不完全是自我調(diào)節(jié)自我實(shí)現(xiàn)的。秩序不是自發(fā)形成的，需要自覺建立起競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而形成有秩序的競(jìng)爭(zhēng)。這就是無形的手要在有形的秩序中指揮。這就成為政府更好發(fā)揮作用的重要方面。就我國現(xiàn)階段來說，市場(chǎng)秩序建設(shè)突出在以下幾個(gè)方面。

一是規(guī)范和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提。任何商品只有在產(chǎn)權(quán)界定清楚的情況下才能進(jìn)行交易。市場(chǎng)秩序應(yīng)該建立在有效的契約制度和產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上。保護(hù)市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益，從根本上說就是保護(hù)其產(chǎn)權(quán)。正如馬克思所說，交易雙方“是作為自由的、在法律上平等的人締結(jié)契約的。契約是他們的意志借以得到共同的法律表現(xiàn)的最后后果。”“他們必須承認(rèn)對(duì)方是所有者。這種具有契約形式的（不管這種契約是不是用法律固定下來的）法權(quán)關(guān)系，是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系?！保R克思：《資本論》第1卷，第199頁，人民出版社1972年版）顯然，所有權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提和根本。沒有所有權(quán)，也就沒有契約形式的法權(quán)關(guān)系。在中國特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)建立的產(chǎn)權(quán)制度，必須明確公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)是國家職能。國家不只是要保護(hù)國有資產(chǎn)，還要保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益。尤其是從法律和制度上對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行明晰的界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)。其中包括規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易，保障市場(chǎng)堅(jiān)持等價(jià)交換、平等競(jìng)爭(zhēng)等。

二是建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。任何游戲都有規(guī)則，市場(chǎng)交易也不例外。建立市場(chǎng)規(guī)則也就是規(guī)范市場(chǎng)秩序，這是提高市場(chǎng)調(diào)節(jié)效果，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本的重要途徑。市場(chǎng)機(jī)制之所以具有有效配置資源的功能，就在于其堅(jiān)持市場(chǎng)公平的原則，包括權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、公平交易、規(guī)則公平。在這種公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，企業(yè)自由進(jìn)出市場(chǎng)，消費(fèi)者自由選擇，要素自由流動(dòng)，交易等價(jià)交換。市場(chǎng)在這樣的公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下配置資源，就能達(dá)到效率目標(biāo)。我國目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不同所有制經(jīng)濟(jì)的不平等待遇，非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)際上受到各種形式的歧視；二是存在市場(chǎng)壟斷，相當(dāng)多的屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余下來的行政壟斷，處于壟斷地位的企業(yè)可以操縱市場(chǎng)，獲得壟斷收益；三是國家和地方出臺(tái)的各種優(yōu)惠和傾斜政策。有優(yōu)惠就有歧視，政策不一視同仁，部分地區(qū)部分企業(yè)獲得某種優(yōu)惠和照顧，造成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)不公平，由此弱化市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)效應(yīng)。建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，突出需要建設(shè)法治化的營(yíng)商環(huán)境，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)化退出制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。這里的關(guān)鍵是政府對(duì)負(fù)面清單的制定要真正體現(xiàn)公平開放透明的要求。市場(chǎng)的公開透明要求建立市場(chǎng)信息披露制度。市場(chǎng)信息不完全，獨(dú)享信息的一方可能壟斷和操縱市場(chǎng)，市場(chǎng)交易就達(dá)不到雙贏。信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也就凸現(xiàn)出來。市場(chǎng)參與者為此需要支付信息成本獲取信息。從社會(huì)來講就需要通過一定的制度安排來強(qiáng)制市場(chǎng)參與者披露信息，政府也要建立市場(chǎng)信息披露制度，為市場(chǎng)參與者提供產(chǎn)能過剩、技術(shù)水準(zhǔn)、市場(chǎng)需求等信息，由此從社會(huì)范圍降低信息成本。

三是建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)。統(tǒng)一市場(chǎng)可以從多角度作出規(guī)定：一是從產(chǎn)品和要素的流動(dòng)性角度，統(tǒng)一市場(chǎng)意味著在市場(chǎng)上要素自由流動(dòng)、企業(yè)自由流動(dòng)、產(chǎn)品和服務(wù)自由流動(dòng)；二是從各類市場(chǎng)主體的市場(chǎng)地位角度，統(tǒng)一市場(chǎng)是指各類市場(chǎng)主體平等地進(jìn)入各類市場(chǎng)并平等地獲取生產(chǎn)要素；三是從市場(chǎng)規(guī)則角度，各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)規(guī)則統(tǒng)一，各個(gè)地區(qū)市場(chǎng)按照統(tǒng)一的規(guī)則運(yùn)作。我國是從自然經(jīng)濟(jì)直接進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，又從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的。因此，我國的統(tǒng)一市場(chǎng)一直沒有形成。在改革進(jìn)程中已有的財(cái)政稅收制度的改革和地區(qū)發(fā)展政策又強(qiáng)化了地方利益，由此產(chǎn)生的地方保護(hù)主義的市場(chǎng)壁壘，阻礙要素在自由流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)有效配置?，F(xiàn)階段建設(shè)統(tǒng)一開放的全國市場(chǎng)有三個(gè)方面的工作：一是打破地方保護(hù)，地方政府對(duì)本地處于劣勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)保護(hù)，使處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的企業(yè)和產(chǎn)品因保護(hù)而不能退出市場(chǎng)，造成了資源配置缺乏效率，不能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置；二是要打破市場(chǎng)的行政性壟斷和地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)商品和各種生產(chǎn)要素在全國范圍自由流動(dòng)，各個(gè)市場(chǎng)主體平等地進(jìn)入各類市場(chǎng)交易；三是打破城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割，建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場(chǎng)，其路徑涉及提升農(nóng)村市場(chǎng)化水平，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在市場(chǎng)上形成機(jī)制，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)。

四是完善市場(chǎng)體系。市場(chǎng)體系是資源有效配置的載體。對(duì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)決定資源配置來說，具有特征性意義的是，資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素都要進(jìn)入市場(chǎng)，只有在各種要素都進(jìn)入市場(chǎng)系統(tǒng)并在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，市場(chǎng)決定資源配置才能成為現(xiàn)實(shí)。各個(gè)要素市場(chǎng)上的供求調(diào)節(jié)各種要素的價(jià)格，從而調(diào)節(jié)各種生產(chǎn)要素所有者得到的報(bào)酬，才可能有效配置各種資源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，資源基本上是通過信用渠道配置的，因此完善金融市場(chǎng)體系尤為重要。馬克思當(dāng)年在《資本論》中就明確提出市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的必要條件是，資本有更大的活動(dòng)性，更容易從一個(gè)部門和一個(gè)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門和另一個(gè)地點(diǎn)。這個(gè)條件的前提除了社會(huì)內(nèi)部已有完全的商業(yè)自由外，“信用制度的發(fā)展已經(jīng)把大量分散的可供支配的社會(huì)資本集中起來?！?在現(xiàn)階段完善金融市場(chǎng)體系，就如十八屆三中全會(huì)所指出的，主要涉及三個(gè)方面，一是各種所有制經(jīng)濟(jì)平等獲取金融資源，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)；二是完善金融市場(chǎng)調(diào)節(jié)信號(hào)，其路徑是利率市場(chǎng)化，使利率反映資本市場(chǎng)供求并調(diào)節(jié)其供求；三是鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品；四是以金融市場(chǎng)作為對(duì)外開放的通道，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)的對(duì)接。

以上四個(gè)方面市場(chǎng)機(jī)制的完善是使市場(chǎng)有效發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)。而對(duì)政府來說，更好地發(fā)揮作用必然要改革市場(chǎng)監(jiān)管體系。市場(chǎng)監(jiān)管就是維持市場(chǎng)秩序，保障公平交易，從而保障市場(chǎng)在資源配置中有效發(fā)揮決定性作用?，F(xiàn)階段改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，重點(diǎn)是解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。在監(jiān)管過程中，政府所要遵守的規(guī)則就是，政府必須退出運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，公正執(zhí)法不吹“黑哨”。

三、政府配置公共資源要尊重市場(chǎng)規(guī)律

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，明確市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用不能放大到不要政府作用，也不能把市場(chǎng)決定資源配置放大到?jīng)Q定公共資源的配置，更不能像新自由主義認(rèn)為的那樣不要政府。

對(duì)政府與市場(chǎng)的作用不能以為強(qiáng)市場(chǎng)就一定是弱政府。政府作用和市場(chǎng)作用不一定是此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系。以前一時(shí)期的蘇南地區(qū)為例，這里既有政府的強(qiáng)力推動(dòng)又有市場(chǎng)的強(qiáng)大作用。原因就在于，政府和市場(chǎng)不在同一層面發(fā)揮作用。政府強(qiáng)在為市場(chǎng)有效運(yùn)行創(chuàng)造好環(huán)境，如法制、人文的軟環(huán)境，重要基礎(chǔ)設(shè)施的硬環(huán)境；政府強(qiáng)在自身財(cái)力，沒有與民爭(zhēng)利；政府強(qiáng)在對(duì)各級(jí)政府的全面小康和基本現(xiàn)代化的指標(biāo)導(dǎo)引和考核。這種政府的強(qiáng)力推動(dòng)實(shí)際上是支持市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。因此，這里強(qiáng)市場(chǎng)的重要標(biāo)志是：世界500強(qiáng)企業(yè)和規(guī)模型民營(yíng)企業(yè)蜂擁而至高度集聚。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的理論被確認(rèn)，這種強(qiáng)政府和強(qiáng)市場(chǎng)的合作方式也需要轉(zhuǎn)型。

面對(duì)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，凡是市場(chǎng)能做的，比政府做得更好的都交給市場(chǎng)。但這并不意味著不要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。全社會(huì)的資源除了進(jìn)入市場(chǎng)的市場(chǎng)資源外，還有公共資源。公共資源是未明確私人所有的資源，涉及沒有明確私人所有權(quán)的自然資源、政府的法律和政策資源、公共財(cái)政提供的公共性投資和消費(fèi)需求等。公共資源的配置不能由市場(chǎng)決定，原因是公共資源配置是要滿足公共需求，遵循公平原則，只能由政府決定。

根據(jù)一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在市場(chǎng)決定資源配置的場(chǎng)合，需要政府在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。其中包括克服貧富兩極分化，克服環(huán)境污染之類的外部性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，政府（國家）作為制度變遷的重要基石，其基本功能是保護(hù)有利于效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)明確指出，市場(chǎng)決定資源配置基本上是解決微觀經(jīng)濟(jì)效益、宏觀經(jīng)濟(jì)的總量均衡，而克服高失業(yè)和高通貨膨脹之類的宏觀失控，則要靠政府的宏觀調(diào)控。

綜合上述理論界定，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的條件下，政府要更好配置公共資源，需要政府和市場(chǎng)有明確的邊界。大致可作如下界定：市場(chǎng)決定不了的，如涉及國家安全和生態(tài)安全的由政府決定；市場(chǎng)失靈的，如公平分配和環(huán)境保護(hù)方面等由政府干預(yù)；市場(chǎng)解決不了的，如涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目由政府安排；市場(chǎng)調(diào)節(jié)下企業(yè)不愿意進(jìn)入的，如公共性、公益性項(xiàng)目由政府安排。在這樣一些領(lǐng)域政府不只是進(jìn)入，而且應(yīng)該充分并且強(qiáng)有力地發(fā)揮作用。政府配置公共資源主要是政策路徑，其中包括利用收入分配政策促進(jìn)社會(huì)公平；通過產(chǎn)業(yè)政策和負(fù)面清單引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

對(duì)于我們這樣一個(gè)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國家來說，發(fā)展仍然是硬道理。推動(dòng)發(fā)展理應(yīng)是政府的重要職責(zé)，但政府推動(dòng)發(fā)展的質(zhì)量不高。究其原因，主要就在于對(duì)各級(jí)政府的GDP考核和片面追求GDP的增長(zhǎng)，促使政府利用行政手段配置資源，沒有充分發(fā)揮甚至壓制了市場(chǎng)在配置資源方面的效率功能。現(xiàn)在國家明確糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的錯(cuò)誤導(dǎo)向，同時(shí)要求取消優(yōu)惠政策、大幅度減少審批項(xiàng)目，這就為各級(jí)政府?dāng)[脫原有發(fā)展方式的束縛，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用提供了空間。在此前提下，各級(jí)政府還需要承擔(dān)必要的推動(dòng)發(fā)展的任務(wù)。例如，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鎮(zhèn)化、發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)和環(huán)境建設(shè)、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，等等。以上發(fā)展任務(wù)和克服市場(chǎng)失靈，都需要政府通過公共資源的配置來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)。

在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用后，更好發(fā)揮政府作用的一個(gè)重要標(biāo)志是政府行為本身也要遵守市場(chǎng)秩序。政府職能的錯(cuò)位，政府權(quán)力的濫用都會(huì)引起市場(chǎng)秩序的混亂。政府超越了所應(yīng)該擁有的權(quán)限，直接介入了企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能造成企業(yè)行為機(jī)制的扭曲。政府也會(huì)失靈，官僚主義、尋租、行政壟斷還大量存在。除此以外，“由于政策制定者個(gè)人主觀認(rèn)知的困難也會(huì)造成政府的失靈?！保ü椎隆ず浪官惸幔骸恫淮_定性與認(rèn)證欠缺導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)國家的政府失靈》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2004年第2期）針對(duì)這些問題，政府更好發(fā)揮作用的基本路徑是政府作用機(jī)制要同市場(chǎng)機(jī)制銜接，政府配置公共資源同市場(chǎng)配置市場(chǎng)資源應(yīng)該結(jié)合進(jìn)行。

首先，在推動(dòng)發(fā)展方面，政府作用不能孤立進(jìn)行，需要同市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合。現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出在兩個(gè)方面：一是結(jié)構(gòu)調(diào)整，二是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要依靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突出問題是產(chǎn)能過剩越來越嚴(yán)重。市場(chǎng)有效配置資源的一個(gè)重要機(jī)制是優(yōu)勝劣汰，只要打破地方保護(hù)，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就能有效淘汰落后的和過剩的產(chǎn)能。但是對(duì)我們這樣的發(fā)展中大國來說，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能只是靠市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要國家的產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)，尤其是前瞻性培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)還是需要政府的引導(dǎo)性投資。再就創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來說，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠提供創(chuàng)新的壓力，技術(shù)創(chuàng)新也需要市場(chǎng)導(dǎo)向。但市場(chǎng)配置的是已有資源的問題，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)需要驅(qū)動(dòng)非物質(zhì)資源的創(chuàng)新要素，需要?jiǎng)?chuàng)造新的要素，僅僅靠市場(chǎng)不能完全解決創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)問題。需要國家推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)：一是國家實(shí)施重大科學(xué)創(chuàng)新計(jì)劃；二是國家要對(duì)技術(shù)創(chuàng)新與知識(shí)創(chuàng)新兩大創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行集成；三是國家要對(duì)孵化新技術(shù)提供引導(dǎo)性投資；四是國家要建立激勵(lì)創(chuàng)新的體制和機(jī)制。

其次，在克服市場(chǎng)失靈方面，政府作用要尊重市場(chǎng)決定的方向。市場(chǎng)決定資源配置必然是資源流向高效率的地區(qū)、高效率的部門、高效率的企業(yè)。堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行能夠保證結(jié)果的效率，但不能保證結(jié)果的公平，由此產(chǎn)生的貧富分化反映市場(chǎng)失靈。（斯蒂格利茨在近期出版的論著中指出：“已為共知的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最黑暗的一面就是大量的并且日益加劇的不平等，他使得美國的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)受到了挑戰(zhàn)：富人變得愈富，而其他人卻面臨著與美國夢(mèng)不相稱的困苦。”《不平等的代價(jià)》第3頁，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行既有效率目標(biāo)又有公平目標(biāo)，政府有責(zé)任促進(jìn)社會(huì)公平正義，克服這種市場(chǎng)失靈，以體現(xiàn)社會(huì)主義的要求。為了保證市場(chǎng)配置資源的效率，政府貫徹公平目標(biāo)的作用就是進(jìn)入收入分配領(lǐng)域，依法規(guī)范企業(yè)初次分配行為，更多地通過再分配和主導(dǎo)社會(huì)保障解決公平問題。即使要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，政府也是在不改變資源在市場(chǎng)決定下的流向的前提下，利用自己掌握的財(cái)政資源和公共資源按公平原則進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，或者進(jìn)行重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)進(jìn)入不發(fā)達(dá)地區(qū)。

第三，在提供公共服務(wù)方面，政府作用要尊重市場(chǎng)規(guī)律，利用市場(chǎng)機(jī)制。必須由政府提供的公共服務(wù)，并非都要由政府部門生產(chǎn)和運(yùn)作，有許多方面私人部門生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)更有效率。政府通過向私人部門購買服務(wù)的方式可能使公共服務(wù)更為有效、更有質(zhì)量。例如，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一個(gè)重要方面是推進(jìn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，在廣大的農(nóng)村城鎮(zhèn)所要提供的基本公共服務(wù)不可能都由政府包攬，也可采取購買服務(wù)的方式?；I集公共資源也是這樣。城市建設(shè)的資金可以由政府為主導(dǎo)建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，其中包括地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。

第四，在維持市場(chǎng)秩序方面，政府要加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)。建立市場(chǎng)秩序必須高度重視道德規(guī)范建設(shè)，解決好市場(chǎng)秩序的道德基礎(chǔ)即誠信問題。只有當(dāng)交易者建立在誠信基礎(chǔ)上，所有各種市場(chǎng)規(guī)范才能起作用。社會(huì)信用體系建設(shè)涉及兩個(gè)方面：一方面是制度性信用，即通過各種法定的和非法定的方式建立健全征信體系，通過法律手段嚴(yán)厲打擊欺詐等失信行為；另一方面是道德性信用，即褒揚(yáng)誠信、鞭撻失信，形成全社會(huì)共同遵守的道德觀和價(jià)值觀。這兩方面相輔相成，克服機(jī)會(huì)主義行為，使誠信成為自覺的行為，也就是自覺地遵從市場(chǎng)秩序。

總結(jié)以上分析，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，需要分清政府與市場(chǎng)作用的邊界，在此基礎(chǔ)上，政府和市場(chǎng)都要充分而有效地發(fā)揮作用。不能將政府作用和市場(chǎng)作用對(duì)立起來。不能以為強(qiáng)市場(chǎng)就一定是弱政府，強(qiáng)政府一定是弱市場(chǎng)。關(guān)鍵是，兩者不是作用于同一個(gè)資源配置領(lǐng)域、同一個(gè)層面，政府和市場(chǎng)不會(huì)沖突，因而不會(huì)有強(qiáng)政府和強(qiáng)市場(chǎng)的此消彼長(zhǎng)的對(duì)立。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的理論被確認(rèn)，一方面，為了使市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，政府要通過自身改革盡可能退出直接配置資源，還要推動(dòng)市場(chǎng)體系的完善并建立市場(chǎng)規(guī)范，以保證市場(chǎng)配置資源的效率；另一方面，政府的所有這些作用，應(yīng)該與市場(chǎng)機(jī)制銜接并注意利用市場(chǎng)機(jī)制。

（作者：南京大學(xué)黨委書記、教授）

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