試析城市規(guī)劃構(gòu)思中對公共利益的思考

劉乃和

摘 要：城市規(guī)劃是城市管理的重要組成部分，不僅關(guān)系到城市公共資源的合理配置，更關(guān)系到城市經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，在城市規(guī)劃中，必須協(xié)調(diào)好各方利益群體的利益，使其服從于城市發(fā)展大局，并以實現(xiàn)公共利益最大化為前提，切實體現(xiàn)立法為公、規(guī)劃為民的宗旨。本文從城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式入手，對城市規(guī)劃構(gòu)思中公共利益的保障機制進行探討。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共利益；保障機制

一、城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式

（一）維護城市發(fā)展

城市規(guī)劃包括城市資源利用、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護、自然與文化遺產(chǎn)保護、風(fēng)景名勝資源保護、公共安全等方面內(nèi)容，這些內(nèi)容都涉及對公共利益的規(guī)定的。尤其對于城市交通、基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)計、建筑管理、土地使用等方面的城市規(guī)劃而言，與公共利益息息相關(guān)，從宏觀層面上來看，既是公共利益的綜合體現(xiàn)，又是促進城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

（二）提供公共物品

城市規(guī)劃承擔著維護公共利益的責(zé)任，其重要表現(xiàn)形式之一就是提供公共物品。公共物品主要分為有形物質(zhì)產(chǎn)品和無形物質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)，前者包括公共服務(wù)設(shè)施（醫(yī)院、學(xué)校、文化設(shè)施等）、綠地環(huán)境（廣場、綠地公園等）、市政基礎(chǔ)設(shè)施（道路、橋梁、給排水設(shè)施）等，后者包括公共政策、公共衛(wèi)生標準、城市規(guī)劃體系、管理法規(guī)等。在城市規(guī)劃中，由于修建性規(guī)劃與城市設(shè)計兩大類規(guī)劃產(chǎn)品，既可以由政府部門編制，也可以由開放商委托編制，所以使得這兩類城市規(guī)劃必須兼顧開放商經(jīng)濟效益和公共利益，必須妥善處理好兩者之間的關(guān)系。

（三）實現(xiàn)資源公平配置

在社會生活中，人與人之間在金錢、權(quán)力、信息等社會資源方面存在著極大差異，甚至呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)，如果僅憑借市場運行機制決定社會資源的分配和利用，那么必然會導(dǎo)致一系列社會不公平問題，激化社會矛盾。而實施城市規(guī)劃，能夠使城市在注重經(jīng)濟建設(shè)的同時，更加關(guān)注廣大中低收入人群的切身利益，力求通過公平的資源配置，將利益向弱勢群體傾斜，進而實現(xiàn)社會公平的公共利益目標。

（四）促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展

城市規(guī)劃的最終目標在于改善居民生活環(huán)境，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在市場經(jīng)濟體制下，各利益主體為了實現(xiàn)自身利益最大化，彼此之間必不可免地存在著相互矛盾和沖突。而城市規(guī)劃能夠從城市發(fā)展全局出發(fā)，通過協(xié)調(diào)各方利益之間的關(guān)系，使各方利益服從于城市整體利益，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會與環(huán)境相協(xié)調(diào)，近期發(fā)展與遠期規(guī)劃相協(xié)調(diào)，居住、交通、文化、游憩等功能相協(xié)調(diào)。

二、城市規(guī)劃構(gòu)思中公共利益的保障機制

（一）建立公共服務(wù)型政府

為了促進社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，我國政府必須轉(zhuǎn)變職能，由原本的經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，將城市規(guī)劃作為政府工作的重要內(nèi)容，為社會公眾提供完善的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，營造民主參與、公平競爭的社會發(fā)展氛圍。同時，應(yīng)強化對地方政府的監(jiān)督管理，促使地方政府理清城市發(fā)展與開發(fā)主體之間的利益關(guān)系，引導(dǎo)地方政府利益與公共利益趨于一致，推動城市土地、技術(shù)、資金等資源配置向市場公平配置的方向發(fā)展，消除政府行政權(quán)力對城市各項資源的不合理支配，杜絕地方政府為了追求局部利益而損害公共利益。

（二）健全相關(guān)法律法規(guī)

要想在城市規(guī)劃中實現(xiàn)公共利益，保障社會公眾的權(quán)益，就必須健全法律法規(guī)體系，構(gòu)建公開、公平的市場競爭機制，以健全的法制有效解決“市場失靈”問題。首先，要通過立法準確界定公共利益，強化社會公眾對公共利益的認知。我國地方政府應(yīng)以城鄉(xiāng)規(guī)劃法為指導(dǎo)，對公共利益在城市規(guī)劃中的特定內(nèi)涵進行界定，將其作為規(guī)劃實施中達成公共利益共識的法規(guī)制度保障。其次，逐步完善公益征用、公益征收的補償機制。我國物權(quán)法規(guī)定了對被征收人的充分補償制度，這是維護公共利益的重要依據(jù)。為了進一步完善征收補償標準和程序，我國還需在實踐中不斷積累經(jīng)驗，確保補償制度能夠充分維護弱勢群體的利益。再次，構(gòu)筑司法體系，解決有關(guān)公共利益的沖突和爭端。我國司法體系要承擔起維護公共利益的職責(zé)，將公共利益透明化、法制化，監(jiān)督城市規(guī)劃中的公共利益實現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新公共參與機制

我國應(yīng)逐步健全公眾參與城市規(guī)劃的保障機制，使城市規(guī)劃自覺接受社會公眾的參與和監(jiān)督，以此確保在城市規(guī)劃構(gòu)思中充分兼顧和實現(xiàn)公共利益，促使城市規(guī)劃始終遵循立法為公、規(guī)劃為民的原則。我國可借鑒美國、英國、加拿大等發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，明確城市規(guī)劃中公眾參與和民主監(jiān)督的法律地位，使城市規(guī)劃必須得到公共參與和認可。此外，地方政府還可創(chuàng)新公眾參與機制，增強市民與社區(qū)的利益聯(lián)系，提高公眾的組織化程度，使公眾可以向社區(qū)提出城市規(guī)劃的合理化建議，再由社區(qū)向城市規(guī)劃主管部門反映公眾的意見。

結(jié)論：總而言之，在城市化建設(shè)進程中，會出現(xiàn)多種多樣的利益矛盾和沖突，為了在協(xié)調(diào)好不同利益群體的利益關(guān)系，使其服從城市整體利益發(fā)展，并充分實現(xiàn)公共利益最大化，就必須建立健全城市規(guī)劃中的公共利益保障機制。我國政府應(yīng)履行公共服務(wù)職能，構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，創(chuàng)新公共參與機制，從而充分發(fā)揮城市規(guī)劃在實現(xiàn)公共利益、促進城市可持續(xù)發(fā)展中重要作用。

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