我國街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制研究
——以北京市街道社區(qū)為例*

高 萍，齊 樂，徐國棟，李海君，王汝芹，姜紀(jì)沂

（1.防災(zāi)科技學(xué)院綜合減災(zāi)研究所，河北三河065201；2.北京中達(dá)金橋技術(shù)服務(wù)有限公司，北京100029）

我國街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制研究
——以北京市街道社區(qū)為例*

高 萍1，齊 樂2，徐國棟1，李海君1，王汝芹1，姜紀(jì)沂1

（1.防災(zāi)科技學(xué)院綜合減災(zāi)研究所，河北三河065201；2.北京中達(dá)金橋技術(shù)服務(wù)有限公司，北京100029）

街道社區(qū)既是城市的基本單元，也是危機(jī)治理的基本單元。加強(qiáng)街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)尤為重要。北京市街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)取得了明顯成效，在許多方面具有示范效應(yīng)，但在應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置以及恢復(fù)重建等方面仍存許多問題。以北京市為例，在分析地震應(yīng)急管理機(jī)制現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)街道社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提出了新的思路和建議，以便促進(jìn)我國街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

社區(qū)；地震；應(yīng)急；管理機(jī)制；北京

街道社區(qū)作為城市的基本單元，在破壞性地震發(fā)生時(shí)，社區(qū)居民不但是地震的直接受害人，同時(shí)也是應(yīng)對(duì)震害的第一主體。由于街道社區(qū)組織和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的脆弱性，地震將會(huì)對(duì)城市居民的生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來不可估量的損害。因此，在現(xiàn)行體制下，加強(qiáng)城市街道社區(qū)在全過程應(yīng)急管理的地震應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，顯得尤為重要［1－3］。

1 街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制現(xiàn)狀分析

我國“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”，將全過程應(yīng)急管理劃分為四個(gè)階段：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建［4］。下面分別就街道社區(qū)在這四個(gè)階段的震害應(yīng)急管理機(jī)制現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

1.1 預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段機(jī)制分析

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備是做好地震應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)。工作內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)案準(zhǔn)備、隊(duì)伍建設(shè)、宣教動(dòng)員、應(yīng)對(duì)保障（表1）。其中風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)案準(zhǔn)備是首先要重點(diǎn)建設(shè)的方面。

1.1.1 街道社區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)防范現(xiàn)狀

地震風(fēng)險(xiǎn)防范是指針對(duì)地震事件的風(fēng)險(xiǎn)管理過程，通過對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、衡量和控制，從而以較小的成本使風(fēng)險(xiǎn)所可能導(dǎo)致的損失達(dá)到最低程度的管理方法。地震的風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)是危險(xiǎn)源的排查。就調(diào)研的情況來看，北京市街道社區(qū)對(duì)于火災(zāi)隱患的排查工作做得比較好，而針對(duì)地震的風(fēng)險(xiǎn)隱患排查還不夠到位。對(duì)于建筑構(gòu)筑物的脆弱性排查相對(duì)做得比較好，前幾年對(duì)重點(diǎn)街區(qū)陸續(xù)做過一次整體加固。但仍有大量平房區(qū)和棚戶區(qū)未有加固，還有部分非重點(diǎn)街區(qū)的磚混樓房。對(duì)生命線工程的排查主要依賴于市政專業(yè)部門，街道作為區(qū)政府的派出構(gòu)無從掌握專業(yè)部門的相關(guān)信息，對(duì)街道轄區(qū)地下管網(wǎng)系統(tǒng)的情況不摸底。

表1 街道社區(qū)震害預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容

1.1.2 街道社區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備方面

目前，北京市應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)覆蓋到所有區(qū)縣和街道，形成了市、區(qū)縣和街道社區(qū)的三級(jí)預(yù)案體系。社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案正在建設(shè)中?，F(xiàn)有預(yù)案存在的主要問題有如下幾點(diǎn)：

（1）預(yù)案沒有統(tǒng)一格式。目前街道地震應(yīng)急預(yù)案沒有統(tǒng)一的格式，體例順序顛倒，用語不規(guī)范。

（2）預(yù)案中震前的風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容缺失。大部分預(yù)案都是針對(duì)臨震及震后的應(yīng)急，沒有震前的風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容。

（3）缺乏預(yù)案溝通。街道社區(qū)的預(yù)案通常是直接參照區(qū)政府的相關(guān)預(yù)案修改而成，缺乏針對(duì)性，預(yù)案溝通機(jī)制缺失，利益相關(guān)體對(duì)預(yù)案缺乏認(rèn)同。

（4）預(yù)案編制人員力量不足。街道社區(qū)缺乏專門的預(yù)案編制人員，不能很好完成預(yù)案編制工作。

（5）預(yù)案的可操作性差。由于多數(shù)街道地震應(yīng)急預(yù)案是從區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案演化而來，預(yù)案的語言描述多為指導(dǎo)性，缺乏操作性。

（6）缺乏預(yù)案演練。

1.2 街道社區(qū)地震監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制方面

地震災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警是以先進(jìn)的信息技術(shù)為平臺(tái)，通過預(yù)測震害潛在的隱患、危險(xiǎn)，并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，做出前瞻性分析和判斷，及時(shí)評(píng)估其發(fā)生的可能性和危險(xiǎn)程度，進(jìn)行預(yù)防和警示，并通過綜合分析判斷，制定出針對(duì)性較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)措施的過程。其主要內(nèi)容包括震害監(jiān)測、信息評(píng)估、地震預(yù)報(bào)（表2）。

表2 街道社區(qū)震害監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容

1.2.1 街道社區(qū)地震應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)方面

北京市“十二五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，建立基層應(yīng)急指揮技術(shù)體系，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將有線通信、無線通信、視頻會(huì)議、軟件應(yīng)用等系統(tǒng)延伸到街道，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。推廣應(yīng)用性強(qiáng)的設(shè)備設(shè)施，逐步形成市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)應(yīng)急指揮技術(shù)體系，完善突發(fā)事件信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）全面覆蓋［5］。

目前，北京市在街道社區(qū)地震應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)方面存在的主要問題有兩方面：①街道社區(qū)應(yīng)急信息系統(tǒng)中地震宏觀異常監(jiān)測功能缺失。地震宏觀異常監(jiān)測長期以來建設(shè)力度不夠，舊有的宏觀異常觀測點(diǎn)也疏于管理；在街道社區(qū)層面更是未能發(fā)揮群測群防功能。②街道社區(qū)應(yīng)急信息系統(tǒng)中生命線系統(tǒng)信息缺失。從北京市“十二五”時(shí)期應(yīng)急體系發(fā)展規(guī)劃看出，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)生命線管網(wǎng)系統(tǒng)應(yīng)急管理的重要性，把重點(diǎn)放在了行業(yè)部門對(duì)“重要基礎(chǔ)設(shè)施”的應(yīng)急管理上，但尚未考慮街道社區(qū)層面對(duì)于生命線系統(tǒng)的應(yīng)急管理作用。

1.2.2 街道社區(qū)地震預(yù)報(bào)預(yù)警現(xiàn)方面

北京市依據(jù)可能發(fā)生地震災(zāi)害的緊迫程度，分三個(gè)地震預(yù)警級(jí)別，由低到高依次采用黃色（未來1年危險(xiǎn)警示）、橙色（未來3月嚴(yán)重警示）、紅色（未來10 d特別嚴(yán)重警示）三種顏色表示［6］。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前在這方面存在的主要問題有兩方面：①社區(qū)民眾對(duì)所處地區(qū)的“震情”不了解。長期以來，北京作為政治文化中心，在震情的宣傳方面一直都是“外松內(nèi)緊”，致使北京市民普遍存在樂觀心態(tài)，認(rèn)為北京不會(huì)發(fā)生大的地震，即便發(fā)生地震，北京的房子結(jié)實(shí)也不會(huì)倒塌。②“黃色”和“橙色”預(yù)警的發(fā)布未面向公眾。北京市地震應(yīng)急預(yù)案里“黃色”和“橙色”預(yù)警，由市政府向市應(yīng)急委及市地震應(yīng)急指揮部成員及成員單位發(fā)布預(yù)警信息，并未面向公眾發(fā)布［6］。這導(dǎo)致了政府和社區(qū)民眾震情信息的不對(duì)稱。這種不對(duì)稱直接影響了社區(qū)基層的防震積極性。

1.3 街道社區(qū)震害應(yīng)急處置與救援機(jī)制方面

在應(yīng)急處置與救援階段，機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容包括先期處置、快速評(píng)估、信息報(bào)告、決策指揮、社會(huì)動(dòng)員、信息發(fā)布（表3）。其中，對(duì)人的生命救援是第一位的。街道社區(qū)群眾既是應(yīng)急救援的直接對(duì)象，又是應(yīng)急救援的重要力量。實(shí)踐表明，地震災(zāi)難中的生命搶救主要是靠自救互救完成的。這就要求街道社區(qū)層面一定要建立和區(qū)政府綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍相銜接的，更具有社區(qū)復(fù)合性災(zāi)害針對(duì)性的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。

北京市在2012年開始社區(qū)救援隊(duì)的組建試點(diǎn)工作。當(dāng)年有200多個(gè)社區(qū)組建了救援隊(duì)，并配備了社區(qū)應(yīng)急避險(xiǎn)地圖、應(yīng)急救援箱、救援電動(dòng)車、擔(dān)架車等裝備，并為1 000多名社區(qū)居民提供緊急救援培訓(xùn)，組建社區(qū)應(yīng)急救援體系［7］。

存在的問題主要有兩大方面：①社區(qū)居民自救互救意識(shí)淡薄。調(diào)研表明，大多數(shù)市民相信北京不會(huì)有大的地震，在很多社區(qū)服務(wù)站的宣傳角里，有火災(zāi)宣傳冊(cè)、民防宣傳冊(cè)等，唯獨(dú)沒有地震宣傳冊(cè)。還有社區(qū)每年都會(huì)組織居民舉行防火演練，但卻很少防震演練。防震減災(zāi)宣傳教育普及率不高，發(fā)展不平衡。公眾對(duì)防震減災(zāi)的認(rèn)知程度還比較低下，民眾的地震心理承受能力總體較弱，缺乏自我防護(hù)與自救技能的訓(xùn)練。②街道社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)薄弱。表現(xiàn)在人員缺乏，經(jīng)費(fèi)不足，志愿者缺乏管理和培訓(xùn)，專業(yè)技能不夠等；尤其是一些以1980年代老舊建筑為主的社區(qū)大部分都是老年居民，救援隊(duì)伍建設(shè)難度大。

1.4 街道社區(qū)震害恢復(fù)重建機(jī)制方面

社區(qū)震害恢復(fù)與重建機(jī)制的建設(shè)內(nèi)容包括善后恢復(fù)、救助補(bǔ)償、調(diào)查評(píng)估、規(guī)劃重建（表4）。社區(qū)居民面對(duì)災(zāi)后的非正常狀況，最希望的就是一切都恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)，主要是三個(gè)方面的恢復(fù)，即住所恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和心理恢復(fù)，建立健全社區(qū)自身的災(zāi)后恢復(fù)重建機(jī)制非常重要。在這方面存在的主要問題有：①居民地震保險(xiǎn)機(jī)制不健全。我國尚未建立起地震保險(xiǎn)制度。地震往往引發(fā)的是大范圍巨災(zāi)，單靠國家財(cái)政難以滿足救濟(jì)需要，社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)也只是輔助，具有不確定性。極少有保險(xiǎn)公司愿意承擔(dān)地震險(xiǎn)。②心理干預(yù)機(jī)制不完善。絕大部分社區(qū)沒有建立災(zāi)害危機(jī)心理干預(yù)志愿者隊(duì)伍，事前也缺乏相應(yīng)的宣傳教育，絕大部分人對(duì)震害“災(zāi)難”認(rèn)識(shí)模糊，一旦真的災(zāi)難來臨，很容易產(chǎn)生較嚴(yán)重的心理問題。

表4 社區(qū)震害恢復(fù)與重建機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容

2 街道社區(qū)震害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的建議

2.1 震害應(yīng)急準(zhǔn)備階段機(jī)制建設(shè)

2.1.1 街道社區(qū)震害風(fēng)險(xiǎn)防范措施建議

（1）震害風(fēng)險(xiǎn)防范組織專門化

由于震害的風(fēng)險(xiǎn)防范涉及到較多部門，溝通協(xié)調(diào)難度較大。因此，應(yīng)在街道社區(qū)地震災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下面，成立專門的震害風(fēng)險(xiǎn)防范組，向上協(xié)助區(qū)政府做好相關(guān)工作，向下加強(qiáng)街道社區(qū)層面風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

（2）震害風(fēng)險(xiǎn)防范的人員多元化

震害風(fēng)險(xiǎn)防范組的人員應(yīng)由街道辦事處公務(wù)人員，地震、生命線工程、消防、建筑等方面的技術(shù)專家、應(yīng)急管理專家以及轄區(qū)企事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理部門人員，轄區(qū)學(xué)校、醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)管理人員，各個(gè)社區(qū)應(yīng)急減災(zāi)工作組風(fēng)險(xiǎn)管理人員共同組成，構(gòu)筑起街道層面風(fēng)險(xiǎn)防范的利益相關(guān)體團(tuán)隊(duì)。這個(gè)團(tuán)隊(duì)可識(shí)別轄區(qū)內(nèi)可能的地震直接災(zāi)害和次生災(zāi)害，并繪制震害風(fēng)險(xiǎn)圖，做出震害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作為街道應(yīng)急能力建設(shè)依據(jù)。

（3）震害風(fēng)險(xiǎn)防范工作流程規(guī)范化

震害風(fēng)險(xiǎn)防范工作流程由計(jì)劃和準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)溝通幾個(gè)環(huán)節(jié)組成。

（4）震害風(fēng)險(xiǎn)防范危險(xiǎn)源管理電子化

依托街道電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)危險(xiǎn)源地理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)源電子化管理，加強(qiáng)街道社區(qū)層面社會(huì)脆弱性的評(píng)估分析、應(yīng)急能力和應(yīng)急資源評(píng)價(jià)。

2.1.2 街道社區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備建議

（1）預(yù)案準(zhǔn)備規(guī)范化

主管部門要統(tǒng)一規(guī)范街道社區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案編制；開發(fā)關(guān)鍵工作流程，統(tǒng)一編制格式。

（2）預(yù)案編制專業(yè)化

主管部門要幫助街道社區(qū)建立應(yīng)急預(yù)案編制專家?guī)?，預(yù)案編制人員應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)防范人員相一致，同時(shí)吸納利益相關(guān)體（社區(qū)居民、轄區(qū)單位、非政府組織等）參與。這樣，既能保證預(yù)案編制的專業(yè)性，也能在利益相關(guān)體之間形成認(rèn)同感，利于執(zhí)行預(yù)案的自覺性。

（3）預(yù)案演練制度化

建立街道社區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范化管理制度，主管部門應(yīng)出臺(tái)街道社區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案演練管理?xiàng)l例，使基層社區(qū)單元的地震應(yīng)急預(yù)案演練制度化。

2.2 震害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警階段機(jī)制建議

2.2.1 街道社區(qū)震害應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)建議

（1）街道社區(qū)震害應(yīng)急信息系統(tǒng)開放手機(jī)端口

應(yīng)急信息技術(shù)平臺(tái)承載著上情下達(dá)和下情上達(dá)的雙重任務(wù)，是基層應(yīng)急管理的重要技術(shù)支撐。應(yīng)將地震系統(tǒng)的群測群防網(wǎng)絡(luò)端口接入到社區(qū)應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮地震災(zāi)害信息員和普通民眾的作用，將系統(tǒng)內(nèi)的宏觀異常觀測點(diǎn)和普通民眾的宏觀異常觀測信息相結(jié)合，更好地發(fā)揮群測群防作用。

（2）街道社區(qū)震害應(yīng)急信息系統(tǒng)中嵌入生命線系統(tǒng)功能模塊

生命線系統(tǒng)通常包括供水、排水、供電、供氣、供熱、通信、交通等。將區(qū)政府應(yīng)急信息系統(tǒng)中的生命線數(shù)據(jù)信息導(dǎo)入到街道社區(qū)應(yīng)急信息系統(tǒng)中，利用GIS的圖層管理功能，可以清楚看到街道轄區(qū)內(nèi)地上、地下生命線管網(wǎng)的展布狀況。這樣，社區(qū)在規(guī)劃避災(zāi)路線時(shí)，盡可能避開可能引發(fā)次生災(zāi)害的管網(wǎng)，免得受到二次傷害。同時(shí)，作為街道層面，可加強(qiáng)對(duì)人口稠密、管網(wǎng)密集地區(qū)的日常值守監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)上報(bào)主管部門。

2.2.2 街道社區(qū)震害預(yù)報(bào)預(yù)警建議

（1）發(fā)布公眾版的地震小區(qū)劃電子地圖

現(xiàn)在的《中國地震烈度區(qū)劃圖》（earthquake intensity zoningmap of China），是根據(jù)國家抗震設(shè)防需要和當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平，按照長時(shí)期內(nèi)各地可能遭受的地震危險(xiǎn)程度對(duì)國土進(jìn)行劃分，以圖件的形式展示地區(qū)間潛在地震危險(xiǎn)性的差異［8］。一直以來，《中國地震烈度區(qū)劃圖》只是在行業(yè)內(nèi)部使用，并未提供公眾使用。

在當(dāng)前倡導(dǎo)全民參與防災(zāi)減災(zāi)的形勢(shì)下，應(yīng)該考慮發(fā)布北京市或者城內(nèi)六區(qū)公眾版的地震小區(qū)劃電子地圖，使社區(qū)居民能夠基本清楚自己所處地區(qū)地震危險(xiǎn)性的程度，進(jìn)而促進(jìn)形成防震減災(zāi)的自覺意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力，更好地進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備。

（2）放寬公眾預(yù)警時(shí)限

在地震預(yù)報(bào)還很不成熟的當(dāng)今，應(yīng)該考慮將北京市長期、中期的地震趨勢(shì)預(yù)報(bào)向公眾說明。在黃色預(yù)警、橙色預(yù)警、紅色預(yù)警的基礎(chǔ)上，增添藍(lán)色預(yù)警（未來5～10年危險(xiǎn)警示），形成藍(lán)、黃、橙、紅四級(jí)預(yù)警，且全部面向公眾發(fā)布。

2.3 應(yīng)急處置與救援機(jī)制建議

2.3.1 加強(qiáng)社區(qū)地震現(xiàn)場的災(zāi)情速報(bào)

目前，北京市及其他部分大中城市已經(jīng)在電子政務(wù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化管理，就是將社區(qū)的行政區(qū)域進(jìn)一步細(xì)分為若干個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格設(shè)有網(wǎng)格長和網(wǎng)格信息員［9］，在網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)一旦發(fā)生緊急情況，網(wǎng)格長和網(wǎng)格信息員就會(huì)利用基于3G的智能手機(jī)終端及時(shí)將災(zāi)情以音視頻、文字的形式報(bào)送給街道辦，街道辦應(yīng)急指揮系統(tǒng)不僅能及時(shí)反應(yīng)災(zāi)情，同時(shí)能精確顯示信息報(bào)告人的地理位置，使得政府的應(yīng)急救援資源配置更加細(xì)致化和精確化。

在地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)完全可以借用網(wǎng)格化管理思路，設(shè)置地震災(zāi)害網(wǎng)格信息員，每個(gè)網(wǎng)格的監(jiān)視范圍也就只有三、五棟樓，一旦地震發(fā)生，可以迅速利用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)終端向街道電子政務(wù)平臺(tái)發(fā)送災(zāi)情信息，基于Webgis技術(shù)的應(yīng)急指揮平臺(tái)（電子政務(wù)平臺(tái)）可以方便的將災(zāi)情信息直觀地呈現(xiàn)出來，能夠較為真實(shí)且動(dòng)態(tài)地反映出建筑物的損害、人員傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施損害、次生災(zāi)害的情況［10］。這樣，在互聯(lián)互通的街道辦、區(qū)政府和市政府的應(yīng)急指揮平臺(tái)（電子政務(wù)平臺(tái)）上能夠很快得到地震的影響范圍及災(zāi)情強(qiáng)度，便于調(diào)集資源，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，緊急施救。

地震部門應(yīng)將系統(tǒng)內(nèi)的地震烈度速報(bào)系統(tǒng)和震區(qū)政府的電子政務(wù)平臺(tái)相連通，將系統(tǒng)內(nèi)通過地震參數(shù)輸入模型測算的災(zāi)情結(jié)果與政府的應(yīng)急指揮平臺(tái)（電子政務(wù)平臺(tái)）實(shí)際報(bào)送結(jié)果相比較，進(jìn)行適當(dāng)修正，使系統(tǒng)內(nèi)的模型測算更接近于實(shí)際，以便使模型測算有更廣泛的指導(dǎo)性。

2.3.2 加強(qiáng)社區(qū)民眾自救互救能力建設(shè)

社區(qū)民眾自救互救能力的建設(shè)主要通過以下三個(gè)方面：

（1）疏通民眾“知情”渠道。對(duì)于地震應(yīng)急管理來講，無論體制機(jī)制多么完善，預(yù)案多么完備，應(yīng)急的最終效果是依賴于人的自覺意識(shí)來完成的。而民眾地震防災(zāi)自覺意識(shí)的喚醒，需要獲得必要的知情權(quán)，使人們真正了解自己所處地區(qū)可能的震情趨勢(shì)和災(zāi)情風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻。只有這樣，才能使民眾真正從思想上認(rèn)識(shí)到自救互救的重要性。地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的地方政府應(yīng)每年將中國地震局的中、長期地震趨勢(shì)會(huì)商情況以“區(qū)域震情趨勢(shì)民眾報(bào)告書”的形式，由市政府到區(qū)政府再到街道辦，層層下發(fā)學(xué)習(xí)，最后由居委會(huì)出面向社區(qū)民眾給予告知，加大震情趨勢(shì)和災(zāi)情風(fēng)險(xiǎn)的宣傳力度，充分加大民眾對(duì)地震應(yīng)急防御的重視。當(dāng)然，這個(gè)過程要始終把握“適度”的原則。

（2）加強(qiáng)家庭自救互救能力建設(shè)。比如分發(fā)應(yīng)急卡片、宣傳冊(cè)，在“5.12”防災(zāi)減災(zāi)日加強(qiáng)宣傳力度，并加強(qiáng)演練等。這些工作迫切需要規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。這項(xiàng)工作應(yīng)由地震部門、建設(shè)部門、消防部門、民政部門及國務(wù)院應(yīng)急辦聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)指南，各個(gè)地方政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮我國社區(qū)居委會(huì)的“半行政半自治”組織特性，在街道辦的指導(dǎo)下，將自救互救工作真正落實(shí)到每一戶家庭，每一個(gè)人。

（3）加強(qiáng)街道社區(qū)綜合應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。街道應(yīng)整合具有救援專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人員，比如警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、民兵、預(yù)備役人員、物業(yè)保安、志愿者等，建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，配備救援隊(duì)員裝備、大型救援箱、應(yīng)急救援車和輕型摩托車等常備救援物資。大震發(fā)生時(shí)能夠進(jìn)行重點(diǎn)災(zāi)區(qū)的先期救援處置。社區(qū)也應(yīng)建立自己的地震救援隊(duì)，由于熟悉社區(qū)環(huán)境，地震時(shí)能很快組織居民撤離，對(duì)埋壓人員能在第一時(shí)間進(jìn)行救援。當(dāng)專業(yè)救援隊(duì)到來時(shí)，街道社區(qū)救援隊(duì)?wèi)?yīng)做好輔助救援工作。

2.4 恢復(fù)重建機(jī)制建議

（1）加強(qiáng)社區(qū)居民地震保險(xiǎn)意識(shí)

在我國近些年地震頻發(fā)且地震保險(xiǎn)制度不健全的情況下，尤其要加強(qiáng)民眾的地震保險(xiǎn)意識(shí)，以便促進(jìn)地震保險(xiǎn)制度的出臺(tái)。只有建立健全國家層面的地震保險(xiǎn)制度，給保險(xiǎn)公司以財(cái)政支持，發(fā)展培育地震險(xiǎn)種，才能使民眾的財(cái)產(chǎn)損失得到最大程度的補(bǔ)償。

（2）重視編制社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃

作為街道層面的地震應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)將震害的恢復(fù)重建規(guī)劃作為附件附在預(yù)案后面。真正發(fā)生地震后，用于恢復(fù)重建規(guī)劃的時(shí)間很短。如果事前就做好規(guī)劃，到時(shí)候就會(huì)心中有數(shù)，只需根據(jù)具體災(zāi)情做相應(yīng)調(diào)整即可［11］。

（3）加強(qiáng)社區(qū)心理干預(yù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)

就目前的情況看，北京區(qū)政府總體應(yīng)急預(yù)案里有關(guān)于災(zāi)后心理干預(yù)的內(nèi)容。預(yù)案強(qiáng)調(diào)由衛(wèi)生部門組織工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)等人民團(tuán)體，組織開展心理咨詢、撫慰等心理危機(jī)干預(yù)工作。這樣做當(dāng)然是一項(xiàng)很好的措施，但也存在一定問題。通常，被干預(yù)人面對(duì)專業(yè)心理師有一種抗拒心理，認(rèn)為自己能挺過去，不愿敞開心扉。人們更愿意跟自己較為熟悉的人交流心理感受。社區(qū)若能夠建立“熟人”心理志愿者隊(duì)伍，心理撫慰的效果會(huì)更好。同時(shí)，社區(qū)心理志愿者也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)那些災(zāi)后心理嚴(yán)重失衡的人，這樣便于和專業(yè)心理師相配合，進(jìn)行持續(xù)跟蹤干預(yù)治療。

3 結(jié)語

街道社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)是一個(gè)不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐漸成熟的過程，北京市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)已經(jīng)取得一定成效。本文圍繞應(yīng)急管理的四個(gè)階段，為街道社區(qū)層面震害應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)提供了新的思路，隨著實(shí)踐探索的深入和認(rèn)識(shí)的不斷提高，該機(jī)制必將不斷改進(jìn)和完善，也將更好地發(fā)揮示范作用，促進(jìn)我國社區(qū)震害應(yīng)急管理機(jī)制的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

［1］ 易亮，張亞美，黃維，等.社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源評(píng)價(jià)體系探討［J］.災(zāi)害學(xué)，2012，27（1）：125－129.

［2］ 張振國，溫家洪，李雪麗.面向社區(qū)的參與式災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2013，28（3）：142－146.

［3］ 陳容，崔鵬.社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀與展望［J］.災(zāi)害學(xué)，2013，28（1）：133－138.

［4］ 李飛.《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》釋義及實(shí)用指南［M］.北京：中國民主法治出版社，2007：53.

［5］ 北京市應(yīng)急網(wǎng).北京市“十二五”時(shí)期應(yīng)急體系發(fā)展規(guī)劃［EB／OL］.（2011－07－01）［2013－11－11］.http：／／www.piaocafe.com.

［6］ 北京市應(yīng)急網(wǎng).北京市地震應(yīng)急預(yù)案［EB／OL］.（2010－11－09）［2013－11－11］.http：／／www.bjyj.gov.cn.

［7］ 中國新聞網(wǎng).北京將投入約10億元建社區(qū)救援隊(duì)［EB／OL］.（2012－10－11）［2013－11－11］.http：／／www.chinanews.com.

［8］ 360百科.中國地震烈度區(qū)劃圖［EB／OL］.（2012－12－10）［2013－11－11］.http：／／baike.so.com／doc／5333738.html.

［9］ 王名，楊麗.北京市網(wǎng)格化服務(wù)管理模式研究［J］.中國行政管理，2012（2）：22－24.

［10］趙春艷，馮啟民.城市防災(zāi)應(yīng)急信息數(shù)據(jù)管理研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2010，25（supp.1）：317－338.

［11］王宏偉.重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：163－164.

Research on Earthquake Emergency M anagement M echanism of Subdistrict Community in China——Using the Subdistrict Community in Beijing as an Exam ple

Gao Ping1，Qi Le2，Xu Guodong1，Li Haijun1，Wang Ruqin1and Jiang Jiyi
（1．Disaster Prevention Institute of Science and Technology，Sanhe 065201，China；2．China Golden Bridge Technology＆Services Co．，Ltd，Beijing 100029，China）

Community is the basic unit of the city，and is also the basic unit of crisis governance.earthquake emergencymanagementmechanism construction of strengthening communities is particularly important.The process of Earthquake emergencymanagement in Beijing subdistrict is effective and is demonstrated，but there are a lot of problems in emergency preparedness，monitoring，warning，emergency response and rebuild.Taking Beijing as an example，based on the analysis of current situation of Earthquake emergency managementmechanism，new ideas and suggestions of the community emergencymanagementmechanism construction are put forward，so as to promote the standardization and normalization of China′s community Earthquake emergency managementmechanism construction.

subdistrict；earthquake；emergency；managementmechanism；Beijing

X43

A

1000－811X（2014）03－0192－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.035

高萍，齊樂，徐國棟，等.我國街道社區(qū)地震應(yīng)急管理機(jī)制研究——以北京市街道社區(qū)為例［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（3）：192－196.［Gao Ping，Qi Le，Xu Guodong，etal.Research on Earthquake Emergency Management Mechanism of Subdistrict Community in China——Using the Subdistrict Community in Beijing as an Example［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（3）：192－196.］

2014－03－12

2014－04－20

中國地震局政策研究課題基金項(xiàng)目（2013－26）

高 萍（1963－），女，陜西西安人，碩士，副教授，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理.E－mail：737169797＠qq.com

姜紀(jì)沂（1979－），男，山東沂南人，博士，副教授，研究方向?yàn)榈卣鸢踩栽u(píng)價(jià).E－mail：784424850＠qq.com