公共政策視角下的政府公信力建設(shè)分析

胡潔虹??

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國政府在公共管理過程當(dāng)中的表現(xiàn)日益受到挑戰(zhàn)，政府公信力是政府管理有效性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府的公信力主要體現(xiàn)在公共政策的制定與實(shí)施過程當(dāng)中，從這一視角分析政府公信力問題，可以發(fā)現(xiàn)我國政府公信力建設(shè)上存在權(quán)威性較弱、執(zhí)行力度不足、信息透明度低等方面問題，基于公共政策本身、政府、以及受眾，探索完善政府公信力建設(shè)的路徑具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共政策；政府；公信力

政府公信力由政府主導(dǎo)，鼓勵公眾參與，涉及公共管理的各個方面與環(huán)節(jié)。要系統(tǒng)把握全局，統(tǒng)籌各個層面，必須綜合考慮問題的復(fù)雜性與多重性，以及資源的有限性，把握重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。政府的公共政策，恰是關(guān)涉到政府為社會提供公共產(chǎn)品的方方面面，在這一領(lǐng)域中，政府公信力就成為政府及社會關(guān)注的核心，也應(yīng)當(dāng)是政府著重處理的難點(diǎn)。本文力求從公共政策的角度全面審視我國政府公信力缺失的表現(xiàn)及緣由，并找尋提升政府公信力的路徑。

一、公共政策與政府公信力

在公共部門行政的過程中，贏得人民群眾對政府的信任，是政府公信力的主要體現(xiàn)。公眾對政府的信任是政府權(quán)威樹立的堅實(shí)基礎(chǔ)。公眾對政府決策的態(tài)度與評價，體現(xiàn)著政府在公眾中的滿意度和信任度高低。[1]作為政府的潛在實(shí)力，政府公信力的增強(qiáng)有助于有效利用政府自身的權(quán)力與資源，并吸引社會大眾的參與與支持，獲取豐富的社會資源，促進(jìn)政府決策的科學(xué)與高效。強(qiáng)大的政府公信力是政府各項工作得以順利進(jìn)行的得力保證，是社會發(fā)展的有力助推器。

公共政策是政府進(jìn)行公共管理需遵信的行為準(zhǔn)則，它貫穿于政府行政活動的各個環(huán)節(jié)與過程，公共政策的制定、實(shí)施、評估與監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都與政府公信力建設(shè)密切相關(guān)。從公共政策的視角來看，公共政策是政府對社會的許諾，公共政策的頒布意味著政府與社會之間契約的存在，政府必須嚴(yán)格履行承諾，以公民利益為立足點(diǎn)，維護(hù)社會根本利益。公共政策的合法性、穩(wěn)定性、可行性、科學(xué)性、民主性等，都在不同程度地影響政府的公信力。

二、我國政府公信力現(xiàn)狀

在我國的市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展與完善，以及改革開放促進(jìn)國際交流融合的背景下，我國的政府公信力狀況在整體上主要呈現(xiàn)穩(wěn)定、良好的狀態(tài)與趨勢。特別是隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平的大幅度提升，我國國際綜合競爭力以及國際地位的提升，以及政府近幾年著力推進(jìn)民生建設(shè)，我國政府的公信力正日益提升。但仍然存在諸多的不理因素，諸如國民對政府期望的提高，經(jīng)濟(jì)全球化帶來的挑戰(zhàn)、以及政府公共管理能力不足等，我們不可否認(rèn)，我國政府公信力逐漸顯露出了些許不容輕視的緊張態(tài)勢。政府的一些失信行為造成政府社會治理能力、公共服務(wù)水平與公民的期望存在一定差距，公民對政府的不滿觀念增長，信任度也有一定程度的下降。在全世界范圍內(nèi)，不少國家的政府逐漸出現(xiàn)公信力危機(jī)，自20實(shí)際90年代以來，在發(fā)達(dá)的西方國家或是正在現(xiàn)代化過程中的發(fā)展中國家，都面臨政府公信力危機(jī)的困境。

我國的政府公信力危機(jī)主要體現(xiàn)在，首先，地方政府缺乏權(quán)威。隨著國內(nèi)外環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政府的社會管理與公共服務(wù)水平亟需提升以應(yīng)對環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，但我國尚未全面實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而在公共管理與服務(wù)上表現(xiàn)出的不足導(dǎo)致公眾對政府的信任程度日益遞減，政府權(quán)威流失，成為政府公信力的“短板”。[2]其次，公共政策的執(zhí)行力度不足。政府部門層級交替以及公共政策制定與執(zhí)行缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性。再次，政府的貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。政府人員貪污腐敗，鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象仍舊存在，導(dǎo)致公眾對公共政策的推行持質(zhì)疑與排斥態(tài)度，我國政府社會管理出現(xiàn)“公信力怪圈”。最后，政府信息透明度低。政府與社會公眾之前缺乏溝通交流的平臺，信息傳播不力，公民無法有效感知、參與和監(jiān)督政府的社會管理，一定程度上制約了政府決策的制定與執(zhí)行的有效性與科學(xué)性，政府的公信力也難以提高。

三、公共政策視角下我國政府公信力缺失的原因

（一）公共政策制定與執(zhí)行缺乏科學(xué)性與有效性

首先，我國的公共政策在設(shè)計上缺乏整體性。公共政策的設(shè)計基礎(chǔ)，即充分的社會調(diào)查研究與反復(fù)的商討上力度不足。公共政策的制定與執(zhí)行也缺乏必要的規(guī)范性、穩(wěn)定性。[3]其次，公共政策未能有效反應(yīng)民意。我國的官貴民賤思想仍舊在一定程度上影響著我國公共政策的制度與實(shí)施，政府缺乏對公民利益訴求的重視，公共政策缺乏堅定的受眾基礎(chǔ)。再次，公共政策程序仍有待完善。我國在政策的運(yùn)行上已經(jīng)形成一套較為完善的程序，但部分政府未嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，以及部分程序確定非制度化等村田仍舊存在。最后，公共政策的執(zhí)行不力。在公共政策的執(zhí)行過程當(dāng)中，政府未能落實(shí)到位，存在“行政不作為”、“閹割政策”等行為，導(dǎo)致公眾利益無法得到切實(shí)保障，政府與政策受眾關(guān)系日益繃緊，政府公共危機(jī)逐漸嚴(yán)重。

（二）公共政策制定者與執(zhí)行者思想觀念禁錮

公共政策的制定者，即政府單位及其工作人員，在公共價值的取向上，仍舊卻在這偏差。一方面，政府內(nèi)部仍舊存在著官本位的傳統(tǒng)思想觀念，過于維護(hù)自身的個人利益和利益集團(tuán)的利益，而忽視人民群眾的根本利益，辜負(fù)群眾的期望，政府的權(quán)利是人民賦予的，卻被部分政府人員褻瀆了。另外，政府行政人員的思想仍然禁錮不前，缺少創(chuàng)新意識和變革思維，使得政府職能轉(zhuǎn)變的過程困難重重。另一方面，“被監(jiān)督邏輯”存在。政府仍處在被動地位，缺乏自我監(jiān)督意識，將重大事件的責(zé)任推諉到公共政策上來。部分政府人員運(yùn)用手中權(quán)力逃避責(zé)任，掩蓋事實(shí)，對信息的傳播也進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，對于處于弱勢地位的信息受眾，任何缺乏誠信的行為都將造成群眾對政府信任度的下降。

（三）公共政策受眾主體意識淡薄

首先，作為公共政策決策的主體之一，公民并未積極有效地參與其中；作為公共政策執(zhí)行和反饋的主要客體，公民也未科學(xué)合理的履行其監(jiān)督義務(wù)。我國公民的主人翁意識仍舊淡薄，對公共決策的制定缺乏主動參與意識，政府與公民之間的溝通渠道單一，反饋路徑不暢通。[4]其次，公共政策的“動議過程常常脫離了那些見多識廣、有活動能力、承擔(dān)著一定政策制定職責(zé)的公民的意愿” [5]，在公共資源的合理分配與利用過程中，公共政策的制定和實(shí)施并沒有實(shí)現(xiàn)以公民利益為核心，沒有鼓勵公民的積極參與，公民的利益訴求無法有效傳達(dá)并體現(xiàn)在公共政策當(dāng)中。再次，在政策的執(zhí)行過程中，公民的基本權(quán)利與利益也未能得到充分的體現(xiàn)。政府人員制定公共政策的出發(fā)點(diǎn)錯位，強(qiáng)調(diào)自身需要而忽視群眾利益的需要。

四、完善我國政府公信力建設(shè)的建議

政府公信力的缺失，將會造成公民對政府的質(zhì)疑，公共政策也因公眾的不信任而難以推行，使得政府行事效率低下，政策效果不佳，而公共政策效果與公民期望的落差又降低了公民對政府的信任，造成政府公信力的死循環(huán)。政府公信力的建設(shè)，不僅需要政府的意識與智能轉(zhuǎn)變，也需要社會與公民的共同協(xié)作。從公共政策角度來說，提升政府公信力的建議主要有：

（一）提高公共政策質(zhì)量，保證公共政策的科學(xué)性

在公共政策制定的各個流程中，無論是公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控還是終結(jié)，都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行，并立足于實(shí)際，立足于人民的根本利益，以滿足人民需求為根本目的。公共部門應(yīng)根據(jù)不同的時代背景，不同的地域優(yōu)勢，不同的政府部門，有針對性的制定科學(xué)有效的，有利于人民生活水平提高和和諧社會建設(shè)的公共政策，只有止癢，公共政策才具有可行性，才能贏得人民群眾的信任。每一項公共政策的發(fā)布，都不能無條件的隨意更改，各個政策之間相互協(xié)調(diào)，消除“盲區(qū)”。

（二）公共政策向民眾傾斜，保證公共政策的民主性，建設(shè)服務(wù)型政府

公共政策的主要面向群體是我國的全體公民，要保證公共政策的科學(xué)性與民主性，首先，必須保證全體公民的有效參與。政府的公信力主要是指公民對政府的信任，但公眾對政府的信任也建立在政府對公眾的新人之上。政府相信群眾，鼓勵群眾積極參與公共政策的制定與實(shí)施監(jiān)督，有效聽取公眾的心聲，以公眾的利益需求為根本出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，政府部分與公眾相互信任并有效合作，政府公信力才得以提升。其次，我國目前公眾參與公共政策制定的渠道過于單一，迫切需要拓寬公民參與方式的多樣性，豐富參與方式，拓寬參與渠道，鼓勵公民參與到公共政策的制定與實(shí)施過程當(dāng)中來。[6]積極開拓聽證、天等公民參與機(jī)制，適應(yīng)大數(shù)字時代，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)參與途徑，增強(qiáng)政府信息的透明性，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再次，對于社會的弱勢群體，政府需給予其更多的關(guān)注。在政策上給予傾斜，提供有效的社會救助，維護(hù)社會和諧，贏得公民的信任。

（三）規(guī)范公共政策的制定與執(zhí)行，保證公共政策的法制性

公共政策制定法制化的目的不僅在于規(guī)范公共政策的制定過程，也在于保證公共政策制定的各個主體有章可循，從而更好地維護(hù)社會公眾的利益，提升政府公信力。[7]加強(qiáng)公共政策制定的法制化建設(shè)，應(yīng)做好三個方面的工作：第一，在公民道德教育和國家法制教育中加入提倡公民參與公共決策機(jī)制的內(nèi)容，加強(qiáng)公民參與公共政策制定的意識。第二，加強(qiáng)和完善公共政策決策方面的法制建設(shè)，將公共政策制定的具體程序、公共政策制定主體的規(guī)范、利益表達(dá)機(jī)制、民主化機(jī)制以及行政問責(zé)制度等內(nèi)容納入法律法規(guī)。第三，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。提高公共政策制定的透明度，為建立廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件，是提升政府公信力的重要舉措。

（四）構(gòu)建政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，增強(qiáng)公共政策透明度

公眾對政府信息的不了解是造成政府公信力降低的重要因素之一，增強(qiáng)政府信息透明度，有助于公民掌握信息知情權(quán)，提升公民主體地位，增強(qiáng)其責(zé)任意識，加強(qiáng)對政府的監(jiān)督，有效防止貪污腐敗現(xiàn)象的滋生。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變意識的增強(qiáng)，我國政府對信息共享的意識也已經(jīng)得到一定的提高，信息共享內(nèi)容與范圍也逐漸豐富與拓寬，但程度仍然不足。與其讓公眾胡思亂想，不如通過公開的信息來加強(qiáng)彼此的聯(lián)系，這一方面能夠使政府掌握公眾的真實(shí)需求，另一方面也讓公眾了解了政府的難處，政府公信力也就不會那么輕易地缺失。[8]

此外，政府在信息公開過程中必須主動、及時、準(zhǔn)確的發(fā)布關(guān)于事件狀態(tài)的權(quán)威信息，不斷的引領(lǐng)主流輿論，從而牢牢的把話語權(quán)掌握在自己的手中，通過政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，拉近政府與公眾的距離，避免網(wǎng)絡(luò)謠言、假新聞的破壞作用，促使事件更穩(wěn)妥、更快捷、更有效的解決，有效緩解因信息不對稱造成的誤會和帶來的矛盾。

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