我國(guó)食品安全及風(fēng)險(xiǎn)分析的現(xiàn)狀與探討

雷健，李曉明，梁宇斌，李江，吳煒亮，趙明橋

（廣東產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)研究院，廣東順德528300）

食品是人類社會(huì)生存和發(fā)展必不可少的重要物質(zhì)，從深層次來說，物美價(jià)廉、質(zhì)量上乘、益于身心健康的食品，都是消費(fèi)者所追求的。伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程產(chǎn)生的食物供給鏈條的延展、農(nóng)村人口進(jìn)城、人們行為模式的改變，一系列食品安全問題更加凸顯了出來。1996年，WHO（世衛(wèi)組織）將食品安全解釋為“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作、食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)保”。2009年，我國(guó)通過的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中明確闡明：“食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。食品安全法目的是從制度上解決食品安全問題，更好地保證食品安全，奠定了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果可作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督和管理的科學(xué)依據(jù)。

1 我國(guó)食品安全的現(xiàn)狀

1.1 食品安全監(jiān)管中存在的主要問題

1.1.1 我國(guó)現(xiàn)行的“分段監(jiān)管”模式

我國(guó)目前主要實(shí)行的是以國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局綜合督辦協(xié)調(diào)，由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家工商總局等部門相互協(xié)作，“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門、多層次分工負(fù)責(zé)的管理制度[1]，從而導(dǎo)致各個(gè)管理部門權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明確，管理效率低下，易于出現(xiàn)管理真空區(qū)域等，給食品安全帶來隱患。另一方面則易于形成不同職能部門之間溝通困難，協(xié)作障礙大、費(fèi)用昂貴等情況，無縫監(jiān)管，高效監(jiān)督幾乎不太可能。

1.1.2 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善和法律、法規(guī)建設(shè)滯后

我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成，標(biāo)準(zhǔn)之間繁雜混亂，分散交叉，從中協(xié)調(diào)亦無所適從，其中同一產(chǎn)品有多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象普遍存在，給監(jiān)管執(zhí)法帶來困難。相對(duì)于歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)相對(duì)成熟的法律法規(guī)建設(shè)，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)體系在長(zhǎng)期執(zhí)行和使用過程中，缺乏科學(xué)性和缺少可操作性等問題突出，特別是在技術(shù)內(nèi)容領(lǐng)域與WTO相關(guān)協(xié)定和CAC標(biāo)準(zhǔn)之間，差距巨大。在此起彼伏出現(xiàn)的食品安全事件面前，我們國(guó)家眾多食品安全相關(guān)的法律法規(guī)滯后，有的形同虛設(shè)。

1.1.3 系統(tǒng)檢測(cè)資料匱乏和安全預(yù)警處理體系不健全

在我國(guó)，一是生物毒素及農(nóng)藥、獸藥殘留等污染情況監(jiān)測(cè)資料缺乏，二是在食源性危害的評(píng)價(jià)和系統(tǒng)監(jiān)測(cè)方面可供參考的論著不多，例如：常見中毒事件中致病菌如金黃色葡萄球菌、沙門菌等危害性評(píng)估的相關(guān)材料。在長(zhǎng)期監(jiān)控和高效處理突發(fā)的食品安全事件中，系統(tǒng)檢測(cè)資料可發(fā)揮重大作用，政府和相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)解決。同時(shí)，在食品安全預(yù)警處理方面，目前也還存在食品安全預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)中指標(biāo)不全面，預(yù)警機(jī)構(gòu)較少，預(yù)警手段落后等情況。我國(guó)的預(yù)警處理體系始建立不久，存在較好的發(fā)展空間。

1.1.4 缺乏科學(xué)的監(jiān)管方法

各種法律、法規(guī)在基層落實(shí)過程中，普遍存在質(zhì)量檢測(cè)程序不合規(guī)范，技術(shù)監(jiān)管水平不高，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、有效性較差，監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高，理論水平有限，人浮于事等情況，在監(jiān)管缺失的情況下，易于出現(xiàn)嚴(yán)重的安全隱患。

1.1.5 標(biāo)準(zhǔn)制定中食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未被重視

“十一五”初期開始，相關(guān)部門已把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)規(guī)制準(zhǔn)則列入食品安全的規(guī)制過程，以營(yíng)養(yǎng)調(diào)查等為契機(jī)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的制定。但是由于起步晚，人力短缺，財(cái)政支持不到位等原因，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)還很薄弱，在一些經(jīng)由監(jiān)測(cè)、調(diào)查、研究等方法得到的數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，進(jìn)而影響到我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、準(zhǔn)確可靠性以及可操作性，相對(duì)于國(guó)際先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、方法，我們的路還很長(zhǎng)。

1.2 食品衛(wèi)生法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基本情況

1.2.1 我國(guó)食品衛(wèi)生法律法規(guī)建設(shè)情況

20世紀(jì)50年代開始，我國(guó)開始了食品衛(wèi)生的法制化管理，改革開放之后，我國(guó)的食品衛(wèi)生法制建設(shè)進(jìn)入快車道，并于1982年制定、次年實(shí)施了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》，1995年，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》，2009年，新頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》開始實(shí)施，在第一條，明確食品安全法的目的：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高國(guó)民身心健康水平，提升國(guó)家形象方面，功績(jī)卓著。但是，我國(guó)幅員遼闊，在發(fā)揮作用過程中，也有很多方面差強(qiáng)人意，需要提升。

1.2.2 我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況

食品安全標(biāo)準(zhǔn)屬技術(shù)規(guī)范性質(zhì)，是食品安全法律體系的重要補(bǔ)充。食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)食品中具有安全、營(yíng)養(yǎng)和保健功能意義的技術(shù)要求及其檢驗(yàn)方法和評(píng)價(jià)程序所做的規(guī)定，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中最中心的一大類標(biāo)準(zhǔn)。在保證食品安全，防患疾病發(fā)生作用巨大。至2007年06月，我國(guó)涉及食品安全已發(fā)布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1 800多個(gè)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900多個(gè)，這里面強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)634個(gè)。受到食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力等的制約因素，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)目繁多，標(biāo)準(zhǔn)間存在矛盾、交叉、重復(fù)等現(xiàn)象，且個(gè)別重要標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)缺失，部分標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和合理性有待提高，標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹執(zhí)行也有待加強(qiáng)。國(guó)家已經(jīng)開始著手制定規(guī)劃新的標(biāo)準(zhǔn)體系，并可能于2015年底基本完成現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的清理和整合工作。

1.3 健全我國(guó)食品安全保障體系的建議

1.3.1 深入機(jī)構(gòu)改革，協(xié)調(diào)部門職能，明確監(jiān)管機(jī)制

以簡(jiǎn)潔、高效、有序、統(tǒng)分結(jié)合的原則，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)劃分管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，從而在根本上解決現(xiàn)行體制中層次不清、職能繁多、權(quán)責(zé)不明、機(jī)構(gòu)臃腫等現(xiàn)象。充分發(fā)揮政府職能的作用，動(dòng)員社會(huì)各界力量，形成食品安全監(jiān)管合力，形成“政府監(jiān)督、行業(yè)自律、企業(yè)自控、消費(fèi)者監(jiān)督”的體系。

1.3.2 健全法律法規(guī)，健全標(biāo)準(zhǔn)體系

以《中華人民共和國(guó)食品安全法》為根本法，盡快頒布科學(xué)合理、實(shí)用性強(qiáng)、操作性高的配套法律法規(guī)，這些法律法規(guī)應(yīng)是權(quán)責(zé)明確、獎(jiǎng)懲得當(dāng)、原則性強(qiáng)、符合我國(guó)的基本國(guó)情，和國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家銜接性好等。按照TBT協(xié)定和SPS協(xié)定，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，形成一個(gè)較為完整、規(guī)?；?、水平較高的體系系統(tǒng)。

1.3.3 提高檢驗(yàn)?zāi)芰λ?，發(fā)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

借鑒國(guó)際先進(jìn)科技力量，做好對(duì)外交流溝通與協(xié)作，改變此領(lǐng)域滯后的局勢(shì)，加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，提升檢測(cè)能力、提高檢驗(yàn)水平。同時(shí)，學(xué)習(xí)歐美、日本發(fā)達(dá)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)分析原則，學(xué)習(xí)其領(lǐng)先的預(yù)警技術(shù)方法，建立合乎我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型方法和評(píng)估技術(shù)，建立主要危害物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基本數(shù)據(jù)庫(kù)，做到食品鏈條中出產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售各環(huán)節(jié)的監(jiān)控及溯源。

1.3.4 加大違法違規(guī)懲處力度

執(zhí)法部門要依法從嚴(yán)、從重打擊食品生產(chǎn)中制假、售假、攙假等行為，堅(jiān)決取締經(jīng)營(yíng)黑窩點(diǎn)和無照經(jīng)營(yíng)，建立嚴(yán)格上報(bào)制度，完善責(zé)任追究制度，對(duì)于影響較大、惡劣的食品安全事故，應(yīng)該取消其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格。

1.3.5 健全“召回”制度，加強(qiáng)食品安全知識(shí)的普及

一旦發(fā)生食品安全事件，做到迅速開啟應(yīng)急預(yù)案，將損失降到最低程度。并從專業(yè)人才培養(yǎng)和公眾宣講教育中優(yōu)化食品安全監(jiān)管。

2 我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析

1995年，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織和WTO將風(fēng)險(xiǎn)分析定義為由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流等組成的、科學(xué)的食品安全管理框架，它們的相互關(guān)系如圖1。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)分析三要素之間的關(guān)系Fig.1 Correlation between risk analysis factors

經(jīng)過十多年的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)分析體系對(duì)世界各國(guó)的食品安全，產(chǎn)生了巨大的作用。我國(guó)的食品安全主要涉及食物中是否含有、可能含有或者潛在的，可以對(duì)食用者身心健康造成急性、亞急性或者慢性損害的物質(zhì)[2]，而這些物質(zhì)主要來自于：農(nóng)藥和殺蟲劑的殘留；食品添加劑超范圍、超量使用；化學(xué)物質(zhì)；假冒偽略食品；微生物等幾個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)分析是食品安全的科學(xué)基礎(chǔ)，在食品中危害性評(píng)價(jià)和判斷的過程中，應(yīng)遵照毒理學(xué)的理論進(jìn)行。

2.1 我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一層次是危害識(shí)別，它是在科學(xué)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度建立起來的，其具有一定的法律背景。第二層次是危害描述，就是在不同暴露情況下潛在危害的數(shù)據(jù)，動(dòng)物實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)常用于此方面，使用準(zhǔn)確真實(shí)的數(shù)據(jù)和與現(xiàn)行科學(xué)知識(shí)想契合的模型是非常必要的[3]。特別是信息量少，取舍真實(shí)數(shù)據(jù)時(shí)，則需選擇不至于低估危害的數(shù)據(jù)及模型。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三層次為暴露評(píng)估，其適用情況不同，在急性暴露中，例如病原菌，當(dāng)致病易感人群時(shí)病原菌數(shù)據(jù)就彌足珍貴；而慢性危害時(shí)，可累積損害因素、平均壽命暴露也很重要，見圖2。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架圖Fig.2 Scheme of risk assessment

2.2 我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是對(duì)消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的保護(hù)，它由立法機(jī)構(gòu)運(yùn)行。無論數(shù)據(jù)多寡，高素質(zhì)的專家隊(duì)伍，為消費(fèi)者進(jìn)行科學(xué)分析總結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式都是必要的，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)管理的目的就是盡可能的減少風(fēng)險(xiǎn)。基于此，在整合現(xiàn)有食品安全研究和檢驗(yàn)檢測(cè)資源的基礎(chǔ)上，籌備長(zhǎng)達(dá)3年之久的“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心”正式于2011年10月掛牌。評(píng)估中心是一國(guó)家級(jí)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、交流和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等工作，從而在根本上確保食品安全評(píng)估檢測(cè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，在制定相關(guān)規(guī)程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立和完善食品安全評(píng)價(jià)體系中作用突出，并加強(qiáng)與國(guó)際食品安全組織和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家建立起多層次、全方位聯(lián)系，加強(qiáng)信息的交流共享。

2.3 我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流

根據(jù)CAC及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的定義，風(fēng)險(xiǎn)交流包括風(fēng)險(xiǎn)分析過程、風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等信息和認(rèn)識(shí)的互動(dòng)等過程，目的是將決策過程盡可能全面科學(xué)化[4]。在我國(guó)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政府職能，積極提倡指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)交流工作，并發(fā)揮在風(fēng)險(xiǎn)交流過程中的主導(dǎo)作用，牽頭制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)交流文件，將風(fēng)險(xiǎn)交流制度化，并建立政府網(wǎng)站、通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)有效的建立溝通，確保信息準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布及交流，利用網(wǎng)絡(luò)、書籍等對(duì)消費(fèi)者普及食品安全知識(shí)，同時(shí)，在政界、學(xué)術(shù)界強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流基礎(chǔ)性研究。我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)研究剛剛起步，更多的集中于消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)感知，在風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)研究方面，應(yīng)加大資金、項(xiàng)目等的支持。

倘若食品安全是為大樹，風(fēng)險(xiǎn)分析則為其根，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則為其干，二者共同撐起食品安全的參天大樹。目前，我國(guó)通過學(xué)習(xí)歐美、日本發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)或者正在建立起一系列完整、科學(xué)，適用的理論、方法體系和試行辦法。

3 討論

我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)分析起步晚，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。在過去幾十年時(shí)間里，我國(guó)逐漸發(fā)展并壯大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析這一邊緣學(xué)科，并成為評(píng)價(jià)食源性危害與人體健康風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性的不二選擇，在食品安全中發(fā)揮的作用與日俱增。

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[3] 賈敬敦,陳春明.中國(guó)食品安全態(tài)勢(shì)分析[M].北京:中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社,2003:16

[4] FAO/WHO.Assuring food safety and quality：guideline for strengthening national food control system[R].FAO WHO Rome,2003:1-5,10-16