深化江蘇行政審批制度改革的路徑選擇

江蘇省政府研究室 南京大學(xué)聯(lián)合課題組

深化江蘇行政審批制度改革的路徑選擇

江蘇省政府研究室 南京大學(xué)聯(lián)合課題組

黨的十八屆三中全會(huì)對全面深化改革進(jìn)行總體部署，強(qiáng)調(diào)必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”，最大限度地釋放改革紅利，創(chuàng)造更加公平高效的發(fā)展環(huán)境，成為江蘇當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的重要任務(wù)。

一、深化江蘇行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)性

江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。傳統(tǒng)的政府履行職能方式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，既有的行政審批制度已經(jīng)成為江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的制約因素。只有進(jìn)一步深化行政審批制度改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才能充分釋放體制機(jī)制活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

江蘇建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，江蘇率先提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，并取得了明顯成效。傳統(tǒng)的行政審批制度屬于管理型政府的管理技術(shù)和行政作業(yè)，已不能適應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)要求，亟需按照服務(wù)型政府“服務(wù)、引導(dǎo)和合作”的導(dǎo)向來推動(dòng)改革。

江蘇穩(wěn)步推進(jìn)市場化改革的客觀要求。市場化改革是我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的必然選擇，也是江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的基本路徑。市場化改革的最終實(shí)現(xiàn)將依賴于政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其是政府的簡政放權(quán)。只有下決心下放權(quán)力，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，才能更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

二、行政審批制度改革的理論基礎(chǔ)和國內(nèi)外借鑒

任何一種理論都是在業(yè)已存在的某種思想來源和概念基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。行政審批權(quán)理論同樣植根于管制理論和公共行政理論的思潮之中。

“政府失靈論”是行政審批制度改革的合理性理論。政府失靈是指政府對資源配置的無效率。作為一種政府的干預(yù)行為，行政審批也存在著失靈，必須準(zhǔn)確界定政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的合理邊界，嚴(yán)格規(guī)范行政審批行為，避免政府失靈現(xiàn)象發(fā)生。

“審批俘虜理論”是行政審批制度改革的分析理論。行政審批俘虜理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為政府審批者為了獲得自身利益或部門利益的最大化會(huì)造成政府審批的無效率或有失公平。這就要求在政府管制過程中，必須克服利益集團(tuán)的特殊影響，規(guī)范政府審批行為，加大對審批者的監(jiān)督，消除政府部門利益化傾向。

服務(wù)型政府理論是行政審批制度改革的指導(dǎo)理論。服務(wù)型政府把公共服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨，旨在建立一種新的公民本位、社會(huì)本位的公共行政模式。這為我國深化行政審批改革指明了方向。

雖然各國政治體制、文化背景、施政策略各有差異，但行政審批制度改革的動(dòng)因、趨勢、主題卻大體相似，其中，以美國、日本為代表的發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。1975年，美國政府取消證券市場股票委托手續(xù)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，拉開了行政審批制度改革的序幕。其主要做法是：注重法制化建設(shè)，下放行政審批權(quán)，注重激勵(lì)性制度建設(shè)，注重成本效益分析，循序漸進(jìn)、逐步深入。20世紀(jì)60年代以來，日本進(jìn)行了多次行政審批制度改革，到2000年放松審批的項(xiàng)目已達(dá)1797項(xiàng)。其主要做法是：注重政府、社會(huì)、市場的力量互動(dòng)，加強(qiáng)審批監(jiān)督，依法確定行政審批制度改革范圍，清理審批事項(xiàng)。

廣東正在進(jìn)行四項(xiàng)重點(diǎn)改革：大部門體制改革，企業(yè)投資管理體制改革，商事登記制度改革，開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。浙江采取的改革措施有六項(xiàng)：取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，創(chuàng)新行政審批方式，加強(qiáng)行政審批監(jiān)管，健全行政審批相關(guān)制度，深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革工作。上海積極推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的措施包括三個(gè)方面：實(shí)行目錄管理制度，制定業(yè)務(wù)手冊，編制辦事指南。

國外和省外行政審批制度改革實(shí)踐對江蘇推行行政審批制度改革具有一定的啟示。具體而言：

協(xié)調(diào)好政府、市場、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。美國和日本規(guī)制改革的目的是為了更好地服務(wù)于市場，服務(wù)于社會(huì)。江蘇在新一輪改革中應(yīng)將改革的理念定位在服務(wù)上，充分發(fā)揮市場、社會(huì)的作用，政府則履行好服務(wù)和監(jiān)管職能。

健全相關(guān)法律制度。在美國，規(guī)制的范圍均由國會(huì)以立法形式確定，而非來自于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。日本也有相關(guān)的法律。浙江、廣東也制定了地方法規(guī)，為行政審批制度改革提供了法律保障。這些依法改革的做法值得江蘇學(xué)習(xí)借鑒。

注重成本控制。成本—收益分析是美國、日本行政審批改革的常態(tài)做法。深化江蘇行政審批改革，可從審批流程上下功夫，將成本—收益分析作為行政審批環(huán)節(jié)的重要參考指標(biāo)，既創(chuàng)新了管理方式，也提高了政府規(guī)制效率，節(jié)約了管理成本。

健全監(jiān)督體系。江蘇可以借鑒美國、日本以及廣東、天津的改革經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持把反腐倡廉貫穿于行政審批改革的全過程，加快構(gòu)建在內(nèi)控中規(guī)范、在陽光下運(yùn)行、在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)督“三位一體”的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)對行政審批權(quán)的制約和監(jiān)督。

關(guān)注公共物品和公共服務(wù)。美國行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革的目標(biāo)應(yīng)是簡化手續(xù)、增進(jìn)福利，而不是一味地減少數(shù)量。在公共資源交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方面，可以借鑒四川的做法，實(shí)行集中交易，創(chuàng)新公共資源配置、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的市場運(yùn)行機(jī)制。

循序漸進(jìn)地進(jìn)行。美國和日本的行政規(guī)制改革均是漸進(jìn)道路，其優(yōu)點(diǎn)是消極影響較小，積極效應(yīng)發(fā)揮較好，改革成果也易鞏固。江蘇當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型期，行政許可制度改革更應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，理清思路、理順關(guān)系，瞄準(zhǔn)目標(biāo)、穩(wěn)步向前。

三、行政審批制度改革的江蘇實(shí)踐及存在的瓶頸制約

江蘇自2000年開始行政審批制度改革至今，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是摸索期（2000～2004年）。出臺(tái)了《省級政府設(shè)定行政審批事項(xiàng)第一批清理方案》。共清理出行政審批總事項(xiàng)2099項(xiàng)，取消176項(xiàng)，改變管理方式3項(xiàng)，削減審批事項(xiàng)近36.7%。二是深化期（2004～2012年）。這一時(shí)期以貫徹《行政許可法》為標(biāo)志，行政審批項(xiàng)目與2001年比減少了50%。各地相繼成立了政務(wù)服務(wù)中心，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成。三是機(jī)遇期（2013年起）。新一屆中央政府提出五年內(nèi)國務(wù)院部門實(shí)施的行政審批事項(xiàng)減少1/3。2013年3月，江蘇省政府印發(fā)《江蘇省政府關(guān)于加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，標(biāo)志著江蘇新一輪行政審批制度改革拉開序幕。

精簡行政審批項(xiàng)目。堅(jiān)持“簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變”和“管理重心下移”的改革取向，按照“能減則減、應(yīng)減必減、該放則放”的要求，不斷深化行政審批制度改革。經(jīng)過六輪清理，省級行政審批事項(xiàng)從原來的2100多項(xiàng)減少到695項(xiàng)，減幅達(dá)67%；省級政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能數(shù)十項(xiàng)，市級政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能數(shù)百項(xiàng)；省級下放管理權(quán)限共1170項(xiàng)；省級行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目由2007年的374項(xiàng)，減少至2012年的182項(xiàng)，減幅達(dá)51.3%。

優(yōu)化行政審批流程。各級各部門在清理行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，各個(gè)項(xiàng)目的審批時(shí)限得到較大幅度的壓縮。比如，淮安市經(jīng)過三輪行政效能提速，精減辦事環(huán)節(jié)195個(gè)，削減程序性領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)44個(gè)，提速后平均承諾時(shí)限為4.2個(gè)工作日，比法定時(shí)限壓縮80.36%。

規(guī)范行政審批行為。各級各部門科學(xué)合理地調(diào)整行政審批職能，嚴(yán)格規(guī)范審批程序和行為。徐州等市采取單獨(dú)設(shè)立或“撤一建一”的方式設(shè)立了行政許可服務(wù)處，整合內(nèi)部職能，整建制進(jìn)駐行政服務(wù)中心。按照受理、審批、繳費(fèi)、證照及文書制作“四到位”的要求給予充分授權(quán)，推動(dòng)窗口審批率和現(xiàn)場辦結(jié)率大幅提升。

創(chuàng)新行政審批方式。泰州市在建筑工程類和餐飲服務(wù)類行政審批項(xiàng)目試行并聯(lián)審批，一些原本需要半年才能走完程序的項(xiàng)目，現(xiàn)在僅需60天左右時(shí)間就基本辦結(jié)。無錫市開通了重點(diǎn)項(xiàng)目審批“綠色通道”，形成了為重大重點(diǎn)項(xiàng)目提供特別程序和特別服務(wù)的常態(tài)化服務(wù)機(jī)制。鎮(zhèn)江市自主開發(fā)的網(wǎng)上審批軟件與權(quán)力陽光運(yùn)行系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了無縫對接。

構(gòu)建行政服務(wù)體系。以深化“三集中、三到位”改革為突破口，實(shí)行審批與監(jiān)管職能分離，不斷推進(jìn)行政服務(wù)中心建設(shè)。2008年，全省已基本實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。全省市、縣行政服務(wù)中心功能日臻完善，普遍推行“三集中、三到位”，大力推行網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）便民服務(wù)中心逐步規(guī)范，村（社、居）便民服務(wù)室建設(shè)全面推進(jìn)，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。13個(gè)省轄市和全部縣（市）都建立了“12345”政府熱線綜合服務(wù)平臺(tái)。無錫等地實(shí)現(xiàn)了100%的行政許可、非行政許可審批和相關(guān)聯(lián)的服務(wù)事項(xiàng)全部集中進(jìn)駐政務(wù)中心。

不可否認(rèn)，江蘇推行行政審批制度改革確實(shí)取得了明顯成效，但在改革過程中遇到的瓶頸制約，也不容忽視。

行政審批事項(xiàng)仍然較多。行政審批制度改革、部門職能調(diào)整缺少頂層設(shè)計(jì)，非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)定的隨意性較大。一些地方機(jī)械地從法律依據(jù)的形式上確定行政審批保留還是取消，而不是從行政審批對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用和行政審批的成本收益比等方面進(jìn)行評價(jià)。

行政審批事項(xiàng)程序設(shè)置不夠科學(xué)。一方面，審批環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁，影響了行政服務(wù)效率；另一方面，審批程序不夠公開透明。雖然《行政許可法》和《政府信息公開條例》對政務(wù)信息公開有明確規(guī)定，但范圍較窄，隨意性較大。

行政審批監(jiān)督機(jī)制還不健全。行政審批各層級間缺乏有效監(jiān)督，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢查多為內(nèi)部監(jiān)督，缺少公開性和透明性。行政審批環(huán)節(jié)過多，審批責(zé)任難以確定，審批監(jiān)督成本較高、效率較低。

行政服務(wù)中心法律定位不明確。雖然《行政許可法》確定了一個(gè)窗口對外，但是缺乏對行政服務(wù)中心職能職責(zé)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理模式、工作原則、窗口單位權(quán)利義務(wù)的具體認(rèn)定。因此，在工作中無法可依的情況依然突出。

行政審批前置性中介服務(wù)不規(guī)范。涉及行政審批前置性中介服務(wù)的項(xiàng)目過多；中介服務(wù)市場自身發(fā)育不健全，形成了事實(shí)上的壟斷經(jīng)營格局；少數(shù)中介機(jī)構(gòu)未與行政主管部門脫鉤，形成了體內(nèi)運(yùn)作，中介行為缺乏獨(dú)立性；中介服務(wù)周期長、效率低，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，對中介服務(wù)缺乏有效的制度約束等。

四、深化江蘇行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

深化江蘇行政審批制度改革，當(dāng)前要著重抓好以下幾項(xiàng)工作：

大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批項(xiàng)目。按照“能減則減，能轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)，能放則放”的原則，將行政審批主要限定在《行政許可法》規(guī)定的直接涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定范圍，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。具體可以明確“五個(gè)一律取消”：國務(wù)院取消的行政審批項(xiàng)目，省里的初審事項(xiàng)以及省里對應(yīng)的行政審批項(xiàng)目一律取消；沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、年審、監(jiān)制、認(rèn)定、審定等管理措施，一律取消；以強(qiáng)制備案、事前備案等名義變相實(shí)施行政審批的，一律取消；本省各級政府及其部門以規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，一律取消；行政審批中涉及的專項(xiàng)評估、評審、預(yù)審等，無法定依據(jù)的，一律取消。

加快推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。結(jié)合行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行，對不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批，在網(wǎng)上公布審批流程、條件和進(jìn)度，接受企業(yè)和社會(huì)公眾的質(zhì)詢。一是對每項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行編碼，確立唯一身份，納入行政審批事項(xiàng)系統(tǒng)管理，從源頭上杜絕審批事項(xiàng)無序增長。二是制定行政審批業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確審批依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、審批程序、審批條件、審批期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，作為實(shí)施行政審批的操作規(guī)范。三是通過地方立法形式，統(tǒng)一規(guī)范全省行政審批和政務(wù)服務(wù)管理制度、機(jī)構(gòu)名稱、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、審批監(jiān)督、責(zé)任追究等有關(guān)內(nèi)容。

不斷完善政務(wù)服務(wù)體系。按照便民高效的原則，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)中心審批提速，服務(wù)提質(zhì)，形象提升。一是加快建設(shè)省級政務(wù)服務(wù)中心，構(gòu)建省、市、縣政務(wù)中心服務(wù)體系。凡是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，都要進(jìn)入中心辦理。二是完善政務(wù)中心公共服務(wù)功能，形成“12345”政府公共服務(wù)熱線與網(wǎng)上審批服務(wù)平臺(tái)、服務(wù)大廳“三位一體”聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的政務(wù)服務(wù)格局。三是創(chuàng)新便民服務(wù)方式，實(shí)行首問負(fù)責(zé)、一次性告知、一表式登記、限時(shí)辦結(jié)和服務(wù)承諾等制度，擴(kuò)大預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、協(xié)辦或代辦服務(wù)范圍，方便群眾辦理各項(xiàng)事務(wù)。

加強(qiáng)行政審批監(jiān)督管理。深化行政審批制度改革必須把集中清理、精簡行政審批事項(xiàng)與提升規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)管結(jié)合起來，形成持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制。對保留的行政審批事項(xiàng)，通過公布權(quán)責(zé)清單，推動(dòng)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)審批行為。對取消或下放的行政審批事項(xiàng)，調(diào)整部門職能和機(jī)構(gòu)編制，防止出現(xiàn)變相審批和行政不作為等行為。對審批失當(dāng)造成重大損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任。

大力培育和發(fā)展社會(huì)組織。改革的實(shí)踐表明，政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革能否取得預(yù)期成效，很大程度上取決于社會(huì)組織發(fā)展是否充分，能否有效承接政府轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)。一是大力推動(dòng)社會(huì)組織“去行政化”，激發(fā)社會(huì)組織自治活力，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。二是進(jìn)一步放開中介市場，打破行業(yè)壟斷，探索一業(yè)多會(huì)，讓更多的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可供企業(yè)選擇。三是規(guī)范中介機(jī)構(gòu)服務(wù)，健全社會(huì)組織監(jiān)管制度，強(qiáng)化行業(yè)自律，推行中介組織服務(wù)承諾制和限時(shí)辦結(jié)制。

建立行政審批政策終結(jié)制度。該終結(jié)的政策沒有及時(shí)終結(jié)，是造成當(dāng)前行政審批事項(xiàng)之間沖突、行政審批效率低下的重要原因。因此，要建立行政審批定期評價(jià)制度和動(dòng)態(tài)清理制度，完善規(guī)范性文件合法性審查、備案監(jiān)督、適時(shí)評估和定期清理制度，及時(shí)修訂、完善相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，及時(shí)取消和下放那些明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢、阻礙釋放社會(huì)創(chuàng)造活力的審批事項(xiàng)，推動(dòng)政府及時(shí)從“越位點(diǎn)”退出，把“缺位點(diǎn)”補(bǔ)上，形成政府、市場、社會(huì)良性互動(dòng)的共同治理格局。

（課題組組長：鄭焱；副組長：沈和、孔繁斌；成員：金世斌、徐行、郁超、陳幼迪、吳國玖、張乾友、鄭家昊、黃科；執(zhí)筆：孔繁斌、金世斌、吳國玖）

責(zé)任編輯：戴群英