從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展研究*

楊 斌 丁建定

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢，430074)

2011年，“十二五”規(guī)劃提出逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接。2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)提出統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?？梢?，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已經(jīng)受到政府的高度關(guān)注。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行了廣泛的研究，截至2013年5月，以“養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為主題在CNKI上可以檢索到226篇文章。已有研究主要圍繞以下方面展開:一是將研究重點(diǎn)聚焦在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路設(shè)計(jì)上，如劉昌平(2009)，黃英君(2010);二是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下探討不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)。如楊翠迎(2007)、薛惠元(2008)分別探討農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)。然而，已有研究較少關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的演變及制度環(huán)境的變化?；诖?，本文構(gòu)建了“環(huán)境—制度”分析框架，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境進(jìn)行了分析，并歸納了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演變的特點(diǎn)，最后提出推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建議。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的“環(huán)境－制度”分析框架

社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)體系指社會(huì)保障制度的對(duì)象構(gòu)成，它表明社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋面，反映社會(huì)成員享受社會(huì)保障權(quán)益的普遍程度(丁建定，2010)。從該定義出發(fā)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)象構(gòu)成。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象主要包括城鎮(zhèn)勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的分析表現(xiàn)為對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展總是處于一定的環(huán)境中，從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的關(guān)系可以建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的“環(huán)境—制度”分析框架。如圖1所示。該框架表明一定時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排與該時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)，特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境會(huì)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)特定的變化。同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變化，原因在于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化的適應(yīng)。

制度環(huán)境包括制度內(nèi)部環(huán)境和制度外部環(huán)境，制度內(nèi)部環(huán)境是制度內(nèi)部機(jī)制的表現(xiàn)，制度外部環(huán)境是制度所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化環(huán)境的總稱。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析上，制度內(nèi)部環(huán)境主要包括制度覆蓋面、繳費(fèi)機(jī)制、給付機(jī)制、財(cái)政機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制等，制度外部環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政黨意志、文化因素等。本文主要關(guān)注制度外部環(huán)境，尤其關(guān)注引起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系變化的關(guān)鍵環(huán)境因素。

圖1 “環(huán)境－制度”分析框架

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立的產(chǎn)生和發(fā)展

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立的環(huán)境因素

1.二元結(jié)構(gòu)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素

二元結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生源于中國的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的強(qiáng)制性趕超戰(zhàn)略、高度集中的計(jì)劃體制以及基數(shù)巨大且增長迅速的人口因素的影響下，城市吸收農(nóng)村勞動(dòng)人口和農(nóng)村人口的潛力受到抑制，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)得以形成(肖冬連，2005)。由此出現(xiàn)了具有綜合型內(nèi)容的二元結(jié)構(gòu)體系，包括公共服務(wù)的二元供給、行政管理制度的二元分割、戶籍管理制度的分離、土地管理制度的二元分割、非正式制度的歧視(李學(xué)，2006)。

在二元結(jié)構(gòu)背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展受制于這個(gè)宏觀環(huán)境，由此導(dǎo)致城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分立。二元經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行催生出二元化的社會(huì)管理體制和二元化的政治管理體制，二元社會(huì)管理體制和政治管理體制又進(jìn)一步強(qiáng)化二元經(jīng)濟(jì)體制。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于二元社會(huì)管理體制的重要內(nèi)容。由于戶籍制度、行政立法法規(guī)的影響，勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)城鄉(xiāng)分割狀況。勞動(dòng)力市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割使得中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有明顯的二元特點(diǎn)，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)分立。同時(shí)，在城市，勞動(dòng)力市場(chǎng)的部門分割將勞動(dòng)力限制在不同部門，由此形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分立。

2.孝文化是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立的文化因素

孝文化奠定了家庭養(yǎng)老保障的思想基礎(chǔ)。從春秋戰(zhàn)國時(shí)期的《孝經(jīng)》、《論語》、《管子》①春秋戰(zhàn)國時(shí)期，我國古代典籍中就有對(duì)孝文化的描述。如《孝經(jīng)·紀(jì)孝行章第十》中提到“孝子之事親也，居則致其敬，養(yǎng)則致其樂，病則致其憂，喪則致其哀，祭則致其嚴(yán)?！薄墩撜Z·為政》中提到“孟懿子問孝。子曰:‘無違?！t御，子告之曰:‘孟孫問孝于我，我對(duì)曰，無違?！t曰:‘何謂也?’子曰:‘生，事之以禮;死，葬之以禮，祭之以禮?！薄豆茏印と雵分刑岬健八^老老者，凡國、都皆有掌老，年七十已上，一子無征，三月有饋肉;八十已上，二子無征，月有饋肉;九十已上，盡家無征，日有酒肉。死，上共棺槨。勸子弟:精膳食，問所欲，求所嗜。此之謂老老。”到現(xiàn)代社會(huì)的《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，②《中華人民共和國憲法》規(guī)定“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要”。均有子女贍養(yǎng)父母的論述，由此形成了深厚的孝文化。孝文化的傳承和發(fā)展，對(duì)中國家庭養(yǎng)老行為提供了強(qiáng)有力的理論支撐。孝文化確立了養(yǎng)老的代際供養(yǎng)關(guān)系，樹立了子女對(duì)父母孝養(yǎng)、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭的行為模式，使得子女一代對(duì)父母一代的贍養(yǎng)成為一種責(zé)任和義務(wù)，從而為家庭養(yǎng)老保障奠定了理論基礎(chǔ)。孝文化所引起的示范效應(yīng)，即子女一代對(duì)父母一代的贍養(yǎng)行為是子女一代為后代做示范，使得代與代之間的“父→子、子→孫……”的供養(yǎng)關(guān)系得以持續(xù)，從而為家庭保障提供了可持續(xù)運(yùn)行的理論邏輯。孝文化是農(nóng)村家庭養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的文化基礎(chǔ)，孝文化的繼承和發(fā)展使得農(nóng)村養(yǎng)老問題沒有因缺乏正式制度安排而凸顯，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立長期存在。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分立的產(chǎn)生和發(fā)展

1949－1985年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老主要依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段，即制度建設(shè)、制度破壞和制度恢復(fù)階段。1949－1965年是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立階段。在這一階段，通過1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1966－1977年是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度破壞階段。在這一階段，通過1969發(fā)布的《關(guān)于國營企業(yè)職工財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向企業(yè)保障轉(zhuǎn)變。1978－1985年是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度恢復(fù)建立階段。在這一階段，通過1978年頒布的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，恢復(fù)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這一時(shí)期，國家在城鎮(zhèn)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，較多的勞動(dòng)者被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年底，全國實(shí)施《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的企業(yè)共3927個(gè)，職工3307071人(中國社會(huì)科學(xué)院，1994)。到1989年，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度達(dá)到5710.3萬人。

這一時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老主要是依靠家庭。家庭養(yǎng)老存在的主要原因包括:一是農(nóng)村家庭養(yǎng)老有其賴以存在的文化基礎(chǔ)，即孝文化。國家通過頒布法律積極倡導(dǎo)子女對(duì)父母履行贍養(yǎng)責(zé)任，這有利于孝文化的發(fā)揚(yáng)，如1950年的《婚姻法》、1954年的《憲法》、1980年的《刑法》和1981年新的《婚姻法》;二是傳統(tǒng)生育文化為家庭養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)提供了保障。傳統(tǒng)生育文化是多子多福、多男子的生育文化。多子多福導(dǎo)致農(nóng)村子女?dāng)?shù)量增加，這為實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老提供了充分條件。家庭養(yǎng)老主要有三種方式:第一種是多代同堂型，其生產(chǎn)活動(dòng)中的事務(wù)由子女決定，老人除了做點(diǎn)家務(wù)或照看孩子外，別無其他活動(dòng);第二種是分居贍養(yǎng)型，即老人和子女分開居住，老人責(zé)任田和口糧交給子女耕種，生活費(fèi)由子女供應(yīng);第三種是獨(dú)立生活型，老年人依靠自我勞動(dòng)養(yǎng)活自己;在這三種類型中，第二種更為廣泛(王萍、李樹茁，2011)。

在這一時(shí)期，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)分立特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為:第一，在制度安排上，城鎮(zhèn)有正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村主要依靠家庭養(yǎng)老等非正式制度;第二，在保障水平上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平高于農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障水平;第三，在責(zé)任主體上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體主要是國家，農(nóng)村養(yǎng)老的主要責(zé)任主體是個(gè)人;第四，在財(cái)政責(zé)任上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基金來源于政府，農(nóng)村養(yǎng)老缺少政府財(cái)政責(zé)任;第五，在保障能力上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)老年問題的能力強(qiáng)于農(nóng)村家庭養(yǎng)老應(yīng)對(duì)老年問題的能力。由此可見，這一階段養(yǎng)老問題在城鄉(xiāng)有不同的解決方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的特點(diǎn)。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)生

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境因素

1.人口遷移和流動(dòng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)因素

1978年以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上被解放出來，同時(shí)，中國頒布法律法規(guī)為人口遷移提供了法律保障，人口遷移規(guī)模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四個(gè)時(shí)期，中國人口遷移規(guī)模分別達(dá)3053.3萬人、3412.8萬人、3642.6萬人和13122.37萬人(王德、葉暉，2004)。同時(shí)，中國流動(dòng)人口規(guī)模龐大。2002年流動(dòng)人口為12107萬人，占人口總數(shù)的9.56%。2007年，農(nóng)民工總量達(dá)22542萬人，2011年，農(nóng)民工人數(shù)達(dá)25278萬人。①2002－2011年《人力資源與社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。在流動(dòng)人口中，跨省流動(dòng)人口是重要的內(nèi)容。2000年中國跨省流動(dòng)人口為4242萬人，2005年跨省流動(dòng)人口為4779萬人(鄭秉文，2008)。人口遷移和流動(dòng)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和遷移的狀況，城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間需要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制，從而有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

2.社會(huì)階層的變化是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素

隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)體制的改革，社會(huì)階層構(gòu)成復(fù)雜化，社會(huì)階層流動(dòng)頻繁化。一方面，社會(huì)階層向多元化方向發(fā)展。1978年，農(nóng)民階級(jí)占67.4%，工人階級(jí)占19.8%，知識(shí)分子階層占3.5%。1978年以來，中國形成了十大社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。到2001年，中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中，國家與社會(huì)管理者占2.1%，經(jīng)理人員占1.6%，私營企業(yè)主占1%，專業(yè)技術(shù)人員占4.6%，辦事人員占7.2%，個(gè)體工商戶占7.1%，商業(yè)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占11.2%，產(chǎn)業(yè)工人占17.5%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者占42.9%，無業(yè)失業(yè)半失業(yè)人員占4.8%(陸學(xué)藝，2010);另一方面，社會(huì)階層的流動(dòng)更加頻繁。社會(huì)階層流動(dòng)是不同社會(huì)階層在職業(yè)間、地域間流動(dòng)的反映，社會(huì)階層的流動(dòng)表現(xiàn)為社會(huì)階層的向上流動(dòng)和向下流動(dòng)，向上流動(dòng)是由較低階層向較高階層流動(dòng)，向下流動(dòng)是由較高階層向較低階層的流動(dòng)。2000年以來，中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了中上階層擴(kuò)大、中下階層縮小、底層擴(kuò)大的趨勢(shì)，如圖2所示。比較2006年和2001年中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，中國社會(huì)階層中國家與社會(huì)管理者、私營企業(yè)主、經(jīng)理人員、專業(yè)技術(shù)人員、個(gè)體工商戶、無業(yè)失業(yè)半失業(yè)人員增加，商業(yè)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者減少，這表明社會(huì)階層同時(shí)出現(xiàn)了向上和向下的流動(dòng)。社會(huì)階層的多元化和社會(huì)階層的流動(dòng)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系整合。社會(huì)階層多元化要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立必需關(guān)注到不同的社會(huì)群體，社會(huì)階層的流動(dòng)則使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向。

圖2 2001年和2006年我國社會(huì)階層流動(dòng)

3.執(zhí)政理念的發(fā)展是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政治因素

促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最為重要的執(zhí)政理念包括科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)理念以及權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的社會(huì)保障制度執(zhí)政理念。科學(xué)發(fā)展觀不僅要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且重視社會(huì)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀要求縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，合理發(fā)揮政府收入再分配的職能。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的重要組成部分。

和諧社會(huì)堅(jiān)持的理念之一是正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，以改革促進(jìn)和諧、以發(fā)展鞏固和諧、以穩(wěn)定保障和諧。和諧社會(huì)的基礎(chǔ)是社會(huì)公平，社會(huì)公平的實(shí)質(zhì)則是利益公平。社會(huì)保障制度的功能之一是促進(jìn)社會(huì)公平，但社會(huì)保障制度本身必需首先實(shí)現(xiàn)公平享有。和諧社會(huì)理念促使政府關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的社會(huì)保障制度執(zhí)政理念影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心價(jià)值訴求，核心是通過制度安排創(chuàng)造并保證國民生存與發(fā)展的起點(diǎn)公平和維護(hù)過程公平，同時(shí)促進(jìn)結(jié)果公平(鄭功成，2008)。權(quán)利公平有利于建立公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)會(huì)公平有利于保障社會(huì)成員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的過程公平，規(guī)則公平有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)果公平。權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的社會(huì)保障制度執(zhí)政理念是實(shí)現(xiàn)國民起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平的重要指導(dǎo)理念。

科學(xué)發(fā)展觀提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位，和諧社會(huì)理念促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)差異受到理論界和實(shí)踐部門的關(guān)注，權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的社會(huì)保障制度執(zhí)政理念有利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均衡發(fā)展，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。

4.生育文化的發(fā)展是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的文化因素

生育文化指人們?cè)谏跋嚓P(guān)活動(dòng)中形成的意識(shí)形態(tài)和相應(yīng)的規(guī)范制度，即人們?cè)诨橐?、家庭、生育、?jié)育等活動(dòng)中形成的思想理論、價(jià)值觀念、知識(shí)能力、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、行為規(guī)范等(潘貴玉，2001)。傳統(tǒng)生育文化是早生、多生、粗放式養(yǎng)教的生育文化，多子多福、多男子、養(yǎng)兒防老等是其主要表現(xiàn)。傳統(tǒng)生育文化與家庭養(yǎng)老具有密切的關(guān)系，養(yǎng)兒防老是家庭養(yǎng)老的體現(xiàn)，多生孩子是老年人晚年生活的保障?，F(xiàn)代生育文化以晚婚、晚育、少育和集約化養(yǎng)教為特征(吳忠觀、劉家強(qiáng)，2003)?，F(xiàn)代生育文化挑戰(zhàn)家庭養(yǎng)老的地位。少育侵蝕了家庭保障的基礎(chǔ)，使家庭保障因子女?dāng)?shù)量減少而受到影響，使得養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。在現(xiàn)代生育文化取代傳統(tǒng)生育文化的背景下，孩子數(shù)量由多變少，家庭養(yǎng)老不可持續(xù)，催生農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探索

1986年以來，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展主要體現(xiàn)在制度模式的轉(zhuǎn)變上。1991年的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。1995年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，決定養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，各地開始開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。1997年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，確立養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。1990－2010年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保職工人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比重由36.2%增加到74.1%。①根據(jù)《2011中國統(tǒng)計(jì)年鑒》參保職工人數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)計(jì)算所得。

同期，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了“探索—整頓—發(fā)展”的階段。20世紀(jì)80年代初到20世紀(jì)90年代末，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于探索階段。1982年，中國有11個(gè)省市3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行養(yǎng)老金制度。1992年，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》頒布，開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1995年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為5142.8萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為59.8萬人(鄭功成，2008)。1998年開始，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入整頓時(shí)期。1999年的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，指出農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。在此背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)由1998年的8025萬人減少為1999年的6460.8萬人。2002年以來，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得較快發(fā)展。2003年的《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，提出當(dāng)前農(nóng)保工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農(nóng)民社會(huì)保障的突出問題上。2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

同時(shí)，部分地區(qū)開始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2011年的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度模式、繳費(fèi)、給付上有較多的共同點(diǎn)，中國開始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。如在“十二五”規(guī)劃和十八大報(bào)告中，提出了統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃。而部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化。如2009年，北京市統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、領(lǐng)取待遇的統(tǒng)一、銜接辦法的統(tǒng)一和基金管理的統(tǒng)一。2010年，成都市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，實(shí)現(xiàn)了繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)一、繳費(fèi)費(fèi)率的統(tǒng)一和待遇標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。2011年，寶雞市通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的統(tǒng)一。到2011年12月底，有12個(gè)省級(jí)區(qū)域統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。②根據(jù)《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一省份情況》(見《中國社會(huì)保障》2012年第3期)，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一省份有:北京、天津、江蘇、浙江、安徽、河南、湖北、廣西、重慶、陜西、甘肅、寧夏。

另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接工作開始展開。2012年，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》，對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的有效銜接征求意見。同年，寶雞市開始探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，確定通過基金轉(zhuǎn)移辦法、繳費(fèi)年限計(jì)算辦法探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。

在這一時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具備下述有利條件。第一，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，滿足了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度條件;第二，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，保證了制度模式的統(tǒng)一;第三，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任主體主要包括國家、企業(yè)和個(gè)人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任主體主要包括國家、集體和個(gè)人，保證了制度責(zé)任主體的相似性;第四，三項(xiàng)制度均采取繳費(fèi)15年領(lǐng)取養(yǎng)老金的辦法，保證了繳費(fèi)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一;第五，三項(xiàng)制度均采取按照60歲退休時(shí)給付139個(gè)月的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的給付辦法，保證了給付環(huán)節(jié)的統(tǒng)一(楊斌、丁建定，2012);第六，政府在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的財(cái)政責(zé)任表現(xiàn)為兜底責(zé)任，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的財(cái)政責(zé)任表現(xiàn)為進(jìn)口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼責(zé)任，保證了國家財(cái)政責(zé)任的歸位。由此可見，20世紀(jì)80年代末以來，尤其在2006年以來，國家在積極完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展，并在制度模式、責(zé)任主體、繳費(fèi)年限、給付月數(shù)等方面保持城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相似性，奠定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度基礎(chǔ)。

四、啟示及政策建議

對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境和制度特點(diǎn)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn):

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由城鄉(xiāng)分立走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展由城鄉(xiāng)分立走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。1949－1985年，中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曲折發(fā)展，農(nóng)村缺乏正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排。1986年以來，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)趨于成熟，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得較快發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面推廣并取得較快發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)開始展開?？梢园l(fā)現(xiàn)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了從“重城市、輕農(nóng)村”到“先城市、后農(nóng)村”再到“農(nóng)村和城市并重”的發(fā)展階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由城鄉(xiāng)分立走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展與制度環(huán)境的變化密切相關(guān)。制度環(huán)境對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)分立和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均與其所處階段的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化環(huán)境密切相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境的演變催生了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的變化。同時(shí)，制度環(huán)境與制度安排的關(guān)系對(duì)未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的啟示是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要關(guān)注制度環(huán)境的變化。

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)在于完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失使得傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)分立特點(diǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的較快發(fā)展使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌受到理論界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善也成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)。

立足于上述發(fā)現(xiàn)，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展需要關(guān)注以下方面:

第一，兼顧制度環(huán)境的和制度建設(shè)狀況。關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化環(huán)境，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合與銜接;立足制度建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，避免出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“大躍進(jìn)”或“小步伐”;綜合考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的制度環(huán)境和制度建設(shè)現(xiàn)狀，避免出現(xiàn)僅關(guān)注制度環(huán)境或者僅關(guān)注制度建設(shè)。同時(shí)，要以發(fā)展的眼光審視養(yǎng)老保險(xiǎn)制度環(huán)境，根據(jù)制度環(huán)境的變化適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，避免構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的刻板。

第二，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌。應(yīng)促進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)，擴(kuò)大該制度的覆蓋范圍，完善其財(cái)務(wù)機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)機(jī)制和給付機(jī)制，可采取同一制度、不同水平的策略推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化。優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)年限、給付水平等制度內(nèi)部機(jī)制，探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在繳費(fèi)年限上的轉(zhuǎn)換機(jī)制，科學(xué)測(cè)算不同制度養(yǎng)老金給付的銜接機(jī)制，改革城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制使之與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)良好對(duì)接，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合與銜接。

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