美國(guó)“新絲綢之路”：且行且艱難

周瑤

今年3月，美國(guó)中亞南亞司的副助理國(guó)務(wù)卿蘇瑪爾（Fatema Z. Sumar）專門召開記者會(huì)，描繪了新絲綢之路的“宏偉藍(lán)圖”，雄心勃勃地表示，想借此“提升區(qū)域安全和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇”。4月，一組由美國(guó)政治家和專家組成的代表團(tuán)將訪問塔吉克斯坦，懷揣著一份初具輪廓的鼓動(dòng)人心的計(jì)劃。

年初，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在年度國(guó)情咨文中下定決心，今年年底前要從阿富汗完成撤軍。他表示，美國(guó)將繼續(xù)“關(guān)注”亞太，向盟國(guó)提供支持，為這一地區(qū)打造一個(gè)“更加安全和繁榮的”未來。

早在2011年，美駐阿軍隊(duì)已經(jīng)從分批撤退。與此同時(shí)，一個(gè)被稱作“新絲綢之路”的戰(zhàn)略便開始浮出水面。

2011年7月，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在印度金奈演講中，首次高調(diào)提出這一戰(zhàn)略。

它的愿景顯得十分美好：在貧瘠的阿富汗土地上，進(jìn)行著繁忙的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。高速公路上汽車飛馳，鐵路網(wǎng)絡(luò)交織，電力貫穿整個(gè)地區(qū)。以阿富汗為樞紐連結(jié)起的中亞和南亞諸多地區(qū)也是同樣的情景。

“這意味著建造更多的鐵路，高速公路，能源基礎(chǔ)設(shè)施，比如在計(jì)劃中的從土庫(kù)曼斯坦開始，橫穿阿富汗，經(jīng)巴基斯坦前往印度的輸油管道?！毕＠锬樕弦桓恼信剖降奈⑿Γ暻椴⒚孛枋?，“這當(dāng)然意味著要打通物資與人民流通的官僚政治障礙，意味著拋卻過時(shí)的貿(mào)易規(guī)則，因?yàn)槲覀儽舜艘来妫覀兌夹枰獮?1世紀(jì)采取新的行動(dòng)?！?p>

3年間，所有重大項(xiàng)目都未最后落實(shí)

作為貫穿亞歐大陸的交通動(dòng)脈，絲綢之路涵蓋了文化、經(jīng)濟(jì)等多重范疇。歷史上，東起中國(guó)，西至歐洲的這條大道主要為將中國(guó)的絲綢運(yùn)輸出去，在沿線衍生了豐富的商貿(mào)活動(dòng)。而美國(guó)的“新絲綢之路”戰(zhàn)略卻并非指這條古道，而是指廣泛的地區(qū)交通和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，阿富汗是這片網(wǎng)絡(luò)的中心。

美國(guó)苦于深陷阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)泥淖，花費(fèi)巨大財(cái)力，國(guó)內(nèi)反戰(zhàn)情緒高漲。新絲綢之路戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。復(fù)旦大學(xué)俄羅斯中亞研究中心主任趙華勝告訴《中國(guó)新聞周刊》，新絲綢之路戰(zhàn)略是美國(guó)為阿富汗的政治過渡所做的安排之一，目標(biāo)是使阿富汗通過地區(qū)合作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立。他說，“這既是地緣政治戰(zhàn)略，同時(shí)也是為解決阿富汗問題而設(shè)計(jì)?！?/p>

早在2009年，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心及霍普金斯大學(xué)中亞和高加索研究所就提出美國(guó)的“新絲綢之路”構(gòu)想，計(jì)劃的主旨是以阿富汗為中心，將中亞和南亞組建成一個(gè)大的區(qū)域。

希拉里在正式提出這一戰(zhàn)略三個(gè)月后，美國(guó)國(guó)務(wù)院向美駐有關(guān)國(guó)家的大使館發(fā)電報(bào)，要求將美國(guó)的中亞、南亞政策統(tǒng)一命名為新絲綢之路戰(zhàn)略，并向國(guó)際伙伴通報(bào)。由此，這一戰(zhàn)略上升到了“國(guó)家戰(zhàn)略”的層面。

為此，美國(guó)駐阿富汗和巴基斯坦特別代表格羅斯曼（Marc Grossman）還特意重走了古絲綢之路，他風(fēng)塵仆仆一路訪問了11個(gè)國(guó)家，包括塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦、阿聯(lián)酋、土耳其、中國(guó)、印度、巴基斯坦和卡塔爾，半個(gè)月的時(shí)間馬不停蹄，與各國(guó)專門討論新絲綢之路戰(zhàn)略問題。

對(duì)于美國(guó)來說，這樣一個(gè)戰(zhàn)略不是在本國(guó)實(shí)施，而是在大洋彼岸的大陸推行，需要多國(guó)支持，難度可見一斑。美國(guó)的中亞南亞司一直負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)此事，當(dāng)時(shí)的美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里、副國(guó)務(wù)卿伯恩斯（Bill Burns）、負(fù)責(zé)中南亞事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿布雷克（Robert Blake）、助理國(guó)務(wù)卿幫辦艾略特（Susan Elliott）等也曾多次為推動(dòng)新絲綢之路戰(zhàn)略奔走，可見重視程度之高。

過去三年間，美國(guó)的確做出了大量努力。土庫(kù)曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道（TAPI）和中亞-阿富汗-南亞電力網(wǎng)（CASA-1000）兩個(gè)項(xiàng)目，一直是戰(zhàn)略的重中之重。

CASA-1000項(xiàng)目原計(jì)劃投入10億美元，亞洲發(fā)展銀行原應(yīng)投入40%的資金，但最終決定退出該項(xiàng)目，業(yè)內(nèi)認(rèn)為主要原因是擔(dān)心阿富汗的局勢(shì)安全。

今年3月，美國(guó)中亞南亞司的副助理國(guó)務(wù)卿蘇瑪爾提出美國(guó)政府未來幾年的主要舉措中，在地區(qū)能源上除了上述兩個(gè)項(xiàng)目之外，還計(jì)劃納入亞洲發(fā)展銀行的一個(gè)TUTAP的項(xiàng)目，同樣是用于電力網(wǎng)建設(shè)。

在貿(mào)易與運(yùn)輸上，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署建立了一個(gè)7800萬(wàn)美元的項(xiàng)目，用于促進(jìn)阿富汗，吉爾吉斯斯坦，塔吉克斯坦，烏茲別克斯坦的貿(mào)易和增收。此外，還有一個(gè)命名為RESET的項(xiàng)目，用于創(chuàng)造區(qū)域能源網(wǎng)，以及支持當(dāng)?shù)匦枰南鄳?yīng)改革。

蘇瑪爾還表示美國(guó)將支持相關(guān)各國(guó)加入WTO，比如哈薩克斯坦，阿富汗，烏茲別克斯坦和土庫(kù)曼斯坦等。

其他軟性的建設(shè)還包括將幫助創(chuàng)造習(xí)俗的和諧，創(chuàng)造開放而安全的邊界。他還聲稱，幾乎每個(gè)月，美國(guó)都在中亞和南亞國(guó)家不同城市舉辦論壇。

蘇瑪爾勾畫出了宏大的藍(lán)圖，但事實(shí)上，所有重大項(xiàng)目都還在談判之中，尚未最后落實(shí)。在實(shí)施上，新絲綢之路戰(zhàn)略的步履仍然且行且艱難。

中亞“角落”變“擁擠”了

中亞在當(dāng)今國(guó)際政治中始終是一個(gè)相對(duì)遙遠(yuǎn)和偏僻的所在。它地處亞洲內(nèi)陸，相對(duì)落后封閉，除了豐富的石油和天然氣以及有時(shí)發(fā)生的動(dòng)亂外，很少引起關(guān)注。然而近年來，俄羅斯的歐亞聯(lián)盟，美國(guó)的新絲綢之路，中國(guó)的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，歐盟的“新伙伴戰(zhàn)略”等戰(zhàn)略相繼把眼光投往此處。按照趙華勝的說法，中亞“角落”變“擁擠”了，“成為當(dāng)今國(guó)際政治的一道特別景觀”。

美國(guó)似乎對(duì)于“絲綢之路”的概念情有獨(dú)鐘。早在1999年，美國(guó)政府就把旨在援助高加索和中亞地區(qū)的政策命名為“絲綢之路戰(zhàn)略”（Silk Road Strategy Act）。可以看出，美國(guó)對(duì)于中亞的關(guān)注早就有跡可循。

趙華勝認(rèn)為，美國(guó)希望借由新絲綢之路戰(zhàn)略達(dá)到多重效果。最明顯的是幫助阿富汗解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而后是推動(dòng)中亞和南亞的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，背后暗含的是抑制俄羅斯對(duì)中亞的控制。

俄羅斯打造區(qū)域一體化的歐亞聯(lián)盟由來已久，勢(shì)力也最為龐大。2011年10月，時(shí)任俄羅斯總理、即將參加總統(tǒng)競(jìng)選的普京在報(bào)刊撰文，提出了他對(duì)歐亞新一體化的宏大設(shè)想，成為中亞響起的新號(hào)角。而這個(gè)設(shè)想的基礎(chǔ)是1995年就已經(jīng)成立的俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦5國(guó)海關(guān)聯(lián)盟，以及2000年的歐亞經(jīng)濟(jì)共同體。

美國(guó)“新絲綢之路”戰(zhàn)略雖在2011年才提出，但它與此前的“大中亞計(jì)劃”一脈相承。小布什政府時(shí)期負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿R.鮑徹曾說，“我們要找到一個(gè)它（中亞）能夠獨(dú)立立足的地方，它可以和南方的朋友站在一起，成為世界上一個(gè)自成一體的重要戰(zhàn)略地區(qū)，不再是前什么地區(qū)，不再依賴任何人。這就是我們現(xiàn)在所想的意思?！?/p>

美國(guó)在小布什政府時(shí)期對(duì)俄政策表現(xiàn)得比較坦率，奧巴馬政府卻并沒有公開談及這一點(diǎn)，但從這一戰(zhàn)略本身，或多或少可以令人感受到這種用意。

趙華勝告訴《中國(guó)新聞周刊》，“就地緣政治意義上而言，新絲綢之路戰(zhàn)略帶有排他性。首要的就是俄羅斯和伊朗，其次是中國(guó)?！?/p>

阿富汗曾是俄羅斯的傳統(tǒng)影響范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)這一戰(zhàn)略可以削弱中亞國(guó)家與俄羅斯的政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而達(dá)到削弱俄羅斯對(duì)其傳統(tǒng)地區(qū)影響的目標(biāo)。同時(shí)，也顯然可以在一定程度上限制中國(guó)對(duì)這一地區(qū)的影響力。

盡管如此，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿R.布雷克2012年在卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)的一次講話中表示，新絲綢之路戰(zhàn)略不是零和游戲，中國(guó)和俄羅斯也有機(jī)會(huì)對(duì)新絲綢之路戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。

言下之意，美國(guó)也并不反對(duì)中國(guó)和俄羅斯在經(jīng)濟(jì)上對(duì)新絲綢之路戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。唯獨(dú)伊朗，美國(guó)既在政治上排斥，也在經(jīng)濟(jì)上將其拒之門外。矛盾的是，伊朗不僅是阿富汗的鄰國(guó)，還是阿富汗極為重要的貿(mào)易伙伴。

“戰(zhàn)略失敗的風(fēng)險(xiǎn)很高”

趙臻是中國(guó)國(guó)際問題研究所歐亞研究部助理研究員，也是美國(guó)“新絲綢之路”計(jì)劃專項(xiàng)課題的負(fù)責(zé)人。因?yàn)檎n題關(guān)系，她曾多次與美國(guó)方面打交道，她告訴《中國(guó)新聞周刊》，“其實(shí)美國(guó)國(guó)務(wù)院內(nèi)部對(duì)于這個(gè)設(shè)想也存在一定爭(zhēng)議?！?/p>

阿富汗南部和巴基斯坦北部局勢(shì)仍然動(dòng)蕩不安。新的天然氣、電力、鐵路以及貿(mào)易通道都要經(jīng)過危機(jī)四伏的阿富汗南部，投資者因此顧慮重重。在趙臻看來，這會(huì)成為新絲綢之路戰(zhàn)略的最大困難。

美國(guó)也深知這一點(diǎn)。美國(guó)前助理國(guó)務(wù)卿布雷克曾表示擔(dān)心，新絲綢之路戰(zhàn)略的主要問題是地區(qū)不穩(wěn)定、恐怖主義威脅、地區(qū)貿(mào)易水平低、社會(huì)貧困、婦女就業(yè)困難以及一些國(guó)家的非建設(shè)性行為等等。此前，駐阿美軍經(jīng)巴基斯坦卡拉奇到阿富汗的后勤補(bǔ)給線就曾屢遭破壞，安全得不到保證。

與此同時(shí)，美國(guó)從阿富汗撤軍和國(guó)內(nèi)財(cái)政面臨壓力的情況下，在財(cái)政上也可能難以獨(dú)立支撐交通設(shè)施。趙華勝告訴《中國(guó)新聞周刊》，“在阿富汗問題不能解決之前，新絲綢之路戰(zhàn)略難以說真正實(shí)現(xiàn)?！?/p>

盡管這一戰(zhàn)略對(duì)于中亞及南亞各國(guó)顯然有利，但是區(qū)域相關(guān)各國(guó)間的博弈與角力，也在無形中增加了推行的困難。

在趙華勝看來，俄羅斯希望在前蘇聯(lián)地區(qū)實(shí)現(xiàn)一定的影響，因此不希望中亞國(guó)家參加。這一戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)也有一定的影響，但不大。他說，“從根本上來說，中亞國(guó)家不可能被完全拉到美國(guó)的方向去，這片區(qū)域是多元的?！?/p>

美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿助理L.特蕾西（Lynne M. Tracy）在去年10月關(guān)于新絲綢之路戰(zhàn)略的一次講話中說，“新絲綢之路”戰(zhàn)略的目標(biāo)不僅是把中亞、阿富汗、南亞連接起來，而且要使它一直通向東亞、中東和歐洲。

在此前美國(guó)官方的表述中，新絲綢之路戰(zhàn)略的范圍從來沒有提到“歐洲”。這一戰(zhàn)略意味著再一次拉長(zhǎng)戰(zhàn)線。

趙華勝對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，“在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)上，美國(guó)預(yù)期的效果恐怕很難完全達(dá)到，在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系上，新絲綢之路戰(zhàn)略會(huì)有所成效?！?/p>

美國(guó)留守中南亞的路程，顯然漫長(zhǎng)。著名時(shí)事雜志《外交家》發(fā)表了名為《新絲綢之路無路可走》的評(píng)論，毫不客氣稱，“即使美國(guó)對(duì)于中亞的計(jì)劃是有價(jià)值的，但戰(zhàn)略失敗的風(fēng)險(xiǎn)很高。”